TE Vwgh Erkenntnis 1976/10/14 0722/76

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Lehne und die Hofräte Dr. Zach, Dr. Karlik, Dr. Seiler und Dr. Ladislav als Richter, im Beisein des Schriftführers Bezirksrichter Mag. Dr. Kail , über die Beschwerde der S M in I, gegen das Schreiben des Bundesministers für Wissenschaft und Forschung vom 16. Dezember 1975, Zl. 41.403/10- 15/75, betreffend Erteilung einer Auskunft, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 2.460,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Bundesminister für Wissenschaft und Forschung hat am 16. Dezember 1975 an die Beschwerdeführerin ein nicht in Bescheidform gekleidetes Schreiben folgenden Inhaltes gerichtet:

"Sie ersuchen unter Berufung auf § 3 Z. 5 des Bundesministeriengesetzes 1973, BGBl. Nr. 389/1973, wonach Bundesministerien im Rahmen ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen haben, soweit eine Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit nicht entgegensteht, um Bekanntgabe des Wortlautes eines Gutachtens, das das Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung eingeholt hat und das in einem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes erwähnt wird. Eine Berufung auf § 3 Z. 5 des oben zitierten Gesetzes ist nach ho. Erachtens unrichtig, da "sie" keineswegs eine Auskunft verlangen, nämlich die Mitteilung einer Tatsache, eines Sachverhaltes oder einer Rechtslage, sondern den Inhalt eines vertraulich eingeholten Gutachtens kennen lernen wollen. Dies ist jedoch keineswegs eine Auskunft im Sinne des § 3 Z. 5 des Bundesministeriengesetzes, sondern fällt nach ho. Meinung unter die Amtsverschwiegenheit im Sinne des Artikel 20 des Bundes-Verfassungsgesetzes, wonach Organe der Bundesverwaltung, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt, zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet sind.

Das Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung ist daher nicht in der Lage, den Wortlaut dieses Gutachtens bekannt zu geben."

Gegen dieses von ihr als Bescheid qualifizierte Schreiben erhebt die Beschwerdeführerin Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.

Der Verwaltungsgerichtshof hat über diese Beschwerde und die dazu von der belangten Behörde eingebrachte Gegenschrift erwogen:

Die Beschwerdeführerin ist der Anschauung, § 3 Ziffer 5 des Bundesministeriengesetzes begründe einen Rechtsanspruch auf die dort vorgesehenen Auskünfte. Die belangte Behörde stimmt dieser Ansicht in Übereinstimmung mit den in der Beschwerde angeführten "Richtlinien betreffend der Durchführung der Auskunftspflicht", die von der Bundesregierung am 18. Dezember 1973 beschlossen wurden, zu.

Der Verwaltungsgerichtshof war zu einer selbständigen Prüfung der von den Parteien bejahten Rechtsfrage verpflichtet. Die auszulegende Bestimmung lautet aus dem Zusammenhang gelöst: "Die Bundesministerien haben im Rahmen ihres Wirkungsbereiches (§ 2) ..... Z. 5) Auskünfte zu erteilen, soweit eine Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit dem nicht entgegensteht." An sich liegt es nahe, dass derjenige, der die Auskunft begehrt, einen Anspruch auf Erfüllung der Verpflichtung geltend machen und demnach bei Verneinung des Anspruches Beschwerde erheben kann. Für die Annahme, dass dies nicht zutreffe, könnten aus dem Zusammenhang des Gesetzes und der Gesetzesstelle abgeleitete, also systemorientierte Gründe herangezogen werden: das Gesetz dient der Ausführung des Art. 77 Abs. 2 B-VG, somit unter anderem der Regelung des Wirkungsbereiches der Bundesministerien, damit einem organisatorischen Ziel, die Ziffern 1 - 4 des § 3 sind so gefasst, dass sie keine Ansprüche Einzelner begründen.

