TE Vwgh Erkenntnis 1994/2/17 93/06/0120

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Mag. Onder und die Hofräte Dr. Degischer, Dr. Giendl, Dr. Müller und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Knecht, über die Beschwerde des Dr. R, Rechtsanwalt in X, gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 23. April 1993, Zl. 1/02-33.165/1-1993, betreffend Erlassung eines Kostenvorauszahlungsauftrages gemäß § 4 Abs. 2 VVG, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Salzburg hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen von S 11.450,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Bescheid der Bezirkshauptmannschaft X vom 31. August 1992 wurde festgestellt, daß der Beschwerdeführer die mit Bescheid des Bürgermeisters der Marktgemeinde St. X vom 25. August 1987 auferlegte Verpflichtung nicht erfüllt habe und daher die mit Schreiben vom 29. April 1992 angedrohte Ersatzvornahme angeordnet werde. Ferner wurde dem Beschwerdeführer als Vorauszahlung für die Kosten der Ersatzvornahme ein Betrag von S 65.232,-- zum Erlag vorgeschrieben.

Nach der Begründung dieses Bescheides sei am 16. März 1990 von einem Organ der Bezirkshauptmannschaft festgestellt worden, daß beim Grundstück des Hauses des Beschwerdeführers "weder ein Wall noch eine Mauer wie in den Vorschreibungen der WLV" (gemeint: der Wildbach- und Lawinenverbauung) beschrieben, gebaut worden sei. Mit Schreiben der Bezirkshauptmannschaft vom 29. April 1992 sei dem Beschwerdeführer eine nochmalige Frist von zwei Monaten zur Erfüllung seiner Verpflichtung eingeräumt worden. Da er auch diese Frist ungenützt habe verstreichen lassen, sei ein Kostenvoranschlag für die Ersatzvornahme eingeholt worden, der am 15. Juni 1992 bei der Behörde eingelangt sei. Der Kostenvoranschlag in der Höhe von S 65.232,-- sei dem Beschwerdeführer nachweislich zu eigenen Handen zur Stellungnahme übermittelt worden. Da innerhalb der gesetzten Frist eine Stellungnahme nicht eingelangt sei, seien die Kosten vorzuschreiben gewesen.

Der Beschwerdeführer erhob Berufung, in der er im wesentlichen vorbrachte, daß der dem Vollstreckungsverfahren zugrundeliegende Bescheid des Bürgermeisters der Marktgmeinde X vom 25. August 1987 nicht vollstreckbar sei. Mit diesem Bescheid sei dem Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf die Bestimmung des § 17 des Salzburger Baupolizeigesetzes die baupolizeiliche Bewilligung zur Benützung des fertiggestellten Wohnhausanbaues auf Parzelle X/5 der KG R erteilt worden. Von dieser Benützungsbewilligung habe der Beschwerdeführer nie Gebrauch gemacht, weil der Salzburger Landesgesetzgeber das Rechtsinstitut der Benützungsbewilligung, wie es andere Bauordnungen kennen, nie übernommen habe. Die Bewilligung zur Benützung des fertiggestellten Bauwerkes sei in diesem Bescheid "mit der Maßgabe, (daß) das Verlangen der Wildbach- und Lawinenverbauung, welches mit Schreiben vom 15.12.1986 gestellt wurde, bis 15.12.1987 erfüllt und der Vollzug fristgerecht der Baubehörde gemeldet wird" erteilt worden. Ein der Vollstreckung zugänglicher Auftrag an den Beschwerdeführer lasse sich aus dem Spruch dieses Bescheides nicht ableiten. Maßgebend für die Benützungsbewilligung sei für die Behörde offenkundig der Eintritt einer bestimmten, im Schreiben der Wildbach- und Lawinenverbauung determinierten Bedingung gewesen, die nicht eingetreten sei. Es sei daher davon auszugehen, daß die Bewilligung zur Benützung nicht rechtswirksam geworden sei, was aber schon deshalb unbeachtlich sei, weil eine Benützungsbewilligung im Salzburger Baurecht nicht vorgesehen sei. Im übrigen vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, daß selbst ein Verständnis der genannten Nebenbestimmung des Bescheides als "Auflage" den Beschwerdeführer aus dem gleichen Grund nicht verpflichten würde.

