TE Vwgh Erkenntnis 1990/6/6 89/12/0161

N gegen Bundesminister für Finanzen vom 25. August 1988, Zl. 2289/82-1/88, betreffend Verwendungszulage gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen:

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 2.760,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht als Hofrat in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund; mit Wirkung vom 1. März 1988 wurde er zum Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung beim Finanzamt X bestellt.

Mit Bescheid vom 25. August 1988 stellte die Dienstbehörde erster Instanz fest, daß dem Beschwerdeführer gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 in Verbindung mit Abs. 2 und 4 des Gehaltsgesetzes 1956 für die Zeit ab 1. Juli 1988 (Zeitpunkt seiner Beförderung in die Dienstklasse VIII) bis zu einer Beförderung, Überstellung oder Versetzung auf einen anderen Arbeitsplatz eine ruhegenußfähige Verwendungszulage im Ausmaß von eineinhalb Vorrückungsbeträgen der Dienstklasse VIII gebührt, wovon ein Vorrückungsbetrag als Überstundenvergütung gilt.

Der gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung, in der der Beschwerdeführer beantragte, seine Verwendungszulage mit drei Vorrückungsbeträgen der Dienstklasse VIII zu bemessen, gab die belangte Behörde mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid nicht statt. Zur Begründung führt die belangte Behörde nach Wiedergabe des Verfahrensablaufes, der Berufung des Beschwerdeführers und der Rechtslage sowie der einschlägigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes im wesentlichen aus: Im Beschwerdefall sei die Stellung im Behördenaufbau von besonderer Bedeutung. Als Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung des Finanzamtes X sei der Beschwerdeführer in seinen dienstlichen Tätigkeiten dem Vorstand des Finanzamtes - bzw. in dessen Abwesenheit seinem Stellvertreter - unterstellt und an seine Weisungen gebunden. Im Rahmen des dreistufigen Aufbaues der Finanzverwaltung sei der Vorstand des Finanzamtes seinerseits der Finanzlandesdirektion für Y unterstellt und somit an die Weisungen des Präsidenten der Finanzlandesdirektion und der im Rahmen der Geschäftseinteilung sachlich zuständigen Vorstände der einzelnen Geschäftsabteilungen gebunden. Die Finanzlandesdirektion für Y sei wiederum in allen Angelegenheiten dem Bundesministerium für Finanzen unterstellt und an die Weisungen der nach der Geschäfts- und Personaleinteilung jeweils zuständigen Organwalter des Bundesministeriums für Finanzen gebunden. Der Beschwerdeführer sei somit drei Führungsebenen unterstellt: Dem Amtsvorstand, der Finanzlandesdirektion und dem Bundesministerium für Finanzen. Ausgehend von der organisatorischen Stellung im dreistufigen Aufbau der Finanzverwaltung sei die Belastung des Vorstandes des Finanzamtes X auf Grund der Größe und Bedeutung dieses Finanzamtes mit mehr als 350 Bediensteten, darunter etwa 20 Bediensteten der Verwendungsgruppe A bzw. Entlohnungsgruppe a, durchaus mit der Belastung von selbständigen Leitern von Ministerialabteilungen üblichen Ausmaßes und üblicher Bedeutung vergleichbar. Es gebühre ihm daher bei Vorliegen des Höchstausmaßes quantitativer Mehrleistungen eine Verwendungszulage im Ausmaß von zweieinhalb Vorrückungsbeträgen.

Im Hinblick auf den zweifellos geringeren Grad der Verantwortung, den der Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung des Finanzamtes X zu tragen habe und welche sich u.a. auch in der kleineren Anzahl der unterstellten etwa 40 Bediensteten zeige, gebühre diesem bei Vorliegen des Höchstausmaßes quantitativer Mehrleistungen im Vergleich zum Vorstand des Finanzamtes eine um einen halben Vorrückungsbetrag geringere Verwendungszulage. Da der Beschwerdeführer das Höchstausmaß quantitativer Mehrleistungen, das seien 35 Überstunden monatlich, nicht erbringe, sondern nur zur Leistung von 21 Überstunden monatlich verpflichtet sei, sei ein weiterer Abschlag in Höhe eines halben Vorrückungsbetrages vorzunehmen.