§ 4 Abs. 3 desselben Gesetzes lautet: Die Bundesminister haben weiters in geeigneter Weise dafür Sorge zu tragen, dass die ihren Bundesministerien nachgeordneten Verwaltungsbehörden, Ämter und Einrichtungen des Bundes innerhalb ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit Auskünfte erteilen, soweit eine Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit dem nicht entgegensteht. Der Unterschied der Fassung ist gewiss zunächst inhaltlich bedingt, gibt aber Anlass zu der Überlegung, dass auch § 3 Ziffer 5 so gefasst werden konnte, dass die sprachliche Gestalt eine Pflicht ohne einen dieser entsprechenden Anspruch hätte erkennen lassen. Eine solche Fassung wurde nicht gewählt. Die direkte Form der Festlegung der Pflicht spricht also für den Standpunkt der Parteien des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens.

Auch der von der Beschwerdeführerin angeführte Umstand, dass schon vor der auszulegenden Regelung tatsächlich Auskünfte begehrt und erteilt wurden und die Neuregelung den Sinn gehabt haben dürfte, einen Rechtsanspruch zu geben, hat Gewicht. Doch kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie meint, es hätte sich im Falle der Festlegung einer bloßen Pflicht um "Überflüssiges" gehandelt, weshalb dies dem Gesetzgeber nach Auslegungsregeln nicht zumutbar sei. Die Normierung hätte nämlich auch in dieser eingeschränkten Form rechtliche Bedeutung (u.a. Art. 142 (2) lit. b B-VG).

Der Gerichtshof ist der Meinung, dass die folgenden Überlegungen letztlich den Ausschlag gegen die systemorientierten Bedenken geben: Es ist erkennbar, dass die Pflicht zur Auskunfterteilung auch und gerade im Interesse derjenigen festgelegt wurde, die die Auskünfte begehren. Hat eine Person ein Interesse an der Erfüllung einer Pflicht, ein Interesse, das für die gesetzliche Festlegung der verpflichtenden Norm maßgebend war, so streitet im demokratischen Rechtsstaat eine Vermutung für ihre Befugnis zur Rechtsverfolgung. Aus diesen Gründen stimmt der Verwaltungsgerichtshof der Auffassung der Parteien zu. Somit wurde ein von den Verwaltungsmaterien unabhängiges Recht auf Auskunft geschaffen. Hinsichtlich der eben angeführten Vermutung ist trotz der verschiedenen Verfassungslagen die folgende Literaturstelle von Bedeutung: Otto Bachof: Reflexwirkungen und subjektive Rechte im öffentlichen Recht, in: Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht, München 1966, S. 303. Der Verwaltungsgerichtshof hält die erwähnte Vermutung auch dann für gegeben, wenn dem Gesetz eine Qualifikation des Interesses nicht zu entnehmen ist.

Über den Anspruch auf Auskunft ist bescheidmäßig abzusprechen, wenn der Anspruch verneint werden soll. Da der Gegenstand der Erledigung des Bundesministeriums für Wissenschaft und Forschung eines Bescheides fähig war, vor allem aber diese Erledigung die bestimmte Fassung einer Entscheidung hat, fällt das Fehlen der Formerfordernisse nicht ins Gewicht. Die angefochtene Erledigung ist somit als Bescheid anzusehen, die Beschwerdeberechtigung gegeben.

Im angefochtenen Bescheid wird ausgeführt, dass die Beschwerdeführerin keine Auskunft im Sinne des Gesetzes verlange. Dabei würde es sich nämlich nur um die Mitteilung einer Tatsache, eines Sachverhaltes oder einer Rechtslage handeln. Die Beschwerdeführerin begehre aber, den Inhalt eines vertraulich eingeholten Gutachtens kennen zu lernen. Dem hält die Beschwerdeführerin mit Recht entgegen, dass der Wortlaut einer Stellungnahme durchaus eine Tatsache sei, die Tatsache nämlich, dass eine Person eine Äußerung bestimmten Inhalts abgegeben hat. Auch die Gegenüberstellung des Jedermann zustehenden Rechtes auf Auskunft und des den Parteien eines Verfahrens nur teilweise zustehenden Rechtes auf Akteneinsicht führt hinsichtlich des Auskunftsersuchens bezüglich des Wortlautes einer bestimmten schriftlichen Äußerung zu keinem anderen Ergebnis. Die Annahme, es handle sich bei dem Gegenstand der Auskunft im vorliegenden Fall nicht um eine Tatsache, ist rechtswidrig.