Mit dem in Beschwerde gezogenen Bescheid der belangten Behörde wurde die Berufung des Beschwerdeführers als unbegründet abgewiesen. Nach einer Wiedergabe des Verwaltungsgeschehens führt die belangte Behörde dazu begründend aus, daß es sich im vorliegenden Fall grundsätzlich um ein baubehördliches Überprüfungsverfahren im Sinne des § 17 Baupolizeigesetz gehandelt habe, wobei auch Abänderungen bewilligt worden seien. Es sei auch festgestellt worden, daß bei der Bauführung die Auflagen der Wildbach- und Lawinenverbauung nicht erfüllt worden seien. Im Zuge des Überprüfungsverfahrens sei die Forderung der Wildbach- und Lawinenverbauung präziser gefaßt und darauf hingewiesen worden, daß als Alternative auch ein Erddamm geschüttet werden könne, der allerdings bedeutend mehr Grund in Anspruch nehme. Der Beschwerdeführer habe von der ihm erteilten Bewilligung Gebrauch gemacht, sodaß die Auflagen zu erfüllen bzw. - würden sie nicht erfüllt - im Vollstreckungswege zu erzwingen seien. Mit der Bezeichnung des Bescheides vom 25. August 1987 als "Benützungsbewilligung" habe sich die Baubehörde nur im Ausdruck vergriffen. Grundsätzlich könne es sich nur um einen Feststellungsbescheid handeln. Es sei zwar denkbar, daß der Titelbescheid vom 25. August 1987 im Falle einer Anfechtung aufgehoben worden wäre, dazu sei es jedoch nicht gekommen. Der Bescheid sei rechtskräftig und der Inhalt der Auflage eindeutig bestimmt. Im Baubewilligungsbescheid sei "offenbar eine Abwehrmauer vorgeschrieben worden", deren Präzisierung im Zuge des Überprüfungsverfahrens erfolgt sei. Dies sei der Inhalt der Auflage gewesen. Lediglich als Wahlmöglichkeit sei jedoch auf die Schüttung eines Schutzdammes hingewiesen worden. In Ermangelung einer solchen Schüttung hätte die Vollstreckungsbehörde keine andere Möglichkeit gehabt, als die Auflage zu vollstrecken, die inhaltlich auch den geringeren Eingriff für den Beschwerdeführer bedeute.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend machende Beschwerde.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der Titelbescheid des Bürgermeisters der Marktgemeinde X

vom 25. August 1987 lautet im Spruch wie folgt:

"Der Bürgermeister der Marktgemeinde X erteilt Ihnen gemäß § 17 des Baupolizeigesetzes, LGBl. 117/73, und § 56 der Garagenordnung, die baupolizeiliche Bewilligung zur Benützung des fertiggestellten Wohnhausanbaues auf Parzelle X/5 der KG. R, mit der Maßgabe, daß

a)

Sachverhalt und Auflagen in beigeschlossener Niederschrift vom 22.10.1986 wesentliche und integrierende Bestandteile dieses Überprüfungsbescheides darstellen und

b)

das Verlangen der Wildbach- und Lawinenverbauung, welches mit Schreiben vom 15.12.1986 gestellt wurde, bis 15.12.1987 erfüllt - und der Vollzug fristgerecht der Baubehörde gemeldet wird. Dieses Schreiben liegt der Niederschrift bei."

Nach der Begründung dieses Bescheides stütze sich diese Entscheidung auf das Gutachten des Sachverständigen und auf die bezogenen gesetzlichen Bestimmungen. Bei der Überprüfungsverhandlung sei festgestellt worden, daß bei der Durchführung (des Baues) die Auflagen der Wildbach- und Lawinenverbauung nicht berücksichtigt worden seien. Dies sei dieser Dienststelle mitgeteilt und mit Schreiben vom 15. Dezember 1986 die "ursprünglich verlangte Bauänderung aufgehoben" und die Errichtung einer Abweismauer bzw. eines Erddammes zur Sicherung des Gebäudes verlangt worden. Um diese Sicherheit für das Objekt zu erreichen, sei die Auflage bis 15. Dezember 1987 zu erfüllen.

