TE Vfgh Erkenntnis 1987/12/11 V5/87, V6/87, V7/87, V8/87, V9/87, G26/87, G27/87, G28/87, G29/87, G30

1. Die Anträge, ArtI Z24 und Z27 der O. Ö. Krankenanstaltengesetz-Novelle 1985, LGBl. Nr. 13/1985, als verfassungswidrig aufzuheben, werden zurückgewiesen.

2. Den Anträgen, die V der Oberösterreichischen Landesregierung vom 20. Oktober 1986 über die Ambulanzgebühren, LGBl. Nr. 58/1986, als gesetzwidrig aufzuheben, wird keine Folge gegeben.

Entscheidungsgründe:

1.1. Die antragstellenden Konvente und Kongregationen sind Rechtsträger Allgemeiner öffentlicher Krankenhäuser in Linz und anderen oberösterreichischen Gemeinden. Sie stellen jeweils den Antrag, gemäß Art139 Abs1 und 3 B-VG die gesamte V der Oberösterreichischen Landesregierung vom 20. Oktober 1986 über die Ambulanzgebühren, LGBl. 58/1986, als gesetzwidrig aufzuheben, und weiters, gemäß Art140 Abs1 und 3 B-VG den ArtI Z24 (Neufassung des §34) und den ArtI Z27 (Streichung des §34b) des Oberösterreichischen Landesgesetzes vom 9. November 1984, mit dem das OÖ Krankenanstaltengesetz 1976 geändert wird, LGBl. 13/1985 (künftig: OÖ KAG-Nov. 1985), als verfassungswidrig aufzuheben; gleichzeitig begehren sie die Feststellung, daß die §§34 und 34b des OÖ Krankenanstaltengesetzes 1976, LGBl. 10/1976 (künftig: OÖ KAG 1976), wieder in Kraft treten.

1.2.1. Der antragstellende Konvent der Elisabethinen ist Rechtsträger des Allgemeinen öffentlichen Krankenhauses der Elisabethinen in Linz. Er bringt vor, das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Elisabethinen in Linz habe 7 bettenführende Abteilungen mit 525 systemisierten Betten und 5 Institute. Der antragstellende Konvent beschäftige in diesem Krankenhaus ständig ca. 98 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Im Jahre 1986 habe das Krankenhaus aus den Honorarrücklässen, die die Ärzte von den Arzthonoraranteilen an den Ambulanzgebühren an den Rechtsträger zu leisten gehabt haben (§34b Abs3 iVm §34a Abs4 OÖ KAG 1976), Einnahmen von rund S 3,400.000,-- verzeichnet; auch im Jahre 1985 seien dem Konvent aus dem zitierten Rechtstitel Einnahmen in dieser Größenordnung zugeflossen.

1.2.2. Die antragstellende Kongregation der Barmherzigen Schwestern vom Hl. Vinzenz von Paul ist Rechtsträgerin der Allgemeinen öffentlichen Krankenanstalten in Linz und Ried im Innkreis. Sie bringt vor, das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Barmherzigen Schwestern in Linz habe 12 bettenführende Abteilungen mit 730 systemisierten Betten und 6 Institute. Die antragstellende Kongregation beschäftige in diesem Krankenhaus ständig ca. 115 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Im Jahre 1985 habe das Krankenhaus aus den Honorarrücklässen, die die Ärzte von den Arzthonoraranteilen an den Ambulanzgebühren an den Rechtsträger zu leisten gehabt haben (§34b Abs3 iVm §34a Abs4 OÖ KAG 1976), Einnahmen von rund S 2,000.000,-verzeichnet; auch im Jahre 1986 seien dem Konvent aus dem zitierten Rechtstitel Einnahmen in dieser Größenordnung zugeflossen.

Das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Barmherzigen Schwestern in Ried im Innkreis habe 7 bettenführende Abteilungen mit 354 systemisierten Betten und 2 Institute. Die antragstellende Kongregation beschäftige in diesem Krankenhaus ständig ca. 50 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Die Einnahmen aus den Arzthonorarrücklässen in den Ambulanzen habe im Jahre 1986 rund S 1,100.000,-- betragen.

1.2.3. Der antragstellende Konvent der Barmherzigen Brüder ist Rechtsträger des Allgemeinen öffentlichen Krankenhauses der Barmherzigen Brüder in Linz. Er bringt vor, das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Barmherzigen Brüder in Linz habe 13 bettenführende Abteilungen mit 330 systemisierten Betten und 5 Institute. Der antragstellende Konvent beschäftige in diesem Krankenhaus ständig ca. 75 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Im Jahre 1985 habe das Krankenhaus aus den Honorarrücklässen, die die Ärzte von den Arzthonoraranteilen an den Ambulanzgebühren an den Rechtsträger zu leisten gehabt haben (§34b Abs3 iVm §34a Abs4 OÖ KAG 1976), Einnahmen von rund S 620.000,-- verzeichnet; auch im Jahre 1986 seien dem Konvent aus dem zitierten Rechtstitel Einnahmen in dieser Größenordnung zugeflossen.

1.2.4. Die antragstellende Kongregation der Schulschwestern von Vöcklabruck ist Rechtsträgerin der Allgemeinen öffentlichen Krankenanstalten in Braunau und Grieskirchen. Sie bringt vor, das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Schulschwestern in Braunau habe 9 bettenführende Abteilungen mit 450 systemisierten Betten und 2 Institute. Die antragstellende Kongregation beschäftige in diesem Krankenhaus ständig ca. 56 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Im Jahre 1986 habe das Krankenhaus aus den Honorarrücklässen, die die Ärzte von den Arzthonoraranteilen an den Ambulanzgebühren an den Rechtsträger zu leisten gehabt haben (§34b Abs3 iVm §34a Abs4 OÖ KAG 1976), Einnahmen von rund S 640.000,-- verzeichnet; auch im Jahre 1985 seien dem Konvent aus dem zitierten Rechtstitel Einnahmen in dieser Größenordnung zugeflossen.

