TE Vwgh Erkenntnis 1990/5/31 90/09/0021

V-GmbH gegen Landesarbeitsamt Vorarlberg vom 19. Dezember 1989, Zl. III/6702, betreffend Nichterteilung einer Bewilligung nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von S 10.620,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die beschwerdeführende Partei, die ein Gasthaus betreibt, beantragte am 15. September 1989 beim Arbeitsamt Bregenz für den am 15. Jänner 1956 geborenen türkischen Staatsangehörigen B zur Verwendung als Koch die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung im Sinne des § 4 Abs. 1 des Ausländerbeschäftigungsgesetzes (AuslBG), BGBl. Nr. 218/1975. Mit Bescheid vom 22. September 1989 wies die Behörde erster Instanz mit Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 AuslBG diesen Antrag im wesentlichen mit der Begründung ab, im Bundesland Vorarlberg liege der Anteil der Ausländerbeschäftigung bei über 13 %. Diese hohe Ausländerquote habe zu einer extremen Belastung der Einrichtungen der Infrastruktur des Landes geführt. Insbesondere stelle der angespannte Wohnungsmarkt in Vorarlberg ein schwer lösbares Problem dar, welches durch eine weitere "Hereinnahme" von ausländischen Arbeitskräften weiter verschärft werden würde. Auch die Vorarlberger Landesregierung habe sich massiv gegen die Erteilung von Beschäftigungsbewilligungen für neu- und wiedereinreisende Ausländer ausgesprochen, weil die ökonomischen Vorteile, welche dem einzelnen Betrieb aus der Beschäftigung von Ausländern erwachse, nicht die Nachteile, welche der Öffentlichkeit daraus entstünden, aufwiege, weshalb der Antrag aus Gründen des öffentlichen Interesses abzulehnen gewesen sei.

In ihrer binnen offener Frist eingebrachten Berufung brachte die beschwerdeführende Partei im wesentlichen vor, ihr Betrieb sei im Raum E der einzige mit entsprechendem Angebot für die türkische Bevölkerung. Wöchentlich zweimal fänden in ihrem Betrieb Hochzeitsgesellschaften statt, wobei jedesmal ca. 400 Personen zu bedienen seien. Sie verfüge über zu wenig Personal und habe ihren Bedarf schon vor Monaten beim Arbeitsamt Bregenz gemeldet. Der Arbeitsumfang sei derart angewachsen, daß in Doppelschicht gearbeitet werde. Der beantragte Ausländer sei gelernter türkischer Koch und für die beschwerdeführende Partei eine ideale Kraft.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 19. Dezember 1989 gab die belangte Behörde der Berufung der beschwerdeführenden Partei gemäß § 66 Abs. 4 AVG 1950 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 AuslBG (in der Fassung der Novelle, BGBl. Nr. 231/1988) keine Folge und bestätigte den Bescheid der Behörde erster Instanz. Nach Wiedergabe des § 4 Abs. 1 AuslBG führte die belangte Behörde im wesentlichen aus, im vorliegenden Fall würde der Arbeitsmarkt die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für den beantragten Ausländer zulassen, da keine geeigneten inländischen Ersatzkräfte und auch keine ausländischen Vorzugspersonen für die konkrete Beschäftigung vermittelbar seien. Allerdings stünden der Erteilung einer Beschäftigungsbewiligung wichtige öffentliche und gesamtwirtschaftliche Interessen entgegen: Derzeit betrage der Ausländeranteil an der Vorarlberger Wohnbevölkerung rund 13 % und an den im Land unselbständig Beschäftigten rund 15 %. Diese große Anzahl von Ausländern habe zu einer extremen Belastung der Einrichtungen der Infrastruktur in Vorarlberg geführt. Besonders der angespannte Wohnungsmarkt stelle schon heute ein kaum lösbares Problem dar. In Anbetracht der drohenden Überlastung der Infrastruktur sei ein weiterer Zuzug von Ausländern nicht mehr vertretbar. Einer Zulassung von weiteren Ausländern auf dem Vorarlberger Arbeitsmarkt stünden wegen der zu befürchtenden negativen Auswirkungen für die Vorarlberger Bevölkerung wichtige öffentliche Interessen entgegen. Diesen Überlegungen könne nicht entgegengehalten werden, daß die dargestellten Auswirkungen durch die Erteilung einer einzelnen Beschäftigungsbewilligung nicht ausgelöst werden könnten. Da von einer Vielzahl von gleichzubehandelten Einzelfällen auszugehen sei, würde die Berücksichtigung einer solchen Argumentation im Einzelfall, in Summa gesehen, die Gesamtentwicklung in der bereits erwähnten nachteiligen Form beeinflußen.