Diesem Bescheid ist - nach der Lage der vorgelegten Verwaltungsakten - eine Bauverhandlungsniederschrift vom 22. Oktober 1986 beigeschlossen, in der auf eine baupolizeiliche Bewilligung zur Errichtung eines Wohnhausanbaues vom 14. August 1985 verwiesen und festgestellt wird, daß entgegen der Bewilligung "die Flügelmauer vor dem überdachten Abstellplatz mit einer Höhe von 2,00 m ausgeführt" worden sei. Weiters sei die vom "Vertreter der WLV" geforderte 1 m hohe Mauer im Bereich der Terrasse nicht ausgeführt worden, sondern im Plan vorgesehen, daß die Glasfront mit Holzgliederung ausgeführt werde. Diesbezüglich sei noch das "Einvernehmen mit der WLV" herzustellen. Das nach dem Spruch des Titelbescheides dieser Niederschrift beiliegende Schreiben der "Wildbach- und Lawinenverbauung" (richtig: deren Gebietsbauleitung im Rahmen des forsttechnischen Dienstes) vom 15. Dezember 1986 lautet wie folgt:

"Das teilweise neu errichtete Objekt befindet sich am rechten Schwemmkegel des verbauten Marchlschweiggrabens. Das Grundstück fällt nach Süden hin ab und liegt unter dem Niveau der Unterlaufregulierung.

Da im Zuge von extremen Hochwasserereignissen mit einer flächenhaften Überflutung der Parzelle gerechnet werden muß, sind zum Schutz der westseitigen, ebenerdigen Eingänge und der dort befindlichen Glasveranda folgende Vorschreibungen nachträglich durchzuführen:

              1.              Entlang der Nordseite der vorspringenden Veranda ist eine abgewinkelte Abweismauer mit einer mind. wirksamen Höhe über Gelände von 0,7 m, Fundierungstiefe 1,0 m, Mauerstärke 20 cm, zu errichten. Diese ist anschließend in Richtung Süden abzuwinkeln und in diese Richtung auf eine Länge von mind. 5 m zu verlängern, sodaß die ebenerdigen Eingänge im Bereich der Terrasse voll im Deckungsschutz liegen. Als Alternative für die ggst. Schutzmauer kommt auch ein Erddamm in Frage, der dieselbe wirksame Höhe aufzuweisen hat als die Schutzmauer, allerdings wesentlich mehr Grund in Anspruch nimmt."

Dem Beschwerdeführer ist zunächst an sich darin recht zu geben, daß eine "Benützungsbewilligung" (wie sie der Titelbescheid vom 25. August 1987 nach dem Wortlaut seines Spruches zu sein beansprucht) im Salzburger Baupolizeigesetz nicht vorgesehen ist. Gemäß § 17 des Salzburger Baupolizeigesetzes, LGBl. Nr. 117/1973 in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 108/1983, ist die Vollendung einer baulichen Maßnahme, bei Bauten aber die Aufnahme ihrer Benützung oder die Benützung einzelner für sich benützbarer oder zur Benützung vorgesehener Teile, der Baubehörde anzuzeigen. Diese Anzeige (die im Gesetz näher geregelt wird) ist von der Baubehörde "tunlichst binnen Jahresfrist ab Einlangen der Anzeige in geeigneter Weise" hinsichtlich ihrer Übereinstimmung mit der erteilten Bewilligung zu überprüfen, das Ergebnis dieser Überprüfung durch Bescheid auszusprechen und die Beseitigung der dabei etwa wahrgenommen Mängel und Abweichungen von der Bewilligung zu veranlassen. Werden bei Bauten Mängel festgestellt, die eine Benützung aus Sicherheits- oder Gesundheitsrücksichten nicht zulassen, so hat die Baubehörde gemäß § 17 Abs. 1 letzter Satz leg. cit. bis zur Behebung dieser Mängel die Benützung im erforderlichen Umfang zu untersagen.