Das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Schulschwestern in Grieskirchen habe 4 bettenführende Abteilungen mit 265 systemisierten Betten, ein Institut und ständig ca. 35 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Die Einnahmen aus den Arzthonorarrücklässen in den Ambulanzen hätten im Jahre 1986 rund S 400.000,-- betragen.

1.2.5. Die antragstellende Kongregation der Barmherzigen Schwestern vom Hl. Kreuz ist Rechtsträgerin des Allgemeinen öffentlichen Krankenhauses der Barmherzigen Schwestern vom Hl. Kreuz in Wels und des Sonderkrankenhauses für Innere Erkrankungen in Sierning. Sie bringt vor, das Allgemeine öffentliche Krankenhaus der Barmherzigen Schwestern vom Hl. Kreuz in Wels habe 12 bettenführende Abteilungen mit 930 systemisierten Betten und 7 Institute. Die antragstellende Kongregation beschäftige in diesem Krankenhaus ständig ca. 135 Ärzte (einschließlich der Turnusärzte). Im Jahre 1986 habe das Krankenhaus aus den Honorarrücklässen, die die Ärzte von den Arzthonoraranteilen an den Ambulanzgebühren an den Rechtsträger zu leisten gehabt haben (§34b Abs3 iVm §34a Abs4 OÖ KAG 1976), Einnahmen von rund S 5,300.000,-- verzeichnet; auch im Jahre 1985 seien der Kongregation aus dem zitierten Rechtstitel Einnahmen in dieser Größenordnung zugeflossen.

Das Sonderkrankenhaus für Innere Erkrankungen in Sierning habe eine bettenführende Abteilung mit 87 systemisierten Betten und beschäftige ständig ca. 7 Ärzte.

1.3. Die Antragsteller bringen zur Begründung der Anträge folgendes vor:

Die OÖ KAG-Nov. 1985 habe bewirkt, daß §34, der die Sondergebühren aufzähle, durch die Z24 neu gefaßt worden und §34b, der die Ambulanzgebühren geregelt habe, entfallen sei. Auf dem Boden dieser geänderten Rechtslage sei mit V vom 20. Oktober 1986, LGBl. 58/1986 (künftig: Ambulanzgebührenverordnung), eine Neuregelung der Ambulanzgebühren mit 1. Jänner 1987 vorgenommen und die V der Oberösterreichischen Landesregierung vom 8. März 1982 über die Ärztehonorare und Ambulanzgebühren, LGBl. 8/1982, mit gleichem Tage außer Kraft gesetzt worden. Auf Grund der geänderten Rechtslage sei der Anspruch auf einen Ärztehonoraranteil an den Ambulanzgebühren entfallen, wodurch auch der Anstaltsaufwandsanteil an diesen Ärztehonoraranteilen weggefallen sei. Gemäß §35 Abs3 des OÖ KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985 dürfen andere als die in den §§33, 34 und 34a vorgesehenen Gebühren oder Entgelte nicht eingehoben werden. Mit der Ambulanzgebührenverordnung seien die Ambulanzgebühren verbindlich festgesetzt worden und somit die V für die Antragsteller ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder Erlassung eines Bescheides wirksam geworden. Sie seien auch direkte Normadressaten der OÖ KAG-Nov. 1985. §35 Abs3 OÖ KAG nenne unter den zulässigerweise einzuhebenden Gebühren auch jene, die in §34a normiert seien. Gemäß §34a Abs4 OÖ KAG gebühre dem Rechtsträger der Krankenanstalt für die Bereitstellung der Einrichtungen der Anstalt ein Anteil an den festgesetzten Ärztehonoraren, und zwar 20 % (OÖ KAG 1976) bzw. 25 % (OÖ KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985). Für den Ärztehonoraranteil an den Ambulanzgebühren hätten gemäß §34b Abs3 OÖ KAG 1976 die Bestimmungen des §34a KAG 1976 sinngemäß gegolten, sodaß den antragstellenden Konventen und Kongregationen aus diesem Titel ein Anteil in der Höhe von 20 % an den festgesetzten Ärztehonoraren im Ambulanzbetrieb zugestanden seien. Die Anfechtungswerber hätten auch nach der OÖ KAG-Nov. 1985 und dem Inkrafttreten der Ambulanzgebührenverordnung die Einrichtungen der Anstalt für den Ambulanzbetrieb bereit zu halten, könnten dafür aber kein entsprechendes Entgelt mehr vereinnahmen, weil Ärztehonorare nicht (mehr) festgesetzt seien. Die Änderung der Gesetzes- und Verordnungslage bewirke daher unmittelbar einen beträchtlichen Einnahmenverlust für die Antragsteller und zwar ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung und ohne Erlassung eines Bescheides, woraus sich jeweils die Zulässigkeit der Antragstellung ergebe.

Die Z24 und Z27 des ArtI der OÖ KAG-Nov. 1985 seien verfassungswidrig, weil der Landesgesetzgeber mit dem durch diese Bestimmungen bewirkten Eingriff in bestehende Honorarregelungen zwischen den Krankenanstaltenträgern und den Ärzten die ihm zustehende verfassungsrechtliche Kompetenz überschritten habe. Die Rechtsbeziehungen der am Ärztehonorar beteiligten Ärzte und der Rechtsträger der Krankenanstalten seien nämlich auch arbeitsrechtliche und zivilrechtliche Beziehungen, die dem Zivilrechtswesen nach Art10 Abs1 Z6 B-VG zuzurechnen seien.