Die beschwerdeführende Partei macht in ihrer gegen diesen Bescheid erhobenen Beschwerde Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend und beantragt die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Gemäß § 4 Abs. 1 AuslBG ist die Beschäftigungsbewilligung zu erteilen, wenn die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes die Beschäftigung zuläßt und wichtige öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen nicht entgegenstehen.

Nach § 4 Abs. 3 Z. 7 AuslBG (bis zur Novelle, BGBl. Nr. 231/1988, die in ihrem Art. I Z. 3 den ersatzlosen Entfall dieser Bestimmung anordnete) durfte eine Bewilligung darüber hinaus nur erteilt werden, wenn fremdenpolizeiliche oder paßrechtliche Gründe dem Aufenthalt oder der Beschäftigung des Ausländers nicht entgegenstanden.

Im Beschwerdefall ist das Ausländerbeschäftigungsgesetz in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 231/1988 anzuwenden.

Da im Beschwerdefall unbestritten die (zunächst zu prüfende erste Tatbestandsvoraussetzung des § 4 Abs. 1; vgl. dazu die ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes z.B. das Erkenntnis vom 2. Juli 1987, Zl. 87/09/0051 uva) Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes die Erteilung der beantragten Beschäftigungsbewilligung zuläßt, ist im Beschwerdefall ausschließlich die strittige Frage zu prüfen, ob die belangte Behörde zutreffend davon ausgehen durfte, daß die zweite Tatbestandsvoraussetzung des § 4 Abs. 1 die Erteilung der Beschäftigungsbewilligung entgegenstand oder nicht. Die Annahme, daß die Behörde bei einem im Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 AuslBG zu erlassenden Bescheid, bei dem es sich nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern um eine gebundene Entscheidung handelt, schon vom Tatbestand her wesentliche öffentliche Interessen und insbesondere nationalökonomische Gegebenheiten zu berücksichtigen hat, entspricht - wie der Verwaltungsgerichtshof wiederholt ausgesprochen hat (vgl. dazu sein Erkenntnis vom 25. September 1979, Zl. 1298/79; vom 11. Juni 1980, Zl. 2637/80; vom 9. September 1981, Zl. 81/01/0034 und Zl. 81/01/0099; vom 28. März 1984, Zl. 84/09/0040 und vom 10. April 1985, Zl. 84/09/0158) - durchaus der Rechtslage.

Die beschwerdeführende Partei wirft der belangten Behörde unter dem Gesichtspunkt einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit vor, mit der ersatzlosen Aufhebung des § 4 Abs. 3 Z. 7 AuslBG durch die Novelle, BGBl. Nr. 231/1988, habe der Gesetzgeber die bis dahin bestehende, in der Praxis umstrittene Doppelgeleisigkeit der Berücksichtigung fremdenpolizeilicher Belange beseitigen wollen und definitiv klargestellt, daß die Fremdenpolizeibehörden die fremdenpolizeilichen, die Arbeitsämter die Arbeitsmarktgesichtspunkte zu berücksichtigen hätten. Die von der belangten Behörde verwendete Argumentation (Ausländeranteil, Wohnungsmarkt, Zuzug von Ausländern) sei eine fremdenpolizeiliche.