Ungeachtet der Frage, ob der Titelbescheid nach seiner Formulierung den Anforderungen des § 17 Abs. 1 des Salzburger Baupolizeigesetzes gerecht wird, ist dieser Bescheid aber in Rechtskraft erwachsen und kann daher - die erforderliche Bestimmtheit eines Leistungsbefehls vorausgesetzt - taugliche Grundlage eines Vollstreckungsverfahrens sein. Wie die belangte Behörde richtig erkannt hat, kommt es dabei auf die Frage, ob dieser Bescheid im Anfechtungsfall Bestand hätte haben können, nicht an. Es ist daher - entgegen den Beschwerdeausführungen - auch nicht maßgebend, ob in den Bescheid aufgenommene Auflagen und Bedingungen rechtens in diesen Bescheid aufgenommen werden durften. Es wäre am Beschwerdeführer gelegen, die Unzulässigkeit solcher Nebenbestimmungen im Rechtsmittelwege geltend zu machen.

Dies enthob jedoch die Vollstreckungsbehörde im Hinblick auf das Berufungsvorbringen des Beschwerdeführers nicht der Verpflichtung, den Bescheid insbesondere dahin auszulegen, ob in ihm eine Auflage oder eine Bedingung festgelegt wurde. Dabei handelt es sich nicht etwa um die Frage der Bestimmtheit des Leistungsbefehls (zur fehlenden Vollstreckbarkeit unbestimmter Leistungsbefehle vgl. die Erkenntnisse vom 3. März 1977, Slg. Nr. 9264/A, und vom 16. Juni 1977, Slg. Nr. 9345/A, u.v.a.), sondern seiner rechtlichen Bewertung.

Eine solche rechtliche Bewertung des Inhaltes eines rechtskräftigen Bescheides hat - vor dem Hintergrund der jeweils in Betracht kommenden Rechtsvorschriften - so zu geschehen, daß dem Bescheid - IM ZWEIFEL - kein rechtswidriger Inhalt unterstellt werden darf. Ist daher nach dem Wortlaut sowohl ein solches Verständnis des Bescheides möglich, welches ihm einen gesetzwidrigen Inhalt unterstellt, ALS AUCH ein solches Verständnis, welches seinen Inhalt als gesetzeskonform (oder doch als minder gesetzwidrig) erscheinen ließe, so ist der letztgenannten Auslegung der Vorzug zu geben, da im Rechtsstaat stets zu vermuten ist, daß die Behörde die Absicht hatte, rechtens zu handeln (zur Berücksichtigung der Absicht der Behörde bei der Auslegung eines Bescheides vgl. u.a. das hg. Erkenntnis vom 13. Oktober 1993, Zl. 92/03/0191).

Ein solches Auslegungsproblem liegt im Gegenstand vor:

Gemäß § 17 Abs. 1 Baupolizeigesetz hat die Behörde im Zuge ihrer Überprüfungstätigkeit festzustellen, ob die bauliche Anlage mit der erteilten Bewilligung übereinstimmt und die Beseitigung der dabei wahrgenommenen Mängel und Abweichungen von der Bewilligung zu veranlassen; sie darf jedoch nicht anläßlich dieser Feststellung der Übereinstimmung mit der Baubewilligung weitere Auflagen erteilen oder den Bescheid an Bedingungen knüpfen. Es kann hier auf sich beruhen, ob und welche Auflagen dem Beschwerdeführer im Baubewilligungsbescheid - der nicht aktenkundig ist - erteilt wurden, da der Titelbescheid die Beseitigung einer Abweichung von der Baubewilligung gar nicht intendiert, sondern - im Gegenteil - in der Begründung davon ausgeht, daß die Dienststelle der Wildbach- und Lawinenverbauung die "ursprünglich verlangte Bauänderung aufgehoben" habe und nunmehr die Errichtung einer "Abweismauer bzw. eines Erddammes" verlange. Die Baubehörde hat somit nicht den in § 17 Abs. 1 leg. cit. vorgesehenen Bauauftrag (für den Fall einer allfälligen Abweichung vom Baubewilligungsbescheid) erteilt bzw. (bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen) bis zur Erfüllung des Konsenses die Untersagung der Benützung ausgesprochen, sondern die Erfüllung des (neuen) "Verlangens der Wildbach- und Lawinenverbauung" aufgetragen.