Die bekämpfte V sei gesetzwidrig, weil sie mit §38 OÖ KAG 1976 nicht im Einklang stehe. Nach dieser Bestimmung seien die Pflege- und Sondergebühren von der Landesregierung unter Bedachtnahme auf die Ausstattung und Einrichtung, wie sie durch die Funktion der Krankenanstalt erforderlich sind, und unter Bedachtnahme auf die ordentliche und wirtschaftliche Gebarung festzusetzen. Die bekämpfte V über die Ambulanzgebühren setze diese in Form von Pauschalien ohne jede Differenzierung und somit ohne Berücksichtigung der Ausstattung und der Funktion der jeweiligen Krankenanstalt fest. Die Pauschalierung stehe aber auch im Widerspruch zu der dem Verordnungsgeber auferlegten Verpflichtung zur Bedachtnahme auf eine ordentliche und wirtschaftliche Gebarung. Zusätzlich führe eine Anwendung der V zu einem gleichheitswidrigen (absurden) Ergebnis.

Die V sei daher gesetzwidrig und, da auf einem verfassungswidrigen Gesetz beruhend, ohne gesetzliche Deckung von einem unzuständigen Organ erlassen worden.

2. Die Oberösterreichische Landesregierung hat die Akten über die Erlassung der angefochtenen V vorgelegt und in allen Verfahren eine Äußerung erstattet, mit der sie jeweils die angefochtenen Gesetzesstellen als verfassungsgemäß und die angefochtene V als gesetzmäßig verteidigt; sie begehrt, die Anträge der anfechtenden Konvente und Kongregationen abzuweisen und auszusprechen, daß die V der Oberösterreichischen Landesregierung über die Ambulanzgebühren, LGBl. 58/1986, gesetzmäßig und daß ArtI Z24 und 27 der OÖ KAG-Nov. 1985 nicht verfassungswidrig ist. Hilfsweise wird beantragt, für ein allfälliges Außerkrafttreten der V eine Frist von 6 Monaten bzw. für ein solches der angefochtenen Gesetzesstellen eine Frist von einem Jahr festzulegen.

3. Zur Rechtslage:

3.1.1. Die für die Anspruchslage der Antragsteller maßgeblichen Gesetzesstellen des OÖ KAG 1976 vor der OÖ KAG-Nov. 1985 lauteten in ihrem Zusammenhang wie folgt:

"§34

Sondergebühren

(1) Neben den Pflegegebühren dürfen folgende Sondergebühren eingehoben werden:

a) der Ersatz für die in §33 Abs2 genannten Aufwendungen, soweit sie von der Krankenanstalt getragen wurden;

b) der Ersatz des Entgeltes für den fallweisen Beistand durch eine nicht in der Krankenanstalt angestellte Hebamme;

c) für Pfleglinge, die auf eigenen Wunsch in einem Krankenzimmer der Sonderklasse untergebracht werden, ein Zuschlag zur Pflegegebühr zur Abdeckung erhöhten Sach- und Personalaufwandes (Anstaltsgebühr);

d) gegebenenfalls die Gebühr für den Beistand durch Anstaltshebammen (Hebammengebühr) für die unter litc genannten Pfleglinge.

(2) Die näheren Bestimmungen über die Sondergebühren hat die Landesregierung durch V zu erlassen. Hiebei ist die Anstaltsgebühr (Abs1 litc) in einem Prozentsatz der Pflegegebühr zu bemessen. Vor Erlassung der V ist, soweit es die Gebühren gemäß Abs1 litc betrifft, den Rechtsträgern der Krankenanstalten, soweit es die Gebühren gemäß Abs1 litd betrifft, dem Hebammengremium für Oberösterreich und den Rechtsträgern der Krankenanstalten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(3) Auf die Anstaltsgebühr (Abs1 litc) ist §33 Abs5 sinngemäß anzuwenden.

§34a

Ärztehonorare

(1) Die Abteilungs-, Instituts- und Laboratoriumsleiter, die Ärzte, die Einrichtungen führen, die weder eine Abteilung noch ein Institut darstellen, die Konsiliarärzte und die anderen Ärzte des ärztlichen Dienstes sind berechtigt, von Pfleglingen der Sonderklasse ein Honorar zu verlangen (Ärztehonorar).

(2) Die näheren Bestimmungen über die Ärztehonorare hat die Landesregierung durch V zu erlassen. Bei Festsetzung der Höhe der Ärztehonorare ist darauf Bedacht zu nehmen, daß eine ordnungsgemäße Führung der Sonderklasse gewährleistetet ist und die Honorare ein angemessenes Entgelt darstellen. Vor Erlassung der V ist der Ärztekammer für Oberösterreich und den Rechtsträgern der Krankenanstalten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(3) Das Ärztehonorar gebührt den Ärzten des ärztlichen Dienstes zu Anteilen, die ihre wünschenswerte fachliche Qualifikation sicherstellen und ihre Leistung berücksichtigen. Diese Anteile sind einvernehmlich durch die beteiligten Ärzte mit Zustimmung des Rechtsträgers der Krankenanstalt festzulegen. Jeder der beteiligten Ärzte kann zum Ablauf eines Kalenderjahres eine Änderung der Aufteilung verlangen. Kommt es binnen drei Monaten nicht zur Einigung und Zustimmung, so hat die Landesregierung die Aufteilung festzulegen. Diese Festlegung gilt bis zu dem Zeitpunkt, zu dem es zur Einigung der beteiligten Ärzte mit Zustimmung des Rechtsträgers kommt.

(4) Dem Rechtsträger der Krankenanstalt gebührt für die Bereitstellung der Einrichtungen der Anstalt ein Anteil in der Höhe von 20 v.H. an den festgesetzten Ärztehonoraren.

(5) Für die Vorschreibung und Einbringung der Ärztehonorare gelten die §§35 und 36 sinngemäß mit der Maßgabe, daß der Rechtsträger der Krankenanstalt die Ärztehonorare namens der Ärzteschaft, und zwar gleichzeitig mit den Sondergebühren, vorzuschreiben und einzubringen hat.

