TE Vwgh Erkenntnis 1991/11/18 90/12/0122

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Seiler und die Hofräte Dr. Herberth, Dr. Knell, Dr. Germ und Dr. Höß als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Haid, über die Beschwerde der B in X, vertreten durch Dr. H, Rechtsanwalt in L, gegen den Bescheid des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie vom 13. Dezember 1989, Zl. 08 3536/4-I/6/89, betreffend Verfahren gemäß § 14 des Sonderabfallgesetzes, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 2.760,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Bescheid vom 5. April 1989 erteilte der Landeshauptmann von Tirol der beschwerdeführenden Partei gemäß § 14 des Sonderabfallgesetzes die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer provisorischen Pyrolyseanlage mit Rauchgasreinigung innerhalb des Areals des Allgemeinen öffentlichen Krankenhauses X unter Vorschreibung einer Reihe von Auflagen und einer Befristung.

Gegen diesen Bescheid erhob die beschwerdeführende Partei Berufung, in der sie sich aber lediglich gegen die zu kurze Genehmigungsdauer und gegen die Vorschreibung von Emissionsgrenzwerten, die nicht auf österreichischen Normen beruhten, wendete.

Mit dem nunmehr zum Teil angefochtenen Bescheid änderte die belangte Behörde die Auflagen 1 und 17 des erstinstanzlichen Bescheides wie folgt ab:

"1. Die Anlage ist so zu errichten und zu betreiben, daß im Rauchgas folgende Grenzwerte eingehalten werden:

TCDD Toxitätsäquivalent 0,1  ng/m3

Staub                  20    mg/m3

Chlor                  15    mg/m3

Fluor                   0,7  mg/m3

Pb-Zn-Cr                3    mg/m3

As-Ni-Co                0,7  mg/m3

Cd                      0,05 mg/m3

Hg                      0,1  mg/m3

TOC                    20    mg/m3

CO                     50    mg/m3

Zusätzliches Verhältnis CO/CO2 < 0,002

Alle oben angegebenen Werte beziehen sich auf Normalbedingungen

des Rauchgases und auf einen Sauerstoffgehalt von 11 % und sind

als maximal zulässiger Halbstundenmittelwert aufzufassen.

Die Volumseinheit des Verbrennungsgases ist auf 0o C und 1013 mbar nach Abzug des Feuchtgehaltes an Wasserdampf sowie auf den angegebenen Sauerstoffgehalt (11 %) zu beziehen. Die Massekonzentration ist in mg/m3 oder für TCDD ng/m3 anzugeben.

17. Um die Genehmigung der im Neubau des AÖ Krankenhauses X, zu errichtenden Pyrolyseanlage ist fristgerecht beim Amt der Tiroler Landesregierung, Abt. Umweltschutz, Meinhardstraße 8, 6020 Innsbruck unter Anschluß der erforderlichen Unterlagen anzusuchen."

Zur Begründung werden der erstinstanzliche Bescheid und die Berufung zusammengefaßt wiedergegeben. Dann wird in der Begründung des angefochtenen Bescheides im wesentlichen weiter ausgeführt, die belangte Behörde habe zur Frage der Vorschreibung von Emissionsgrenzwerten ein Sachverständigengutachten des Umweltbundesamtes vom 21. November 1989 eingeholt, in dem unter anderem folgendes festgestellt worden sei:

"In Anbetracht der toxikologischen Relevanz sowie der Tatsache, daß gerade im Krankenhausbereich ein großer Anteil chlorhaltiger Kunststoffe zum Einsatz kommen - die besonders für die Bildung von PCDD und PCDF verantwortlich gemacht werden - ist ein Grenzwert vorzusehen. Es wird daher vorgeschlagen, den Grenzwert von 0,1 ng TCDD-Toxizitätsäquivalenten/m3 (wie er auch für die Krankenhausabfallverbrennungsanlagen laut Entwurf zur Änderung der LRV-K 1989 gilt) auch für diese Anlage zu verlangen. Zur Berechnung der Toxizitätsäquivalenten wird der Modus, der in der Novellierung der LRV-K 1989 vorgeschlagen wird, empfohlen.

Im Sinne eines vorsorgenden Umwelt- und Gesundheitsschutzes empfiehlt das Umweltbundesamt, die Übernahme der etwas strengeren vorgeschlagenen Grenzwerte der Novelle zur LRV 1989 zu übernehmen und einen TCDD-Toxizitätsäquivalentswert von 0,1 ng/m3 vorzuschreiben."