Bei der Ermittlung der unbestimmten Gesetzesbegriffe "wichtige öffentliche Interessen" oder "gesamtwirtschaftliche Interessen" im Sinne des § 4 Abs. 1 AuslBG ist (nach der im Hinblick auf Art. 18 Abs. 1 B-VG gebotenen verfassungskonformen Interpretation) auf jene normativ konkretisierten Tatbestände des Ausländerbeschäftigungsgesetzes zurückzugreifen, die mit dieser Bestimmung in Zusammenhang stehen (vgl. dazu das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. September 1987, Zl. 87/09/0029 sowie vom 20. Oktober 1988, Zl. 88/09/0115). Dabei handelt es sich vor allem um die Bestimmungen der §§ 4 Abs. 3, 13 und 14 AuslBG. Die in § 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 AuslBG vorgesehenen Maßnahmen (vgl. zu letzterer Abs. 2 leg. cit.) können bei Zutreffen der gesetzlichen Voraussetzungen sowohl für das gesamte Bundesgebiet als auch für einen oder mehrere Landesarbeitsamtsbereiche verfügt werden. Daraus leitet der Verwaltungsgerichtshof ab, daß (jedenfalls) das Vorliegen entgegenstehender wichtiger öffentlicher Interessen auch dann, wenn sie auf einen territorial begrenzten Bereich beschränkt sind, zur Versagung der Beschäftigungsbewilligung führt. Auf Grund dieses oben aufgezeigten systematischen Zusammenhanges geht der Verwaltungsgerichtshof ferner davon aus, daß seit dem Inkrafttreten der Novelle, BGBl. Nr. 231/1988, im Hinblick auf den ersatzlosen Entfall des § 4 Abs. 3 Z. 7 die Wahrnehmung paß- und fremdenpolizeilicher Belange auch nicht mehr unter die in § 4 Abs. 1 AuslBG genannten wichtigen öffentlichen Interessen fällt, die die mit der Vollziehung des Ausländerbeschäftigungsgesetzes betrauten Behörden bei der Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung zu berücksichtigen haben. Eine Wahrnehmung dieser Interessen kommt nur nach Maßgabe anderer gesetzlicher Bestimmungen (so insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit § 25 AuslBG) in Betracht (vgl. dazu mit näherer Begründung das Erkenntnis vom 20. Oktober 1988, Zl. 88/09/0115).

Die belangte Behörde stützt den angefochtenen Bescheid im wesentlichen darauf, daß es auf Grund des von ihr angenommenen "Ausländeranteiles" zu einer extremen Belastung der Infrastruktur bzw. des Wohnungsmarktes gekommen sei.

Da die Infrastruktur vom Gesetzgeber in § 13 Abs. 1 AuslBG (Höchstzahlregelung) den öffentlichen oder gesamtwirtschaftlichen Interessen beispielsweise zugeordnet wird (vgl. auch § 14 Abs. 1 lit. b AuslBG, der eine drohende Überlastung der Infrastruktur als einen Grund für die durch Verordnung einzuführende sogenannte "Anwerbeverpflichtung" vorsieht), ist dieses (Teil)Schutzgut auch im Rahmen der "Interessensprüfung" nach § 4 Abs. 1 AuslBG zu berücksichtigen. Aus dem Zusammenhang dieser Rechtsvorschriften ergibt sich, daß dabei nicht jede Beeinträchtigung der Infrastruktur geeignet ist, die im Ausländerbeschäftigungsgesetz vorgesehenen Maßnahmen zu tragen: Vielmehr muß es sich um nachhaltige (drohende oder bereits eingetretene) wesentliche Beeinträchtigungen handeln. Dies ist sowohl aus § 14 Abs. 1 lit. b AuslBG (arg.: "Überlastung") als auch aus den die besondere Bedeutung die geschützten Interessen allgemein umschreibenden Wendungen in § 4 Abs. 1 ("WICHTIGE öffentliche Interessen oder GESAMTwirtschaftliche Interessen") abzuleiten. Der Umstand, daß die zuständige Verwaltungsbehörde von der Verordnungsermächtigung nach den §§ 13 und 14 AuslBG nicht Gebrauch gemacht hat, hindert nicht die Berücksichtigung der dort angesprochenen wichtigen (öffentlichen bzw. gesamtwirtschaftlichen) Interessen im Verfahren nach § 4 Abs. 1 AuslBG.

Ähnliches gilt für die Berücksichtigung unzureichender Wohnverhältnisse: Aus der im § 4 Abs. 3 Z. 5 vorgesehenen (konkreten) Bewilligungsvoraussetzung (danach darf die Beschäftigungsbewiligung weiters nur erteilt werden, wenn