Sodann hat die belangte Behörde sich darauf berufen, dass der Inhalt eines vertraulich eingeholten Gutachtens unter die Amtsverschwiegenheit falle, "wonach Organe der Bundesverwaltung, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist, zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet sind." Die Beschwerdeführerin weist mit Recht darauf hin, dass an dieser Stelle ein unvollständiges Zitat vorliegt. Der erste Satz des Art. 20 Abs. 2 B-VG lautet: Alle mit Aufgaben der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung betrauten Organe sind, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist, zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen verpflichtet, deren Geheimhaltung im Interesse einer Gebietskörperschaft oder der Parteien geboten ist. Ferner trifft es auch zu, wenn in der Beschwerde dargelegt wird, dass der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 16. Oktober 1970, Slg. 6288, ausgesprochen hat, dass die Worte "soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist" die Zulässigkeit der Ausnahme von dem verfassungsmäßig verankerten Grundsatz der Amtsverschwiegenheit enthalten. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt aber an, dass es sich bei dem Hinweis auf Art. 20 Abs. 2 B-VG im angefochtenen Bescheid um eine sehr verkürzte Ausdrucksweise handelt, die aber nicht eine unrichtige Rechtsansicht erkennen lässt. Der Hinweis enthält aber keine ausreichende Begründung für die Anwendbarkeit der in § 3 Z. 5 des Bundesministeriengesetzes festgelegten Ausnahme von der Auskunftspflicht; in der Gegenschrift hat die belangte Behörde allerdings weitere Erwägungen angeführt. Die belangte Behörde gibt hier der Meinung Ausdruck, das Amtsorgan habe die Interessen der Gebietskörperschaft und der Partei zu erkennen, sie zu beurteilen und danach ihre Entscheidung zu treffen. Ein Außenstehender könne nicht darüber entscheiden, ob die Geheimhaltung einer bestimmten Tatsache geboten sei oder ob dies nicht zutreffe. Die Behörde habe diese ihre Pflicht erfüllt und dahin entschieden, dass die Geheimhaltung der Stellungnahme des Univ.Prof. Dr. Ö. den Interessen des Bundes und des genannten Professors entspreche. Partei im Sinne der Regelung des Art. 20 Abs. 2 B-VG seien nicht nur Parteien im Sinne der Verwaltungsverfahrensgesetze, sondern alle Personen, die mit Behörden in Berührung kommen.

Mit Recht hat die Behörde betont, dass die Beurteilung von der um die Auskunft ersuchten Behörde, bzw. durch deren Organwalter vorzunehmen ist. Die Regelung des § 3 Z. 5 des Bundesministeriengesetzes führt jedoch dazu, dass dieser Standpunkt über Einschreiten desjenigen, dem eine Auskunft verweigert wurde, nachgeprüft werden muss. Die im angefochtenen Bescheid enthaltenen allgemeinen Überlegungen ermöglichen, wie schon gesagt, diese Nachprüfung nicht. Aber auch der in der Gegenschrift abschließend vorgebrachte Gedankengang, dass eine vertraulich abgegebene Stellungnahme eines Experten unter allen Umständen unter die Amtsverschwiegenheit falle, ist nicht zutreffend. Der Verwaltungsgerichtshof kann nicht finden, dass die von der belangten Behörde angestellte allgemeine Erwägung über die Befürchtung einer größeren Zurückhaltung von Experten in künftigen Fällen, wenn sie mit einer Bekanntgabe ihrer Stellungnahmen rechnen müssen, bereits das Interesse der Gebietskörperschaft oder des Experten ausreichend begründe. Das Bekanntwerden einer wissenschaftlichen Überzeugung kann nicht allgemein als Nachteil gelten.