Nach Wiedergabe des § 14 Abs. 1 und Abs. 3 des Sonderabfallgesetzes und des § 77 Abs. 3 der Gewerbeordnung führt die belangte Behörde in der Begründung des angefochtenen Bescheides weiter aus, nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes seien Richtlinien - so z.B. auch Ö-NORMEN - wie andere Sachverhaltselemente Gegenstand der Beweisaufnahme und der Beweiswürdigung. Daraus folge, daß auch ausländische Richtlinien bei der Festlegung von Emissionsgrenzwerten herangezogen werden könnten. Die Berufungsbehörde habe jedoch die vom Umweltbundesamt vorgeschlagenen, im Entwurf der Novelle zur "LRV-K" vorgesehenen Grenzwerte vorgeschrieben, weil diese dem neuesten Stand der Technik entsprächen.

Eine Befristung der Bewilligung finde im Sonderabfallgesetz bzw. im sinngemäß anzuwendenden § 77 der Gewerbeordnung keine gesetzliche Deckung. Der erste Satz des Auflagenpunktes 17 des erstinstanzlichen Bescheides sei daher spruchgemäß aufzuheben gewesen.

Die vorliegende Beschwerde bekämpft die Abs. 2 und 3 des Punktes 1 der Abänderung inhaltlich insoferne, als damit für die Verbrennungsbedingungen ein Sauerstoffgehalt von 11 % festgesetzt wird, wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde (unter Bezugnahme auf die Verordnung des Bundeskanzlers vom 30. Mai 1985, BGBl. Nr. 243) beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Im Beschwerdefall ist das Sonderabfallgesetz (SAG), BGBl. Nr. 186/1983, in der Fassung BGBl. Nr. 376/1988, anzuwenden.

§ 14 Abs. 1 und Abs. 3 leg. cit. lauten:

"(1) Die Errichtung von Anlagen zur Lagerung oder Beseitigung (§ 2 Abs. 2) von Sonderabfällen, ausgenommen jener des Bundesheeres und der Heeresverwaltung, bedarf einer Bewilligung des Landeshauptmannes, sofern nicht eine Bewilligung (Genehmigung) nach gewerbe-, berg- oder energierechtlichen Bestimmungen erforderlich ist.

(3) Bei Erteilung der Bewilligung gemäß Abs. 1 sind die öffentlichen Interessen (§ 5 Abs. 1 und 2) zu wahren. Weiters sind die §§ 74 bis 84, 336 und 353 bis 360 der Gewerbeordnung 1973 sinngemäß anzuwenden."

Hinsichtlich der Wahrung der öffentlichen Interessen ist im § 5 SAG u.a. festgelegt, daß durch die Sammlung und Beseitigung von Sonderabfall die Gesundheit von Menschen nicht gefährdet werden darf, keine unzumutbaren Belästigungen bewirkt werden dürfen und die Umwelt nicht über das unvermeidliche Ausmaß hinaus verunreinigt werden darf.

Nach § 77 Abs. 3 der Gewerbeordnung, BGBl. Nr. 50/1974, in der Fassung der Novelle 1988, BGBl. Nr. 399, hat die Behörde Emissionen von Luftschadstoffen jedenfalls nach dem Stand der Technik zu begrenzen.

Im Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen, BGBl. Nr. 380/1988, ist in Anlage 1 zu § 12 hinsichtlich der Emissionsgrenzwerte unter Punkt 5 für Dampfkesselanlagen der Müllverbrennung (lit. a letzter Satz) vorgeschrieben, daß die Emissionsgrenzwerte auf 11 % Volumkonzentration Sauerstoff im Verbrennungsgas bezogen sind. § 18 Abs. 3 der Luftreinhalteverordnung für Kesselanlagen 1989, BGBl. Nr. 19, enthält für die Verbrennung von hausmüllähnlichem Abfall sowie aufbereitetem Müll diesbezüglich die gleichen Werte. Mit der - im Beschwerdefall noch nicht anwendbaren - Novelle dieser Verordnung BGBl. Nr. 134/1990 wurden Grenzwerte für Dampfkesselanlagen der Krankenhausabfallverbrennung festgesetzt, die hinsichtlich des Verhältnisses der Emissionsgrenzwerte zur Volumkonzentration Sauerstoff im Verbrennungsgas die im allgemeinen für die Müllverbrennung geltende Regelung (§ 18 Abs. 3 bis 8) für sinngemäß anwendbar erklärt.