5. die rechtsverbindliche Erklärung eines Unterkunftgebers, daß dem Ausländer eine für Inländer ortsübliche Unterkunft zur Verfügung gestellt wird, vorliegt, aus der hervorzugehen hat a) die Größe und Ausstattung der Unterkunft, die Zahl der Mitbenützer sowie b) das Benützungsentgelt, und der Arbeitgeber bestätigt, daß ihm keine Umstände bekannt sind, die gegen die Richtigkeit der in der Erklärung gemachten Angaben sprechen) läßt sich nämlich die allgemeine Zielsetzung ableiten, Verschlechterungen des Wohnungsmarktes und Slumbildungen hintanzuhalten (so auch die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage zum Stammgesetz, 1.451 der Beilagen zu den StenProt NR, XIII. GP, Seite 22, rechte Spalte). Die Hintanhaltung eines bestehenden gravierenden (nicht bloß vereinzelt auftretenden) Mißstandes auf dem Wohnungsmarkt kann daher ein der Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung allgemein entgegenstehendes wichtiges öffentliches Interesse oder gesamtwirtschaftliche Interesse im Sinn des § 4 Abs. 1 AuslBG begründen.

Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage belastete die belangte Behörde entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden Partei ihren Bescheid daher nicht mit inhalticher Rechtswidrigkeit, weil sie die von ihr auf Grund des angenommenen "Ausländeranteiles" abgeleitete (behauptete) extreme Belastung der Infrastruktur bzw. des Wohnungsmarktes im Land Vorarlberg (Bereich des Landesarbeitsamtes Vorarlberg vgl. § 1 Abs. 1 der VO, BGBl. Nr. 508/1976) nach § 4 Abs. 1 AuslBG berücksichtigte. Entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden Partei sind die im Beschwerdefall angesprochenen "wichtigen öffentlichen Interessen", bei denen im übrigen wirtschaftliche Aspekte im Vordergrund stehen, durch den ersatzlosen Entfall des § 4 Abs. 3 Z. 7 AuslBG durch die Novelle BGBl. Nr. 231/1988 nicht berührt worden. Der Entfall des § 4 Abs. 3 Z. 7 AuslBG bedeutet nämlich im wesentlichen, daß das Fehlen eines für den Aufenthalt des Ausländers (Fremden) erforderlichen Sichtvermerkes keine Verletzung wichtiger öffentlicher Interessen im Sinn des § 4 Abs. 1 AuslBG darstellt, also auf das Vorliegen eines Sichtvermerkes bei der Erteilung der Beschäftigungsbewilligung (anders beim Widerruf) überhaupt nicht mehr Bedacht zu nehmen ist (vgl. dazu auch SCHNORR, Ausländerbeschäftigungsgesetz2, Anmerkung 6 zu § 4, Seite 58 f).

Soweit die beschwerdeführende Partei jedoch unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften das Vorliegen einer mangelhaften Begründung rügt, kommt der Beschwerde Berechtigung zu.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes stellt es nämlich einen Begründungsmangel dar, daß sich die belangte Behörde bei Darlegung der ihrer Rechtsansicht nach der beantragten Bewilligung entgegenstehenden wichtigen öffentlichen Interessen und gesamtwirtschaftlichen Interessen auf allgemeine, für den Verwaltungsgerichtshof nicht nachprüfbare Feststellungen über Zustände im Land Vorarlberg zurückgezogen hat. Ohne die von der Behörde hiebei nur in sehr abstrakter und nicht belegter Form vorgebrachten Erwägungen auf ihre Richtigkeit hin in Zweifel ziehen zu wollen, ist es doch - entsprechend ihrer aus den §§ 58, 60 und 67 AVG 1950 erfließenden Verpflichtung, ihren Bescheid zureichend, in einer der nachprüfenden Rechtskontrolle zugänglichen Art, zu begründen - Sache der belangten Behörde gewesen, in substantieller Weise im einzelenen darzulegen und aufzuzeigen, auf welche konkreten ökonomischen, demoskopischen oder sonstigen rechtserhebliche Daten sie ihrem Bescheid gründet (vgl. dazu z.B. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 9. September 1981, Zl. 81/01/0034). Dieser Verpflichtung hat die belangte Behörde im Beschwerdefall nicht entsprochen; die zum Teil in der Gegenschrift nachgeholten Begründungselemente vermögen diesen Mangel nicht zu sanieren.

Da nicht ausgeschlossen werden kann, daß die belangte Behörde bei Vermeidung des aufgezeigten Begründungsmangels zu einem anderen Ergebnis hätte kommen können, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 und 48 Abs. 1 Z. 1 und 2 VwGG in Verbindung mit Art. I A Z. 1 der Verordnung, BGBl. Nr. 206/1989.

Soweit Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes zitiert wurden, die in der Amtlichen Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse dieses Gerichtshofes nicht veröffentlicht sind, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.