Im Berufungsverfahren sei dem Beschwerdeführer die dargestellte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sowie die sich daraus für die Bemessung der ihm gebührenden Verwendungszulage ergebende Beurteilung mitgeteilt worden. In seiner Stellungnahme vom 5. Jänner 1989 habe der Beschwerdeführer auf seine Berufungsausführungen verwiesen, wonach er nicht in allen dienstlichen Tätigkeiten dem Vorstand des Finanzamtes unterstellt sei. Weiters habe er neuerlich darauf verwiesen, daß hinsichtlich des Personalstandes der Personalbedarf maßgebend sei, sowie auf die "exzessive Differenzierung" hinsichtlich der Abgeltung von Überstunden nach § 16 bzw. nach § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956.

Zu diesem Vorbringen - so die belangte Behörde weiter in der Begründung des angefochtenen Bescheides - sei folgendes zu bemerken: Die Großbetriebsprüfungsabteilung des Finanzamtes X sei grundsätzlich zuständig zur abgabenbehördlichen Prüfung der Großbetriebe des gesamten Bundeslandes Y. Der Amtsbereich der Großbetriebsprüfungsabteilung decke sich somit nicht mit dem des Finanzamtes X, sondern umfasse diesbezüglich das gesamte Bundesland und somit den gesamten Amtsbereich der Finanzlandesdirektion für Y. Die Großbetriebsprüfungsabteilung habe somit auch Betriebe zu prüfen, die hinsichtlich der Abgabenerhebung nicht in den Amtsbereich des Finanzamtes X fielen. Die sich daraus für die Großbetriebsprüfungsabteilung ergebenden Weisungszusammenhänge seien im Abschnitt 1.7 des Erlasses des Bundesministeriums für Finanzen vom 2. Mai 1988 (Dienstanweisung Betriebsprüfung - DBP) dargestellt und würden in der Berufung des Beschwerdeführers zutreffend wiedergegeben. Der genannte Erlaß stelle eine generelle Weisung dar, die die Arbeitsabläufe in den Betriebsprüfungsabteilungen einschließlich des abgabenrechtlichen Erhebungsdienstes in einheitlicher Weise für das gesamte Bundesgebiet regle. Der genannten Erlaßstelle sei zu entnehmen, daß der Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung dienstrechtlich sowie hinsichtlich der Aufbauorganisation, der generellen Ablauforganisation und des inneren Dienstbetriebes dem Vorstand des Finanzamtes, bei dem die Großbetriebsprüfungsabteilung ihren Sitz habe, unterstehe und hinsichtlich der Ablauforganisation im Einzelfall, der Sachverhaltsermittlung, der rechtlichen Würdigung und der Approbation dem Vorstand des im einzelnen Prüfungsfall örtlich oder sachlich zuständigen Finanzamtes nachgeordnet sei. Für eine näher bestimmte Reihe von Angelegenheiten der Ablauforganisation gelte die Zuständigkeit des Vorstandes als an den Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung delegiert. Der Beschwerdeführer bringe vor, daß insbesondere der gezielten Auswahl der Prüfungsfälle eine besondere Bedeutung zukomme, weil nicht alle prüfungswürdigen Fälle geprüft werden könnten, weshalb entsprechende Prioritäten gesetzt werden müßten. Dazu sei zu bemerken, daß zweifelsohne dem Leiter einer Großbetriebsprüfungsabteilung eines Finanzamtes eine besondere Stellung im Behördenaufbau zukomme. Er sei wohl dem Vorstand des Finanzamtes, bei dem die Großbetriebsprüfungsabteilung eingerichtet sei, und dem Vorstand des Finanzamtes, das im Einzelfall örtlich und sachlich zuständig sei, unterstellt, leite aber die ihm übertragenen Aufgaben weitgehend selbständig. Dazu sei allerdings zu bemerken, daß dem Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung bei der Auswahl der Prüfungsfälle ein gewichtiges Mitspracherecht zukomme, die Entscheidung über die zu prüfenden Fälle jedoch letztlich der Vorstand des örtlich und sachlich zuständigen Finanzamtes treffe, indem er den Prüfungsauftrag im Sinne des § 148 Abs. 1 der Bundesabgabenordnung erteile. Das Prüfungsorgan sei ein Organ des für die Besteuerung zuständigen Finanzamtes; es handle unter Verantwortung dieser Behörde, seine Prüfungs- und sonstigen Verfahrenshandlungen seien der Behörde zuzurechnen, die es mit der Prüfung beauftragt und den Prüfungsauftrag erlassen habe. Vor Abschluß jeder Betriebsprüfung sei der Vorstand des örtlich und sachlich zuständigen Finanzamtes zu informieren; dieser trage auch die Verantwortung für die bescheidmäßige Auswertung der Ergebnisse der Betriebsprüfungen, die durch die Großbetriebsprüfungsabteilung erfolgten.