Nach dem Wortlaut des Spruches des Titelbescheides bleibt dabei unklar, ob diese Willensäußerung der Behörde als Auflage oder als Bedingung gedacht war. Diese Unterscheidung ist deshalb wesentlich, weil zwischen Auflagen und Bedingungen ein Rechtsfolgenunterschied besteht. Während von den Bedingungen die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes abhängig ist, weshalb eine Vollstreckung insoweit begrifflich nicht in Betracht kommt, berührt die Nichtbefolgung der Auflagen den Bestand des Verwaltungsaktes, dem sie beigefügt werden, nicht (vgl. das Erkenntnis vom 13. Oktober 1993, Zl. 92/03/0191, mwH).

Die Formulierung des Spruches des Titelbescheides, wonach

"die baupolizeiliche Bewilligung zur Benützung ... mit der

Maßgabe ..." erteilt werde, daß der Beschwerdeführer das mehrfach genannte Verlangen der Wildbach- und Lawinenverbauung bis 15. Dezember 1987 erfülle, deutet nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes auf eine Bedingung hin. Dies zunächst aus der Überlegung, daß das "Verlangen der Wildbach- und Lawinenverbauung" sich nicht etwa auf eine bestimmte Ausführung des zur Bewilligung eingereichten Bauprojektes bezieht, sondern eine über das Projekt hinausgehende, gesonderte Bauführung einer Mauer von bestimmter Lage und bestimmten Dimensionen auferlegt wird. Diese Deutung dieses Teiles (lit. b) des Titelbescheides wird auch durch die Wendung "mit der Maßgabe" im Einleitungssatz gestützt, die (jedenfalls im hier gegebenen Zusammenhang) mit der Wendung "mit der Bedingung" gleichbedeutend ist (vgl. Brockhaus-Wahrig, Deutsches Wörterbuch, Bd. 4, S. 607). Es ist daher nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes die hier strittige Willensäußerung der Behörde als Bedingung der Erteilung der Benützungsbewilligung zu verstehen, mit anderen Worten, daß die im Spruch des Titelbescheides vom 25. August 1987 (rechtmäßig oder nicht) ausgesprochene Bewilligung zur Benützung des fertiggestellten Wohnhausanbaues unter der Bedingung erteilt wurde, daß das im Verlangen der Wildbach- und Lawinenverbauung näher bezeichnete Bauwerk bis spätestens 15. Dezember 1987 errichtet und der Vollzug fristgerecht der Baubehörde gemeldet werde.

Da die Errichtung dieses zusätzlichen Bauwerkes unbestrittenermaßen nicht erfolgte und die Bedingung daher nicht eingetreten ist, entfaltet der Bescheid vom 25. August 1987 in seinem die Benützung bewilligenden Teil keine Rechtswirksamkeit mehr.

Für das vorliegende Beschwerdeverfahren ergibt sich daraus die Konsequenz, daß der angefochtene Bescheid, der fälschlich auf der Annahme des Vorliegens einer vollstreckbaren Auflage beruht, jedenfalls rechtswidrig ist. Dies schließt freilich nicht aus, daß die Baubehörde im Falle von tatsächlichen Abweichungen von der erteilten Baubewilligung, die eine Benützung des Bauwerkes aus Sicherheits- oder Gesundheitsrücksichten nicht zulassen, berechtigt wäre, bis zur Behebung der Mängel die Benützung des Bauwerkes im erfoderlichen Umfang zu untersagen (§ 17 Abs. 1 letzter Satz Baupolizeigesetz).

Aus den genannten Gründen erweist sich jedoch die Vollstreckung des Bescheides vom 25. August 1987 als unzulässig und daher die vorliegende Beschwerde im Ergebnis als berechtigt.

Der angefochtene Bescheid war daher wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 104/1991.