§34b

Ambulanzgebühren

(1) Von Personen, die gemäß §32 Abs1 und 2 ambulant untersucht oder behandelt und nicht als Pfleglinge in die Anstalt aufgenommen werden, ist eine Ambulanzgebühr einzuheben. Diese besteht aus einem Anstaltsaufwandsanteil und einem Ärztehonoraranteil.

(2) Der Anstaltsaufwandsanteil ist der Ersatz für den Aufwand der Krankenanstalt aus der ambulanten Untersuchung und Behandlung mit Ausnahme der im §33 Abs2 genannten Leistungen und ist eine Sondergebühr (§34).

(3) Der Ärztehonoraranteil ist das Honorar, das den Ärzten für die Tätigkeit im Rahmen der ambulanten Untersuchung und Behandlung gebührt. Für den Ärztehonoraranteil gelten die Bestimmungen des §34a sinngemäß.

(4) Die näheren Bestimmungen über die Ambulanzgebühren hat die Landesregierung sowohl hinsichtlich des Anstaltsaufwandsanteils als auch hinsichtlich des Ärztehonoraranteils durch V zu erlassen. Vor Erlassung der V ist der Ärztekammer für Oberösterreich und den Rechtsträgern der Krankenanstalten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Ambulanzgebühr kann auf Antrag des Anstaltsrechtsträgers pauschaliert werden, und zwar gesondert nach Anstaltsaufwandsanteil und Ärztehonoraranteil.

...

§35

Pflegegebühren, Sondergebühren; Verpflichtete

...

(3) Andere als die in den §§33, 34 und 34a vorgesehenen Gebühren oder Entgelte dürfen vom Pflegling bzw. von den in den Abs1 und 2 genannten Personen nicht eingehoben werden.

(4) Die Bestimmungen der Abs1 bis 3 gelten sinngemäß bezüglich der Ambulanzgebühren (§34b) für Personen, die gemäß §32 Abs1 und 2 ambulant untersucht oder behandelt werden.

§36

Pflegegebühren, Sondergebühren; Einbringung

(1) Die Pflege-(Sonder-)gebühren sind mit dem Entlassungstag oder nach Bedarf mit dem letzten Tag des Monats abzurechnen und, soweit sie nicht im vorhinein entrichtet worden sind, ... zur Zahlung vorzuschreiben. ...

...

(5) Auf Grund von Rückstandsausweisen der Rechtsträger öffentlicher Krankenanstalten ... ist die Vollstreckung im Verwaltungswege zulässig, wenn die Vollstreckbarkeit von der Bezirksverwaltungsbehörde bestätigt wurde. ...

...

(7) Gegen die Vorschreibung (Abs1) steht demjenigen, gegen den sie sich richtet, der Einspruch zu ... Falls dem Einspruch vom Rechtsträger der Krankenanstalt nicht voll Rechnung getragen wird, ist er vom Rechtsträger der Bezirksverwaltungsbehörde vorzulegen, die die Pflege-(Sonder-)gebühren dem Verpflichteten mit Bescheid vorzuschreiben hat. Dem Rechtsträger der Krankenanstalt kommt im Verfahren Parteistellung zu. ..."

3.1.2. Durch die OÖ KAG-Nov. 1985 wurden in dem hier maßgeblichen Zusammenhang - angegriffen sind die Z24 (Neufassung des §34) und Z27 (Aufhebung des §34b) des ArtI - folgende Neuregelungen getroffen:

"24. §34 hat zu lauten:

'§34

Sondergebühren

(1) Neben den Pflegegebühren dürfen folgende Sondergebühren eingehoben werden:

a) der Ersatz für die im §33 Abs2 genannten Aufwendungen, soweit sie von der Krankenanstalt getragen wurden;

b) der Ersatz des Entgeltes für den fallweisen Beistand durch eine nicht in der Krankenanstalt angestellte Hebamme;

c) für Pfleglinge, die auf eigenen Wunsch in einem Krankenzimmer der Sonderklasse untergebracht werden, ein Zuschlag zur Pflegegebühr zur Abdeckung erhöhten Sach- und Personalaufwandes (Anstaltsgebühr);

d) gegebenenfalls die Gebühr für den Beistand durch Anstaltshebammen (Hebammengebühr) für die unter litc genannten Pfleglinge.

Weiters darf für ambulante Untersuchungen und Behandlungen (§32) die Ambulanzgebühr eingehoben werden.

(2) Die Anstaltsgebühr (Abs1 litc) ist in einem Prozentsatz der Pflegegebühr zu bemessen.

(3) Die Ambulanzgebühr ist für die ambulante Untersuchung und Behandlung mit Ausnahme der im §33 Abs2 genannten Leistungen einzuheben. Wird eine Person auf Grund des Ergebnisses der ambulanten Untersuchung oder Behandlung am selben Tag als Pflegling in die Anstalt aufgenommen, so ist die auf den Aufnahmetag entfallende Ambulanzgebühr nicht zu entrichten.

(4) Die näheren Bestimmungen über die Sondergebühren hat die Landesregierung durch V zu erlassen, wobei die Ambulanzgebühr pauschaliert werden kann. Vor Erlassung der V ist den Rechtsträgern der Krankenanstalten, soweit es die Gebühren gemäß Abs1 litb und d betrifft, auch dem Hebammengremium für Oberösterreich, soweit es die Ambulanzgebühren betrifft, auch der Ärztekammer für Oberösterreich Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(5) Auf die Anstaltsgebühr (Abs1 litc) ist §33 Abs5 sinngemäß anzuwenden.'