Die belangte Behörde vertritt ferner in ihrer Gegenschrift unter Berufung auf eine Arbeit von Schwingenschlögl (Der Staatsbürger vom 13. Jänner 1976, S. 3) die Auffassung, es sei eine Ausnahme von der Auskunftspflicht gegeben, weil es sich um Vorgänge der amtsinternen Meinungsbildung handle. Hiezu ist zunächst anzuführen, dass der zitierte Autor bei seiner Wiedergabe und Deutung der "Richtlinien" der Bundesregierung als ausgenommen "Amtsvorträge" und "Erledigungsentwürfe" sowie "sonstige Gegenstände und Vorgänge des amtsinternen Meinungsbildungsprozesses" anführt, "solange keine abgeschlossene Willensbildung vorliegt." Die Beziehung dieser Ansicht zur Regelung der Akteneinsicht für die Parteien bedarf hier nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofes aus zwei Gründen keiner näheren Untersuchung; zunächst deswegen, weil Rechtsgutachten von Experten nicht unter die nach § 17 Abs. 2 AVG 1950 ausdrücklich von der Akteneinsicht ausgenommenen Schriftstücke fallen. Vor allem aber wurde im angefochtenen Bescheid und in der Gegenschrift die Frage nicht näher erörtert, welche Bedeutung dem Umstand zukommt, dass das Gutachten im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof, in dem eine öffentliche Verhandlung stattfand, Teil der Verwaltungsakten war und dass es auch in der Sachverhaltsdarstellung des Verfassungsgerichtshofes Erwähnung fand.

Zusammenfassend ist zu sagen, dass die belangte Behörde von unrichtigen Rechtsanschauungen ausgeht, weshalb der angefochtene Bescheid wegen Rechtswidrigkeitseines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1965 aufzuheben war. Konkrete Feststellungen in einem Ermittlungsverfahren, welches Umstände zu Tage gefördert hätte, die die Amtsverschwiegenheit als zutreffenden Abweisungsgrund erweisen könnten, haben nicht stattgefunden, weil die Behörde von ihrem Gesichtspunkt aus den Sachverhalt offenbar als von vornherein klar gegeben angesehen hat (§ 56 AVG 1950). Nach einem Ermittlungsverfahren wäre auch ein Parteiengehör erforderlich gewesen. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt keineswegs, dass die Wahrung der Amtsverschwiegenheit mit dem Erfordernis der Begründung für das Vorliegen dieser Verpflichtung zu Schwierigkeiten führen kann. Der Gesetzgeber hat dies aber, wie aus den oben angestellten Erwägungen zu entnehmen ist, in Kauf genommen. Auch ist diese Problematik keineswegs neu, da auch der Rechtsstreit um den Anspruch auf Akteneinsicht gemäß § 17 Abs. 2 AVG 1950 oder gemäß § 25 VwGG 1965 zu ähnlichen Schwierigkeiten führen muss.

Abschließend sei bemerkt, dass der in der Beschwerde zitierte Autor Friedrich Schwingenschlögl (a.a.O.) irrt, wenn er meint, bei Nichterteilung einer Auskunft innerhalb von 6 Monaten nach Einlangen des Antrages bei einem Bundesministerium könnte der Auskunftsuchende gemäß Art. 132 B-VG und § 27 VwGG 1965 beim Verwaltungsgerichtshof Säumnisbeschwerde erheben; nach den genannten Bestimmungen kann auf den Verwaltungsgerichtshof nur Recht und Pflicht zu einer Entscheidung, nicht aber die Pflicht übergehen, eine Leistung von der Art einer Auskunftserteilung zu erbringen, mit der, anders als dies etwa bei Beurkundungen der Fall ist, keine Elemente behördlicher Festlegung von Rechten verbunden sind.

Der Zuspruch von Aufwandersatz an die Beschwerdeführerin beruht auf den §§ 47 Abs. 1, Abs. 2 lit. a, 48 Abs. 1 lit. a und b VwGG 1965 und auf Art. 1 Z. 1 der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 4/1975.

Wien, am 14. Oktober 1976