Die beschwerdeführende Partei bringt vor, im erstinstanzlichen Bescheid hätten sich die angegebenen Werte auf einen Sauerstoffgehalt von 17 % bezogen; auf Grund der Herabsetzung dieses Wertes seien die Auflagen für die Anlagen "technisch viel schärfer". Daran anknüpfend meint die beschwerdeführende Partei, daß die belangte Behörde nur befugt gewesen wäre, über den Gegenstand des erstinstanzlichen Bescheides in dem Umfang abzusprechen, in dem dieser von der Berufung erfaßt worden sei.

Gemäß § 66 Abs. 4 AVG hat die Berufungsbehörde außer dem im Abs. 2 erwähnten Fall, sofern die Berufung nicht als unzulässig oder verspätet zurückzuweisen ist, immer in der Sache selbst zu entscheiden. Sie ist berechtigt, sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung (§ 60) ihre Anschauung an die Stelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß den angefochtenen Bescheid nach jeder Richtung abzuändern.

Demnach kann der Bescheid auch zum Nachteil des Berufungswerbers - ausgenommen im Verwaltungsstrafverfahren - abgeändert werden, weil die Berufungsbehörde zu einer Änderung nach jeder Richtung befugt ist. Die Berufungsbehörde hat sich mit der vorliegenden Verwaltungssache in gleicher Weise wie die Behörde erster bzw. unterer Instanz zu befassen. Das der Berufungsbehörde eingeräumte Abänderungsrecht ermächtigt sie daher, ihre Anschauung in der ihr zur Entscheidung vorliegenden Sache an die Stelle der Auffassung der Unterbehörde zu setzen. Sache im Sinne des ersten Satzes des § 66 Abs. 4 AVG ist für die Berufungsbehörde die Angelegenheit, die den Inhalt des Spruches im Bescheid der Unterbehörde gebildet hat (vgl. die ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes wie beispielsweise Erkenntnis vom 16. April 1969, Zl. 1683/68, Slg. N.F. Nr. 7548/A, vom 9. Oktober 1969, Zl. 784/68, Slg. N.F. Nr. 7655/A, oder vom 1. Februar 1971, Zl. 1436/70, Slg. N.F. Nr. 7959/A). Dieser Sachbegriff ist nur dann eingeschränkt, wenn Berufung bloß gegen einen vom übrigen Bescheidinhalt trennbaren Teil des Bescheides erhoben wird (vgl. Erkenntnis eines verstärkten Senates des Verwaltungsgerichtshofes vom 28. November 1983, Zl. 82/11/0270, Slg. N.F. Nr. 11.237/A).

Soweit dies für den Beschwerdefall von Bedeutung ist, war Sache des Verwaltungsverfahrens die Vorschreibung von Emissionsgrenzwerten im Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb einer Pyrolyseanlage für Krankenhausabfälle zur Reduzierung der Umweltbelastung. Diese Emissionsgrenzwerte, die mit den vorgeschriebenen Verbrennungsbedingungen bzw. Rauchgasemissionen eine Einheit bilden, wurden mit der Berufung insoferne bekämpft, als die beschwerdeführende Partei die Anwendung österreichischer Normen begehrte. Dem trug die belangte Behörde dadurch Rechnung, daß entsprechend der aus § 77 Abs. 3 GewO abgeleiteten Verpflichtung zur Einrichtung der Anlage nach dem Stand der Technik diesbezüglich ein Gutachten eingeholt wurde, in dem die Werte, die mit 9. März 1990 für Dampfkesselanlagen der Krankenhausabfallverbrennung durch Verordnung BGBl. Nr. 134/1990 verbindlich geworden sind, als dem Stande der Technik entsprechend bezeichnet worden sind. Ausgehend davon war die belangte Behörde ohne jeden Zweifel berechtigt, die vorgeschriebenen Werte auch zu Ungunsten der beschwerdeführenden Partei abzuändern. Ein Verbot einer "reformatio in peius" besteht nur im Verwaltungsstrafrecht.

Die beschwerdeführende Partei bringt weiters vor, die Abänderung des erstinstanzlichen Bescheides sei nicht begründet und es sei kein ergänzendes Ermittlungsverfahren in der Frage der Abänderung der Grenzwerte bezogen auf den Sauerstoffanteil durchgeführt worden.