Zu dem Hinweis des Beschwerdeführers, hinsichtlich der Beurteilung des Maßes der Verantwortung sei der Personalbedarf maßgebend, sei zu bemerken, daß bei der Beurteilung des Maßes der Verantwortung grundsätzlich von den gegebenen Tatsachen auszugehen sei. Derzeit seien der Großbetriebsprüfungsabteilung des Finanzamtes X einschließlich des Leiters acht Beamte der Verwendungsgruppe A, 37 Beamte der Verwendungsgruppe B, ein Vertragsbediensteter der Entlohnungsgruppe c und zwei Vertragsbedienstete der Entlohnungsgruppe d zugewiesen. Ein Beamter der Dienstklasse VIII sei dem Leiter nicht unterstellt. Ein Fehlbestand gegenüber einem errechneten Personalbedarf könne allenfalls auf eine erhöhte mengenmäßige oder zeitliche Mehrbelastung der Bediensteten hinweisen und den Anspruch auf entsprechende Nebengebühren vermitteln. Auch bei einem Beamten, dem eine Verwendungszulage gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956 gebühre, könne bei einer erheblichen Änderung der zeitlichen Mehrbelastung eine Neubemessung der Verwendungszulage erforderlich werden.

Zusammenfassend sei daher festzustellen, daß dem Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung des Finanzamtes X im Hinblick auf den zweifellos geringeren Grad der Verantwortung, den er gegenüber dem Vorstand des Finanzamtes X zu tragen habe und der sich u.a. auch in der geringeren Zahl der ihm unterstellten Bediensteten zeige, bei Vorliegen des Höchstausmaßes an quantitativer Mehrbelastung eine um einen halben Vorrückungsbetrag geringere Verwendungszulage zu bemessen sei. Da beim Beschwerdeführer das Höchstausmaß der quantitativen Mehrbelastung nicht vorliege, sei ein Abstrich im Ausmaß eines weiteren halben Vorrückungsbetrages vorzunehmen. Es gebühre dem Beschwerdeführer somit eine Verwendungszulage in Höhe von eineinhalb Vorrückungsbeträgen der Dienstklasse VIII.

In der Begründung des angefochtenen Bescheides setzt sich die belangte Behörde weiters noch mit verfassungsrechtlichen Bedenken des Beschwerdeführers, insbesondere unter Hinweis auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes, Slg. Nr. 7167/1973, auseinander.

Diesen Bescheid bekämpfte der Beschwerdeführer zunächst beim Verfassungsgerichtshof, der die Behandlung der Beschwerde mit Beschluß vom 12. Juni 1989 ablehnte und die Beschwerde antragsgemäß an den Verwaltungsgerichtshof abtrat.

In der für das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof ergänzten Beschwerde beantragt der Beschwerdeführer kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 1 Z. 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956 in der Fassung der 24. Gehaltsgesetz-Novelle, BGBl. Nr. 214/1972, gebührt dem Beamten eine ruhegenußfähige Verwendungszulage, wenn er dauernd ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.