25. Dem §34a Abs2 ist folgender Satz anzufügen:

'Die von der Landesregierung festgelegten Ärztehonorare sind Höchstsätze, die nicht überschritten werden dürfen.'

26. §34a Abs4 hat zu lauten:

'(4) Dem Rechtsträger der Krankenanstalt gebührt für die Bereitstellung der Einrichtungen der Anstalt ein Anteil in der Höhe von 25 v.H. an den festgesetzten Ärztehonoraren.'

27. §34b hat zu entfallen."

Gemäß ArtII trat diese Nov. mit 1. Jänner 1985 in Kraft.

3.2.1. Die V der Oberösterreichischen Landesregierung vom 8. März 1982 über die Ärztehonorare und Ambulanzgebühren, LGBl. 8/1982, regelte unter Berufung auf §34a Abs2 und auf §34b Abs4 des OÖ KAG 1976 näher, woraus das Ärztehonorar (§1) und die Ambulanzgebühr (§2) besteht, und bestimmte (§3), daß sich die Höhe der Ärztehonorare und der Ambulanzgebühren nach dem Tarif der Anlage richte.

3.2.2. Mit der Ambulanzgebührenverordnung wurden die Ambulanzgebühren auf Grund des §34 Abs1, 3 und 4 des OÖ KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985 neu festgesetzt, und zwar gemäß §1 Abs1 ein Ambulanzgebührenpauschale pro Patient (Pflegling) und Kalendervierteljahr und pro Fachrichtung, vorbehaltlich des Abs2, welcher Ambulanzgebühren pro Behandlung oder Untersuchung festsetzt. Die Ambulanzgebühr nach Abs2 tritt an die Stelle des Ambulanzgebührenpauschales nach Abs1, wenn keine anderen als die in Abs2 angeführten Leistungen (Behandlungen oder Untersuchungen) in Anspruch genommen oder erbracht werden. In §3 wurde verfügt, daß die V mit 1. Jänner 1987 in Kraft und gleichzeitig die V der Oberösterreichischen Landesregierung vom 8. März 1982, LGBl. Nr. 8, über die Ärztehonorare und Ambulanzgebühren, soweit sie Ambulanzgebühren betrifft, außer Kraft tritt.

4. Der VfGH hat zur Zulässigkeit der Anträge erwogen:

4.1. Nach Art140 Abs1 letzter Satz (Art139 Abs1 letzter Satz) B-VG erkennt der VfGH über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen (Gesetzwidrigkeit von Verordnungen) auf Antrag einer Person, die unmittelbar durch diese Verfassungswidrigkeit in ihren Rechten verletzt zu sein behauptet, sofern das Gesetz ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides für diese Person wirksam geworden ist. Voraussetzung der Antragslegitimation ist somit u.a., daß ein unmittelbarer Eingriff in die Rechtssphäre des Antragstellers stattgefunden hat. Dies wird von den anfechtenden Konventen und Kongregationen sowohl hinsichtlich der Z24 als auch hinsichtlich der Z27 des ArtI der OÖ KAG-Nov. 1985 behauptet; die Behauptung trifft in dieser Allgemeinheit jedoch nicht zu.

4.2.1. Z24 des ArtI der OÖ KAG-Nov. 1985 hat, wie sich aus der Wiedergabe dieser Bestimmung in Punkt 3.1.2. ergibt, eine Neufassung des §34 OÖ KAG 1976 zum Inhalt, deren Wortlaut zum Teil (Abs1 mit Ausnahme des letzten Satzes, Abs5 der neuen Fassung entspricht Abs3 vor der Novellierung) eine bloße Wiederholung der bereits vorher bestandenen Regelung darstellt. Insoferne hat ein Eingriff in die Rechtssphäre des Antragstellers nicht stattgefunden, zumal sich auch aus dem Zusammenhang der neugefaßten Bestimmung ein solcher nicht ergibt. Dies trifft für Abs1 mit Ausnahme seines letzten Satzes und für Abs5 zu. In diesem Umfange ist - da auch die sprachliche Fassung keine Unteilbarkeit bewirkt - der Antrag somit mangels Eingriffes in die Rechtssphäre des antragstellenden Konvents zurückzuweisen.

Abs2 knüpft nur an Abs1 litc an. Gegen diese Bestimmung hat der Antragsteller Bedenken nicht geltend gemacht; insoferne ist die Anfechtung schon aus diesem Grunde zurückzuweisen.

Abs4 des §34 OÖ KAG 1976 in der novellierten Fassung enthält lediglich eine Verordnungsermächtigung. Wie der VfGH bereits in seinem Beschluß VfSlg. 8829/1980 ausgesprochen und in VfSlg. 8978/1980 wiederholt hat, ergibt sich allein aus dem Inhalt einer Gesetzesbestimmung, die (ausschließlich) eine Verordnungsermächtigung enthält, daß nach ihr unmittelbare Eingriffe in die Rechtssphäre einer Person ausgeschlossen sind und erst durch eine auf Grund der Gesetzesbestimmung erlassene V bewirkt werden könnten. In einem solchen - auch hier gegebenen Fall - fehlt die Antragsberechtigung, sodaß auch hinsichtlich des Abs4 des §34 OÖ KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985 der Antrag unzulässig ist.

4.2.2. Aber auch soweit sich die Anträge gegen §34 Abs1 letzter Satz und §34 Abs3 OÖ KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985 und gegen die Z27 des ArtI der OÖ KAG-Nov. 1985 richten, sind sie zurückzuweisen.

