TE Vfgh Erkenntnis 1986/12/11 B650/85

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe:

I. 1. a) Der Bf. steht als Beamter der Allgemeinen Verwaltung, Verwendungsgruppe B (Revident) in einem öffentlichen Dienstverhältnis zum Bund. Er ist als Rechtsmittelreferent bei der Finanzlandesdirektion für Wien, NÖ und Bgld. (Finanzlandesdirektion) tätig.

b) Mit dienstbehördlichem Bescheid der Finanzlandesdirektion vom 8. Mai 1985 wurde der Antrag des Bf., ihm ab 1. April 1984 eine Mehrleistungszulage zu gewähren, gemäß §18 des Gehaltsgesetzes 1956 in der geltenden Fassung (GG 1956) abgewiesen. In der Begründung wurde ausgeführt: Da eine sinnvolle Erfassung der Arbeit nach Zahl und Maß im Rahmen einer bestimmten Zeiteinheit für die Tätigkeit des Beamten nicht möglich sei, könne eine Normalleistung, wie sie §18 GG 1956 für die Mehrleistungsermittlung vorschreibe, nicht festgestellt werden; das Fehlen einer Normalleistungsnorm als Ausgangswert verhindere die Feststellung einer Mehrleistung (Erk. VwGH. 13. September 1982, Z 82/12/0018).

c) Der gegen diesen Bescheid vom Bf. erhobenen Berufung gab der Bundesminister für Finanzen mit Bescheid vom 27. Juni 1985 nicht statt (Begründung s. unten III.1.).

2. Gegen diesen Bescheid des Bundesministers für Finanzen richtet sich die vorliegende, auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerde, in der die Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz, allenfalls auch die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt wird.

3. Der Bundesminister für Finanzen als bel. Beh. erstattete eine Gegenschrift, in der er die Abweisung der Beschwerde, allenfalls die Ablehnung ihrer Behandlung beantragte.

4. Der Bf. erstattete hiezu eine Äußerung, in der er die Verfassungswidrigkeit des §18 GG 1956 behauptete.

II. 1. Dem §15 GG 1956 zufolge stehen den Beamten verschiedene Nebengebühren zu. Eine davon ist die Mehrleistungszulage nach §18 GG 1956. Auf diese Bestimmung gründet sich der angefochtene Bescheid in materiellrechtlicher Hinsicht. Sie lautet in der hier maßgebenden Fassung, nämlich in jener der Nov. BGBl. 214/1972:

"§18. (1) Dem Beamten, der eine in fachlicher Hinsicht - zumindest gute Leistung erbringt, die - bezogen auf eine Zeiteinheit - in mengenmäßiger Hinsicht erheblich über der Normalleistung liegt, gebührt eine Mehrleistungszulage.

(2) Bei der Bemessung der Mehrleistungszulage ist auf das Verhältnis der Mehrleistung zur Normalleistung Bedacht zu nehmen. Die Bemessung der Mehrleistungszulage bedarf der Zustimmung des Bundeskanzlers und des Bundesministers für Finanzen."

2. Beamten der Allgemeinen Verwaltung gebührt gemäß §30a GG 1956 unter bestimmten Voraussetzungen eine Verwendungszulage. Die ersten drei Absätze des §30a GG 1956 haben (auszugsweise) folgenden Wortlaut:

"§30a. (1) Dem Beamten gebührt eine ruhegenußfähige Verwendungszulage, wenn er dauernd

1. in erheblichem Ausmaß Dienste verrichtet, die einer höheren Verwendungsgruppe zuzuordnen sind,

2. einen Dienst verrichtet, der regelmäßig nur von Beamten einer höheren Dienstklasse erwartet werden kann, oder

3. ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.

(2) Die Verwendungszulage ist mit Vorrückungsbeträgen oder halben Vorrückungsbeträgen der Dienstklasse und Verwendungsgruppe zu bemessen, der der Beamte angehört; ... (es folgen nähere - hier nicht maßgebende - Vorschriften über die Begrenzung der Verwendungszulage). Innerhalb dieser Grenzen ist die Verwendungszulage nach Abs1 Z1 und 2 nach der Höherwertigkeit der Leistung, die Verwendungszulage nach Abs1 Z3 nach dem Grad der höheren Verantwortung und unter entsprechender Bedachtnahme auf die vom Beamten in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht zu erbringenden Mehrleistungen zu bemessen. Die Bemessung bedarf der Zustimmung des Bundeskanzlers und des Bundesministers für Finanzen.