Die Zulage ist nach der Bestimmung des § 30a Abs. 2 des Gehaltsgesetzes 1956 innerhalb der dort gezogenen Höchstgrenzen (maximal vier Vorrückungsbeträge) nach dem Grad der höheren Verantwortung und unter entsprechender Bedachtnahme auf die vom Beamten in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht zu erbringenden Mehrleistungen zu bemessen. Daraus ergibt sich, daß Beamte mit geringerer Verantwortung oder geringerer Belastung in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht nur eine entsprechend abgestufte Verwendungszulage erhalten dürfen. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist bei der Bemessung der Zulage ein Verhältnis zwischen der Belastung des anspruchsberechtigten Beamten zur höchsten tatsächlichen Belastung herzustellen. Im Interesse einer genauen Zulagenbemessung kann es zweckmäßig oder erforderlich sein, Zwischenstufen der Belastung, die zwischen der Belastung des Anspruchsberechtigten und der höchsten Belastung bestehen, festzustellen und die dem Beamten gebührende Verwendungszulage aus der höchsten Zulage unter Berücksichtigung der Zwischenstufen abzuleiten (vgl. beispielsweise das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 14. Feber 1979, Zl. 2668/77).

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seiner bisherigen Rechtsprechung Grundsätze für die Bemessung der Verwendungszulage gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956 entwickelt. Danach tragen in der Dienstklasse VIII der Verwendungsgruppe A die tatsächlich vorkommende Höchstbelastung jene Beamten, die in einem Bundesministerium neben vorliegendem Höchstausmaß quantitativer Mehrleistung eine Gruppe von besonderer Bedeutung, besonderer Größe oder besonderer Wichtigkeit leiten, wobei ihnen eine Mehrzahl von Abteilungen unterstellt ist. Ihnen gebührt das vom Gesetzgeber vorgesehene Höchstausmaß der Zulage von vier Vorrückungsbeträgen. Den geringer belasteten Gruppenleitern innerhalb von Ministerialsektionen gebührt unter ähnlichen Mehrleistungsvoraussetzungen quantitativer Art eine Verwendungszulage im Ausmaß von dreieinhalb, selbständigen Leitern von Ministerialabteilungen besonderer Bedeutung oder besonderer Größe eine solche von drei, Leitern von Ministerialabteilungen üblichen Ausmaßes und üblicher Bedeutung eine solche von zweieinhalb und einem Beamten, der zwar formell einem Abteilungsleiter unterstellt ist, aber das ihm übertragene Referat in einer Weise leitet, deren Selbständigkeit der Tätigkeit eines Abteilungsleiters nahekommt, eine solche von zwei Vorrückungsbeträgen (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 9. September 1976, Zl. 1179/76).

Im Beschwerdefall ist allein die Höhe der dem Beschwerdeführer gebührenden Verwendungszulage strittig, wobei der Beschwerdeführer anerkennt, daß im Hinblick auf seine "mengenmäßige Minderbelastung" eine Verringerung im Ausmaß eines halben Vorrückungsbetrages zu erfolgen hatte.

Hinsichtlich der "qualitativen Komponente" bekämpft der Beschwerdeführer den angefochtenen Bescheid, der von einer Vergleichbarkeit der Stellung des Vorstandes des Finanzamtes X mit der eines selbständigen Leiters einer Ministerialabteilung üblicher Größe (Bedeutung) im Sinne der vorher genannten Rechtsprechung ausgeht, damit, daß seine geringere Verantwortung im Verhältnis zum genannten Vorstand zu Unrecht mit der (- nachgeordneten -) Stellung im Behördenaufbau begründet werde. Unter Bezugnahme auf seine Berufungsausführungen bringt er vor, daß ihm in einer Mehrzahl von Fällen das "primäre Weisungsrecht" zukomme, daß für eine Vielzahl von Angelegenheiten die Zuständigkeit an den Leiter der Großbetriebsprüfungsstelle als erlaßmäßig delegiert gelte und diese Delegierung nur vom Bundesministerium für Finanzen aufhebbar wäre. Mit Ausnahme von Dienstrechtsangelegenheiten wäre eine Weisung des Vorstandes auch deshalb keine unumstößliche Willensäußerung, weil der Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung eine solche Angelegenheit ohne Mitbefassung des Vorstandes in Berichtsform direkt an die Finanzlandesdirektion zur Entscheidung vorlegen könne. Es handle daher der Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung zum größten Teil in generell delegierter Eigenverantwortung bzw. habe er die Möglichkeit, bei sachlichen Divergenzen die Oberbehörde zu befassen.