Nach der Rechtslage vor der OÖ KAG-Nov. 1985 (§34b Abs1 OÖ KAG 1976) umfaßte die Ambulanzgebühr gesondert einen Anstaltsaufwandsanteil und einen Ärztehonoraranteil. Die Nov. hat die gesonderte Ausweisung des Anstaltsaufwandsanteils und des Ärztehonoraranteils nicht aufrecht erhalten, sondern bewirkt, daß Ambulanzgebühren für ambulante Untersuchungen und Behandlungen (nach Maßgabe einer zu erlassenden Verordnung) als Sondergebühr einzuheben sind (§34 Abs1 letzter Satz). Ambulante Untersuchungen und Behandlungen umfassen gemäß §32 Abs1 OÖ KAG 1976 sowohl die Leistung ärztlicher Hilfe als auch Leistungen der Krankenanstalt. Die Änderung der Rechtslage auf Gesetzesebene besteht somit allein darin, daß Ambulanzgebühren nicht getrennt als Ärztehonoraranteile und Anstaltsaufwandsanteile, sondern pauschal als Sondergebühren einzuheben sind.

Die Behauptung der Antragsteller, daß nach der Nov. Ärztehonorare nicht mehr festgesetzt sind und daß das Gesetz verhindert, ein entsprechendes Entgelt zu vereinnahmen, trifft somit nicht zu. Grundlegende Voraussetzung der Antragslegitimation ist aber, daß ein Gesetz in die Rechtssphäre der Antragsteller nachteilig eingreift und diese - im Fall der Verfassungswidrigkeit - verletzt. Wie sich aus dem oben Ausgeführten ergibt, sind Ärztehonorare auch gemäß §34 OÖ KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985 - eben als Teil der Sondergebühren - vorgesehen. Damit hat die Gesetzesnovelle aber nicht nachteilig in die Rechtssphäre der Antragsteller eingegriffen - solche Behauptungen liegen jedenfalls nicht vor -, weshalb die Anträge auch aus diesem Grunde zurückzuweisen sind.

Die Verordnungsprüfungsanträge sind hingegen - da auch sonstige Prozeßhindernisse nicht entgegenstehen - zulässig.

5. Der VfGH hat, soweit die Anträge zulässig sind, in der Sache selbst erwogen:

5.1. Einleitend ist festzuhalten, daß der VfGH bei einem auf Antrag eingeleiteten Normenprüfungsverfahren nur die geltend gemachten Bedenken zu prüfen hat (vgl. bezüglich Gesetzesprüfungen VfSlg. 8253/1978, 9185/1981, 9287/1981, 9587/1982; bezüglich Verordnungsprüfungen VfSlg. 9089/1981).

5.2.1.1. Die antragstellenden Konvente und Kongregationen erheben zunächst den Vorwurf, die bekämpfte V sei gesetzwidrig, weil sie - entgegen dem Gebot des §38 OÖ KAG 1976 - auf die Ausstattung und Einrichtung, wie sie durch die Funktion der Krankenanstalt erforderlich seien, und auf die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Gebarung einer Krankenanstalt nicht Bedacht nehme. Es sei offenkundig, daß nicht alle Krankenanstalten Oberösterreichs die gleiche Ausstattung und Funktion haben. In den Verordnungen der Oberösterreichischen Landesregierung über die Pflegegebühren für die öffentlichen Krankenanstalten Oberösterreichs trage der Verordnungsgeber diesem Umstand gesetzeskonform auch Rechnung, indem er für die verschiedenen Kategorien von Krankenanstalten verschieden hohe Pflegegebühren festsetze (Verordnungen vom 3. Dezember 1984, LGBl. 84/1984, vom 9. Dezember 1985, LGBl. 126/1985, und vom 15. Dezember 1986, LGBl. 73/1986). Die hier bekämpfte V über die Ambulanzgebühren setze diese jedoch in Form von Pauschalien pro Patient, Kalendervierteljahr und Fachrichtung für alle öffentlichen Krankenanstalten Oberösterreichs ohne jede Differenzierung und somit ohne Berücksichtigung der Ausstattung und Funktion der einzelnen Krankenanstalten fest, während die V LGBl. 8/1982 eine Einzelleistungsverrechnung vorgesehen habe. Trotz der bestehenden Ungleichheiten würden mit der bekämpften V in Verletzung des verfassungsrechtlichen Sachlichkeitsgebotes alle öffentlichen Krankenanstalten gleichbehandelt. Die dem Verordnungsgeber auferlegte Verpflichtung zur Bedachtnahme auf die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Gebarung der Krankenanstalt ziele darauf ab, dem Krankenanstaltenträger eine optimale Patientenversorgung bei gleichzeitiger wirtschaftlicher Gebarung zu ermöglichen. Dieser Maxime laufe jede Pauschalierung diametral entgegen. Der Krankenanstaltenträger könne und dürfe es sich bei wirtschaftlicher Gebarung nicht leisten, dem Patienten eine hochqualifizierte medizinische Leistung (die entsprechend teuer komme) angedeihen zu lassen, wenn eine einfachere (und billigere) Leistung für die Krankenanstalt die gleiche Einnahme bringe wie die qualifiziertere (teurere). Insoferne verstoße auch "§34 Abs4 2. Halbsatz OÖKAG i.d.F. der KAG-Nov. 1985 (wonach die Ambulanzgebühr pauschaliert werden kann) gegen die vom Grundsatzgesetzgeber dem Landesgesetzgeber auferlegte Bedachtnahme auf die Wirtschaftlichkeit der Betriebsführung".

5.2.1.2. Die Oberösterreichische Landesregierung hält diesen Bedenken entgegen:

"a) Verfahren vor Erlassung der V:

Der Entwurf der Ambulanzgebührenverordnung wurde mit Schreiben vom 18. März 1985, SanRL-4015/2-1985-J/Sp, an die Rechtsträger der Krankenanstalten und die Ärztekammer für Oberösterreich zur Stellungnahme übermittelt.