(3) Durch die Verwendungszulage nach Abs1 Z3 gelten alle Mehrleistungen des Beamten in zeitlicher und mengenmäßiger Hinsicht als abgegolten."

3. §87 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979, BGBl. 333, idF BGBl. 387/1981 (BDG 1979) regelt die Leistungsfeststellung eines Beamten durch die Dienstbehörde. Er lautet auszugsweise:

"§87. (1) Die Dienstbehörde hat aufgrund des Berichtes und der allfälligen Bemerkungen und Stellungnahme sowie sonstiger Erhebungen mit Bescheid festzustellen, ob der Beamte in dem Kalenderjahr den zu erwartenden Arbeitserfolg

1. durch besondere Leistungen erheblich überschritten oder

2. trotz nachweislicher Ermahnung nicht aufgewiesen hat.

(2) ..."

III. Der VfGH hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:

1. Der angefochtene Berufungsbescheid der Finanzlandesdirektion wird - nach einer Schilderung des bisherigen Verwaltungsgeschehens und einer Wiedergabe des §18 GG 1956 - wie folgt begründet:

"Unbestritten ist im vorliegenden Fall sowohl das im erstinstanzlichen Bescheid dargestellte Tätigkeitsbild als auch die Tatsache, daß Sie eine in fachlicher Hinsicht zumindest gute Leistung erbringen.

Wie der VwGH bereits wiederholt ausgesprochen hat, ergibt sich aus dem Wortlaut des §18 GG 1956 zwingend, daß die in dieser gesetzlichen Bestimmung vorgesehene Mehrleistungszulage schon vom Begriff her nur für Leistungen eines Beamten in Betracht kommen kann, die ihrer Art nach die Ermittlung einer mengenmäßigen Normalleistung zulassen (vgl. z. B. VwGH 16. Oktober 1975, Z 1369/75). Eine solche Normalleistung wird insbesondere dann nicht ermittelt werden können wenn die von einem Beamten erbrachten Leistungen vorwiegend solche geistiger Art sind (vgl. zB VwGH 7. November 1979, Z 1406/79).

Der VwGH hat sich bereits im Erkenntnis vom 13. September 1982, Z 82/12/0018, mit der Beschwerde eines Rechtsmittelbearbeiters einer Finanzlandesdirektion befaßt, der gleichfalls die Bemessung einer Mehrleistungszulage begehrte. Das Tätigkeitsbildung des seinerzeitigen Bf. wird im Erkenntnis dargestellt und deckt sich nahezu mit den von Ihnen zu verrichteten Aufgaben. Der Gerichtshof führt in diesem Erkenntnis aus, daß sich aus dem Wortlaut des §18 GG 1956 zwingend ergebe, daß die in dieser gesetzlichen Bestimmung vorgesehene Mehrleistungszulage schon vom Begriff her nur für Leistungen eines Beamten in Betracht kommen könne, die ihrer Art nach die Ermittlung einer mengenmäßigen Normalleistung zulassen. Eine solche Normalleistung könne insbesondere dann nicht ermittelt werden, wenn die von einem Beamten erbrachten Leistungen vorwiegend solche geistiger Art sind. Bei der vom Bf. ausgeübten Tätigkeit als Rechtsmittelbearbeiter erweise es sich wegen der Art derselben als unmöglich, eine Normalleistung iS des §18 GG 1956 zu errechnen, weshalb eine Mehrleistungszulage nicht zu bemessen sei.

Da sich, wie bereits ausgeführt, das Tätigkeitsbild des seinerzeitigen Bf. mit den von Ihnen zu verrichteten Aufgaben in den entscheidungswesentlichen Bereichen deckt, können auch in Ihrem Fall alle Bemühungen, in bezug auf Ihre Tätigkeit eine Normalleistung zu bestimmen zu keinem wirklich stichhältigen Ergebnis führen, da für die von Ihnen erbrachten geistigen Leistungen durchschnittliche Arbeitszeiten nicht festgestellt werden können. Zu Recht kann demnach davon ausgegangen werden, daß eine Normalleistung iS des §18 GG 1956 nicht errechnet werden kann, weshalb eine Mehrleistungszulage nicht zu bemessen ist. Bei dieser Rechtslage kann Ihrer Berufung kein Erfolg beschieden sein. An diesem nach der gegebenen Sach- und Rechtslage allein möglichen Ergebnis könnten auch weitere Erhebungen nichts ändern, weshalb auch Ihre Verfahrensrüge ins Leere geht.