Dieses Vorbringen kann der Beschwerde nicht zum Erfolg verhelfen.

Nach dem unter Bezugnahme auf die Dienstanweisung für den Betriebsprüfungsdienst erfolgten Berufungsvorbringen des Beschwerdeführers selbst obliegt ihm als Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung zwar das "primäre Weisungsrecht" in allen im folgenden genannten Angelegenheiten; die endgültige Entscheidung liegt aber lediglich hinsichtlich der Ablauforganisation in seinem Bereich. Aus diesem Bereich gelten folgende Angelegenheiten aus der Zuständigkeit des Amtsvorstandes an den Leiter der Großbetriebsprüfung als delegiert: Kontrolle der Erledigung von Poststücken aller Art, Kontrolle der Zweckmäßigkeit des Systems der Einzelauswahl, Erstellung der Jahresprüfungspläne, Kontrolle der Führung der "BP-Kartei", Überprüfung des Arbeitsvorganges, Überprüfung der Verfahren hinsichtlich des Zeitaufwandes, Approbation der "BP-Berichte" laut Approbationserlaß, Führung von Aufzeichnungen über Kontrolltätigkeiten.

Dem Amtsvorstand stehen dagegen neben der Leitungstätigkeit für die gesamte Dienststelle hinsichtlich der Großbetriebsprüfung folgende Agenden zu: Dienstrecht, Aufbauorganisation, Ablauforganisation generell und innerer Dienstbetrieb. Die Ablauforganisation im Einzelfall, die Sachverhaltsermittlung, die rechtliche Würdigung im Einzelfall und die Approbation für den Bereich Großbetriebsprüfung obliegt dem Vorstand des jeweils zuständigen Finanzamtes. "Primäres Weisungsrecht" bedeutet, daß dem Leiter der Großbetriebsprüfungsabteilung zunächst ein Weisungsrecht übertragen ist, die Weisung aber in begründeten Fällen im Rahmen einer endgültigen Entscheidung durch den zuständigen Amtsvorstand abgeändert werden kann.

Davon ausgehend zeigt sich, im Ergebnis in Übereinstimmung mit der Begründung des angefochtenen Bescheides, daß die Verantwortung des Beschwerdeführers im Verhältnis zu der des genannten Amtsvorstandes sehr wohl eine sachlich wie auch personell eingeschränkte ist, die trotz des "primären Weisungsrechtes" und der generellen Übertragung bestimmter Angelegenheiten in die Entscheidungsbefugnis des Leiters der Großbetriebsprüfung nicht dazu führen kann, daß die Betrachtung der belangten Behörde als unrichtig zu erkennen ist. An dieser Betrachtung kann auch der Hinweis des Beschwerdeführers darauf, er könne Weisungen außer in Personalangelegenheiten zwecks Entscheidung an die Finanzlandesdirektion herantragen, während in der Allgemeinen Verwaltung Willensäußerungen des Weisungsgebers nicht bekämpfbar wären, schon deshalb nichts ändern, weil diese Möglichkeit noch nicht zu einer Ausschaltung der Verantwortung des Vorstandes führt. Im übrigen bestehen auch in der Allgemeinen Verwaltung generell für jeden Beamten bestimmte Verpflichtungen, insbesondere gegen rechtswidrige Weisungen vorzugehen (vgl. §§ 43 ff BDG 1979).

Die solcherart unbegründete Beschwerde mußte gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 206/1989.

Soweit in der Amtlichen Sammlung nicht veröffentlichte Erkenntnisse genannt sind, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.