In diesem Entwurf war bereits ein Ambulanzgebührenpauschale, das pro Patient und Kalendervierteljahr und pro Fachrichtung ermittelt wurde, enthalten (§1 Abs1). Nur für einige wenige ambulante Behandlungen oder Untersuchungen wurde eine Ambulanzgebühr pro Behandlung oder Untersuchung festgesetzt (§1 Abs2).

Die angeführten Stellen haben zum Verordnungsentwurf eine Stellungnahme abgegeben.

b) Ermittlung und Festsetzung der Höhe der Ambulanzgebühren:

Die Kosten jeder einzelnen Ambulanzleistung konnten auf Grund der von den Krankenanstalten erstellten Kostenstellenrechnungen nicht ermittelt werden. Es mußte demnach von dem bisherigen Einzeltarifpostensystem (ca. 1300 Ambulanzpositionen) der V der o.ö. Landesregierung, LGBl. Nr. 8/1982, abgegangen werden, weil für die Ermittlung der einzelnen Kosten keine Unterlagen vorhanden waren. Auf Grund der Kostenstellenrechnung der Krankenanstalten konnten nur die Kosten pro Fachrichtung und Patient ermittelt werden. Da jedoch die von den einzelnen Krankenanstalten ermittelten Kosten pro Fachrichtung schwanken, wurde bei Festsetzung des Ambulanzgebührenpauschales - auch im Hinblick auf §39 O.ö. KAG. 1976 - ein Durchschnittssatz ermittelt, der sich unter Zugrundelegung der Kosten für die jeweilige ambulante Leistung in dem betreffenden Fachgebiet in allen öffentlichen Krankenanstalten ergab.

Die o.ö. Landesregierung hat bei Festsetzung der Höhe der Ambulanzgebühren auch auf die §§38 und 39 O.ö. KAG. 1976 Bedacht zu nehmen. Demnach sind die Sondergebühren - um eine solche handelt es sich bei der Ambulanzgebühr - gemäß §38 KAG. 1976 unter Bedachtnahme auf die Ausstattung und Einrichtung, wie sie durch die Funktion der Krankenanstalt erforderlich sind, und die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Gebarung festzusetzen. Determinanten für die V über die Ambulanzgebühren sind daher

-

einerseits funktionsbezogene Kriterien, nämlich Ausstattung und Einrichtung, wie sie durch die Funktion der Krankenanstalt erforderlich sind und

-

andererseits auch aufwandsbezogene Kriterien, nämlich eine ausreichende Abdeckung der bei ordnungsgemäßer und wirtschaftlicher Gebarung anfallenden Ausgaben.

Weitere Determinanten ergeben sich aus §39 O.ö. KAG. 1976.

Die o.ö. Landesregierung als Verordnungsgeber hat auf die in den §§38 und 39 O.ö. KAG. 1976 angeführten Kriterien Bedacht genommen: So wurde bei Festsetzung der Ambulanzgebühr die Ausstattung und Einrichtung der Krankenanstalt berücksichtigt; eine verschieden hohe Festsetzung der Ambulanzgebühr für Standard- und Schwerpunktkrankenanstalten war auf Grund der tatsächlich vorhandenen Ausstattung und Einrichtung dieser Krankenanstalten nicht gerechtfertigt. Die oberösterreichischen Standardkrankenanstalten (z.B. a.ö. Krankenhaus der Barmherzigen Schwestern Ried im Innkreis, a.ö. Krankenhaus der Schulschwestern Braunau am Inn, a.ö. Landeskrankenhaus Gmunden, a.ö. Landeskrankenhaus Bad Ischl) erreichen gerade im ambulanten Behandlungsbereich ein Ausstattungs- und Einrichtungsniveau wie die Schwerpunktkrankenanstalten (z.B. a.ö. Krankenhaus der Kreuzschwestern Wels, a.ö. Krankenhaus der Elisabethinen Linz, a.ö. Landeskrankenhaus Vöcklabruck, a.ö. Landeskrankenhaus Steyr). Es muß z. B. eine Interne Ambulanz in einem Standardkrankenhaus, in der Dialysen durchgeführt werden, über dieselben medizinischen und technischen Einrichtungen verfügen, wie die Interne Ambulanz eines Schwerpunktkrankenhauses, in der ebenfalls Dialysen durchgeführt werden.

Das wesentlichste Unterscheidungsmerkmal zwischen Standard- und Schwerpunktkrankenanstalten besteht im ambulanten Bereich grundsätzlich nur in der Zahl der Abteilungen und Institute. Dieses Unterscheidungskriterium wurde in der V insofern berücksichtigt, als für alle in einer Krankenanstalt vorhandenen Fachrichtungen (Abteilungen und Institute) verschiedene Ambulanzgebühren festgesetzt wurden. Weiters wurde dem Kriterium der Ausstattung auch dadurch Rechnung getragen, daß für bestimmte, nur in einzelnen Krankenanstalten durchgeführte Ambulanzleistungen, wie z. B. Computertomographie, Kernspintomographie, Betatronbestrahlung, im §1 Abs2 der angefochtenen V Einzeltarife pro Behandlung oder Untersuchung festgesetzt wurden. Der Einwand des Antragstellers, daß in der V die Tarife ohne Differenzierung und somit ohne Berücksichtigung der Ausstattung und Einrichtung festgesetzt wurden, ist daher nicht berechtigt. Dies umsomehr, als bei Anwendung der Bestimmung des §39 leg.cit. die Bedeutung der Determinanten des §38 leg.cit. eingeschränkt wird. Ebenso wurde bei Festsetzung der Höhe der Ambulanzgebühren auf das Kriterium der ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen Gebarung der Krankenanstalten Bedacht genommen. Die Ambulanzgebühren wurden weitgehend kostendeckend festgesetzt, wobei auch hier die Bestimmung des §39 leg.cit. zu berücksichtigen war."