In der Berufung verweisen Sie auf das Leistungsfeststellungsrecht des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 (BDG 1979), BGBl. 333/1979, und bringen vor, es sei für Sie völlig unverständlich, wie die Finanzlandesdirektion einerseits im Leistungsfeststellungsverfahren eine erhebliche Überschreitung der Normalleistung feststellen könne und sich andererseits im angefochtenen Bescheid darauf stützen könne, daß eine Normalleistung nicht feststellbar sei.

Diesem Vorbringen ist zunächst zu entgegnen, daß es sich bei den Regelungen des Leistungsfeststellungsrechtes des BDG 1979 und der Mehrleistungszulage um völlig unterschiedliche Rechtsbereiche handelt, die in keinem wie immer gearteten Zusammenhang stehen. Außerdem kennt das Leistungsfeststellungsrecht des BDG 1979 den im §18 GG verwendeten Begriff der Normalleistung nicht. Bei der Leistungsfeststellung ist eine 'Normalleistung' völlig unerheblich. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Beamte den aufgrund seiner dienstlichen Stellung zu erwartenden Arbeitserfolg erbracht oder durch besondere Leistungen erheblich überschritten oder trotz nachweislicher Ermahnung nicht aufgewiesen hat.

Die Berufung wirft der Behörde auch eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes vor. Die Auffassung, daß die in den Rechtsmittelabteilungen der Finanzlandesdirektionen tätigen Bediensteten durch Ihre Tätigkeit keinen Anspruch auf eine Mehrleistungszulage begründen könnten, sei eine völlig willkürliche.

Dem ist zu entgegnen, daß eine Mehrleistungszulage für den genannten Personenkreis deshalb nicht in Betracht kommt, weil eine Normalleistung iS des §18 GG 1956 nicht errechnet werden kann. Es kann dahingestellt bleiben, ob auch bei anderen Bediensteten, insbesondere bei Bediensteten, die bei den Finanzämtern tätig sind, eine Normalleistung gleichfalls nicht ermittelt werden kann. Aus dem Umstand, daß diese Bediensteten eine Mehrleistungszulage beziehen, kann jedoch für Sie nichts gewonnen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH hat nämlich niemand Anspruch darauf, daß sich eine Behörde, die sich in anderen Fällen rechtswidrig verhält, auch ihm gegenüber rechtswidrig verhalte (vgl. Klecatsky-Morscher, Bundesverfassungsrecht 3, E 106 zu Art7 B-VG).

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist die Berufung abzuweisen."

2. Der Bf. meint der Sache nach, daß das Gesetz - hätte es den von der bel. Beh. angenommenen Inhalt - gleichheitswidrig wäre.

Diese Auffassung ist verfehlt:

Auch wenn §18 GG 1956 tatsächlich (wie die Finanzlandesdirektion in Übereinstimmung mit dem VwGH - denkmöglich (s. den folgenden Punkt 3) - meint) eine Mehrleistungszulage nur für Leistungen eines Beamten vorsieht, die ihrer Art nach die Ermittlung einer mengenmäßigen "Normalleistung" zulassen (etwa bei Tätigkeiten, für die in der Privatwirtschaft ein Akkordlohn üblich ist), wenn also §18 GG 1956 tatsächlich ausschließt, einem Beamten eine Mehrleistungszulage zuzuerkennen, bei dem die "Normalleistung" iS dieser Gesetzesbestimmung überhaupt nicht (oder nur mit unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand) eruierbar ist (etwa wenn er Akten verschiedener Schwierigkeitsgrade zu bearbeiten hat), hat der VfGH gegen eine solche Regelung unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes keine Bedenken.

Knüpft eine Nebengebühr an eine "Normalleistung" - wie sie §18 GG 1956 umschreibt - an, so verbietet es sich, sie einem Beamten zu gewähren, bei dem dieser Vergleichsmaßstab überhaupt nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand festgestellt werden kann. Es könnte also lediglich gefordert werden, für Beamte, die erheblich expeditiver sind als andere gleich eingestufte Beamte, für die aber eine Mehrleistungszulage gemäß §18 GG 1956 nach der von der Behörde gewählten Auslegung nicht in Betracht kommt, eine andere Zulage vorzusehen, wobei allerdings diese Expeditivität anders als durch einen Vergleich mit der "Normalleistung" iS des §18 GG festzustellen wäre.