In beiden Punkten ist auf die vorher wiedergegebene Begründung des angefochtenen Bescheides zu verweisen. Die belangte Behörde hat demnach die von ihr vorgenommene Abänderung begründet und - in Übereinstimmung mit den vorgelegten Akten des Verwaltungsverfahrens - im Rahmen eines ergänzenden Ermittlungsverfahrens ein Gutachten von umwelttechnischen Sachverständigen der Umweltbundesanstalt eingeholt, in dem in sachlich begründeter Weise eine Auseinandersetzung mit der Frage der vorzuschreibenden Emissionsgrenzwerte erfolgte. Zu diesem Gutachten wurde der beschwerdeführenden Partei mit Schreiben vom 22. November 1989 Gelegenheit zur Äußerung im Rahmen des Parteiengehörs binnen zwei Wochen gegeben, die von dieser Möglichkeit - nach den Akten des Verwaltungsverfahrens - in der ihr eingeräumten Frist - aber keinen Gebrauch machte. Die mit 14. Dezember 1989 datierte Stellungnahme der beschwerdeführenden Partei langte zwar vor Zustellung des angefochtenen Bescheides am 19. Dezember 1989 bei der belangten Behörde ein und wäre daher zu berücksichtigen gewesen. Trotzdem kommt aber dieser Stellungnahme im gegebenen Zusammenhang keine entscheidungswesentliche Bedeutung zu, weil sie keine inhaltlichen Ausführungen zu dem übermittelten Gutachten enthält. Das vorher dargestellte Beschwerdevorbringen ist daher jedenfalls unberechtigt.

Die beschwerdeführende Partei macht darüber hinaus noch geltend, die Vorschreibung der Werte sei auch sachlich nicht gerechtfertigt, weil es sich lediglich um eine "Kleinanlage" handle.

Diesem Vorbringen ist inhaltlich entgegenzuhalten, daß die Unterscheidung in Klein-, Mittel- und Großanlagen nach § 18 Abs. 2 der Luftreinhalteverordnung für Kesselanlagen 1989 - ungeachtet dessen, daß diese Regelung nicht für Krankenhausabfall gegolten hat - keinen Einfluß auf die im Abs. 3 der genannten Bestimmung festgesetzten und von der Beschwerde bekämpften Verhältniswerte der Volumkonzentration Sauerstoff im Verbrennungsgas hat. Eine derartige Unterscheidung zwischen Klein-, Mittel- und Großanlagen für die Krankenhausabfallverbrennung ist im § 18a der Novelle BGBl. Nr. 134/1990 nicht vorgesehen. Das Gutachten der Sachverständigen der Umweltbundesanstalt hat auch nicht auf eine solche Unterscheidung abgestellt, sondern die mit dem angefochtenen Bescheid vorgeschriebenen Werte sachlich begründet und unter Hinweis auf die vorgesehene, vorher genannte Novelle dargelegt. Da die beschwerdeführende Partei im Verwaltungsverfahren dagegen nichts vorgebracht hat, erübrigt sich eine weitere Auseinandersetzung mit dieser Frage schon im Hinblick auf das für das verwaltungsgerichtliche Verfahren geltende Neuerungsverbot (vgl. Dolp3, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Seite 552 f).

Im Bewilligungsverfahren für eine solche Anlage zur Beseitigung von Sonderabfällen nach § 14 Abs. 3 SAG hat die Behörde die öffentlichen Interessen dergestalt zu wahren, daß die Gesundheit von Menschen nicht gefährdet wird, keine unzumutbaren Belästigungen bewirkt werden und die Umwelt nicht über das unvermeidbare Maß hinaus verunreinigt wird. Hiebei hat § 77 Abs. 3 der Gewerbeordnung Anwendung zu finden, nach dem die Behörde Emissionen von Luftschadstoffen nach dem Stande der Technik zu begrenzen hat. Ausgehend von diesen rechtlichen Prämissen ist die Vorgangsweise der belangten Behörde, die mangels einer näheren Rechtsgrundlage (die Festlegung von Grenzwerten für Dampfkesselanlagen der Krankenhausabfallverbrennung mit Verordnung BGBl. Nr. 134/1990 ist erst mit 9. März 1990 in Kraft getreten) ein dem angefochtenen Bescheid dann zugrundegelegtes Gutachten eingeholt hat, das an den mit der genannten Verordnung vorgeschriebenen Werten orientiert war und gegen das der beschwerdeführenden Partei Gelegenheit geboten worden war, ihre Einwendungen in der Sache vorzubringen, genauso wie das im - teilweise - angefochtenen Bescheid enthaltene Ergebnis nicht als rechtswidrig zu erkennen.

Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Die Kostenentscheidung stützt sich im Rahmen des Begehrens auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung BGBl. Nr. 104/1991.