5.2.1.3. Die Antragsteller sind diesen Ausführungen der Oberösterreichischen Landesregierung nicht entgegengetreten. Die vorgelegten Akten über die Verordnungserlassung zeigen, daß offenkundig bei sämtlichen A.ö. Krankenanstalten Rückfrage genommen wurde; ein Großteil der eingelangten Stellungnahmen äußert sich positiv zu dem Verordnungsentwurf und begrüßt die Pauschalierung als Beitrag zur Verwaltungsvereinfachung. Daß der Verordnungsgeber mit dem eingeschlagenen Weg einzelne Krankenanstalten nicht voll zufriedenstellen konnte, mag stimmen; die Annäherung an "Idealberechnungen" kann aber immer nur begrenzt erzielt werden. Aus dem Verordnungsakt ist jedenfalls nicht ersichtlich, daß die letztlich zu Grunde gelegten Festsetzungen für die einzelnen Fachrichtungen mit Fehlern behaftet wären, die als gesetzwidriges Vorgehen des Verordnungsgebers einzustufen wären. Die Festlegung von Ambulanzgebührenpauschalen ist auch insoferne flexibel, als unter gewissen Voraussetzungen für bestimmte Leistungen ein Einzelverrechnungssystem vorgesehen ist, das auch in Kombination mit dem Ambulanzgebührenpauschale zum Tragen kommen kann. Die vorgebrachten Bedenken sind unter diesen Umständen schon zufolge der Allgemeinheit der Darlegung ungeeignet, die behauptete Gesetzwidrigkeit der V zu untermauern.

Da die Ambulanzgebührenverordnung aus Gründen, die eben dargelegt wurden, im Gesetz Deckung findet, könnte sie nur dann mit Fehlerhaftigkeit im Sinne des Art139 Abs1 B-VG belastet sein, wenn die gegen die V erhobenen Bedenken dem Gesetz verfassungsrechtlich anzulasten wären; der VfGH hätte dies zum Anlaß eines amtswegig eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahrens zu machen.

In der Anfechtung klingt ein solcher Vorwurf auch tatsächlich an:

Eine Pauschalierung sei im Grundsatzgesetz nicht vorgesehen. Der VfGH hegt derartige Bedenken jedoch ebenfalls nicht; das Grundsatzgesetz schließt unter der Voraussetzung, daß das Ausführungsgesetz sich im Rahmen der Grundsätze hält - diese finden sich in §28 Abs1 KAG -, keineswegs aus, daß der Landesgesetzgeber im Rahmen des Ausführungsgesetzes eine Verordnungsermächtigung vorsieht, die Pauschalregelungen erlaubt. Der VfGH hegt daher hinsichtlich §34 Abs4 KAG 1976 idF der OÖ KAG-Nov. 1985 keine Bedenken, daß diese Regelung grundsatzgesetzwidrig ist, zumal die in dieser Bestimmung für zulässig erklärte Pauschalierung von Ambulanzgebühren nur für den Fall vorgesehen ist, daß dennoch §38 OÖ KAG 1976 entsprochen wird; letztere Bestimmung wiederholt aber die grundsatzgesetzliche Regelung des §28 Abs1 KAG.

5.2.2.1. Die Antragsteller behaupten schließlich ein gleichheitswidriges (absurdes) Ergebnis bei Verordnungsanwendung. Gemäß §1 Abs2 letzter Satz der angefochtenen V trete die Ambulanzgebühr an die Stelle des Ambulanzgebührenpauschales, wenn keine anderen als die in diesem Absatz angeführten Leistungen in Anspruch genommen und erbracht würden. Die zitierte Verordnungsbestimmung sei so eindeutig, daß sie eine andere (korrigierende) Auslegung gar nicht zulasse. Werde eine unter das Ambulanzgebührenpauschale fallende Leistung erbracht, so sei eine (Einzel-)Ambulanzgebühr nicht verrechenbar, was - auf eine Kurzformel gebracht - heiße: "Wer mehr leistet, bekommt weniger."

5.2.2.2. Die Oberösterreichische Landesregierung hält diesen Ausführungen entgegen, daß der letzte Satz des §1 Abs2 der Ambulanzgebührenverordnung wie folgt auszulegen sei:

"a) Wenn an einem Patienten nur eine Ambulanzleistung nach Abs2 (Dialyse, CT, Kernspintomographie, usw.) erbracht wird, darf nicht das Ambulanzgebührenpauschale nach Abs1 und die Ambulanzgebühr (pro Behandlung) nach Abs2, sondern nur die Ambulanzgebühr nach Abs2 verrechnet werden. (Verordnungstext:

'Die Ambulanzgebühr tritt an die Stelle des Ambulanzgebührenpauschales (Abs1), wenn keine anderen als die in diesem Absatz angeführten Leistungen (Behandlungen oder Untersuchungen) in Anspruch genommen oder erbracht werden.')

...

b) Wenn jedoch der Patient neben einer Ambulanzleistung nach Abs2 noch eine andere Ambulanzleistung erhält, die nicht im Abs2 enthalten ist, kann neben der Ambulanzgebühr nach Abs2 zusätzlich das Ambulanzgebührenpauschale nach Abs1 verrechnet werden. (Verordnungstext: 'Die Ambulanzgebühr tritt an die Stelle des Ambulanzgebührenpauschales (Abs1), wenn keine anderen als die in diesem Absatz angeführten Leistungen (Behandlung oder Untersuchung) in Anspruch genommen oder erbracht werden.')"

5.2.2.3. Der VfGH pflichtet diesen Ausführungen der Oberösterreichischen Landesregierung vorbehaltlos bei; von einem absurden und - wie die antragstellenden Konvente und Kongregationen meinen - gleichheitswidrigen Anwendungsergebnis kann keine Rede sein.

5.3. Die geltend gemachten Bedenken treffen hinsichtlich der bekämpften V somit insgesamt nicht zu.

6. Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.