Der Gesetzgeber ist nun aber durch das Gleichheitsgebot nicht verhalten, jede über dem Durchschnitt liegende Leistung eines Beamten Zug um Zug finanziell abzugelten. Schon gar nicht ist er dazu gezwungen, hiefür eine (bestimmte) Nebengebühr vorzusehen. Das Sachlichkeitsgebot erfordert lediglich, das System des Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrechtes derart zu gestalten, daß es im großen und ganzen in angemessenem Verhältnis zu den den Beamten obliegenden Dienstpflichten (s. etwa §43 BDG) steht. Bedenken, daß die Rechtslage dieser (weitmaschigen) Forderung nicht entspricht, haben sich nicht ergeben.

3. Da §18 GG 1956 auch bei der Auslegung, die ihm die bel. Beh. gegeben hat, verfassungsrechtlich unbedenklich ist, könnte der Bf. im Gleichheitsrecht nur durch eine willkürliche Gesetzesanwendung verletzt worden sein.

a) Anhaltspunkte für subjektive Willkür haben sich nicht ergeben.

Im angefochtenen Bescheid wird richtig auf die Judikatur des VfGH verwiesen, wonach ein allfälliges Fehlverhalten der Behörde in vergleichbaren anderen Fällen keinen Anspruch auf ein gleiches Fehlverhalten gibt.

b) aa) Objektive Willkür könnte vorliegen, wenn die Behörde das Gesetz völlig verfehlt vollzogen hätte. Auch davon kann aber keine Rede sein.

bb) Die im vorstehenden Punkt 2 dargestellte Interpretation des §18 GG ist durchaus vertretbar; sie entspricht im übrigen der Judikatur des VwGH.

Aus §30a Abs2 und 3 GG 1956 (s. oben II.2.) und §87 BDG 1979 (s. oben II.3.) - auf die der Bf. hinweist - ist für die Auslegung des §18 GG 1956 (s. oben II.1.) im gegebenen Zusammenhang nichts zu gewinnen:

Zwar sprechen auch §30a Abs2 vorletzter Satz und §30a Abs3 GG 1956 von einer mengenmäßigen Mehrleistung des Beamten, setzen also für ihren Anwendungsbereich voraus, daß es möglich ist, eine Normalleistung (Durchschnittsleistung) festzustellen. Daraus kann aber - zumindest nicht zwingend - der Schluß gezogen werden, für §18 GG 1956 gelte Gleiches. §30a und §18 GG 1956 stehen jeweils in verschiedenem Zusammenhang; die hier und dort verwendeten Ausdrücke können daher durchaus einen verschiedenen Sinn haben. Die im §30a Abs2 und 3 GG 1956 erwähnte "mengenmäßige Mehrleistung" steht ausschließlich iZm. der Verwendungszulage nach §30a Abs1 Z3 GG 1956, die einem Beamten gebührt, "wenn er dauernd ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen". Das Schwergewicht der Regelung liegt also bei der besonderen Verantwortung, die dem Beamten übertragen ist und die pauschal mit einer Verwendungszulage abgegolten werden soll; lediglich bei der Bemessung dieser Zulage ist (auch) die Quantität der durchschnittlichen Arbeitsleistung zu berücksichtigen.

§87 BDG 1979 schließlich spricht vom zu erwartenden Arbeitserfolg, den der Beamte überschritten oder nicht aufgewiesen hat.

cc) Es ist auch durchaus vertretbar, wenn die Finanzlandesdirektion angenommen hat, es sei bei der vom Bf. ausgeübten Tätigkeit eines Rechtsmittelbearbeiters unmöglich, eine "Normalleistung" iS des §18 GG 1956 festzustellen.

Der Bf. ist mithin nicht im Gleichheitsrecht verletzt worden.

4. a) Das Verfahren hat auch keine Verletzung anderer verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte ergeben.

b) Ebensowenig ist der Bf. wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

Insbesondere bestehen unter dem Gesichtspunkt des vorliegenden Beschwerdefalles gegen den den angefochtenen Bescheid vornehmlich tragenden §18 GG 1956 keine verfassungsrechtlichen Bedenken (zum Gleichheitsgrundsatz s. oben III.2.). Diese Gesetzesbestimmung ist einer Auslegung durchaus zugänglich (s. die reichhaltige Judikatur des VwGH zu §18 GG 1956); gegen sie obwalten daher auch unter dem Gesichtspunkt des Art18 B-VG keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

5. Die Beschwerde war sohin abzuweisen.