TE Vfgh Erkenntnis 1989/3/9 V20/88

Der Antrag wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Aus Anlaß einer bei ihm anhängigen Beschwerde gegen einen Bescheid der OÖ. Landesregierung, mit dem die Vorstellung gegen die Festsetzung einer monatlichen Lustbarkeitsabgabe für den Betrieb von Spielautomaten "gemäß §§2 und 17 der Lustbarkeitsabgabeordnung der Stadt Linz, Amtsblatt der Landeshauptstadt Linz, vom 27.3.1950, Sondernummer, i.d.g.F." abgewiesen wurde, beantragte der Verwaltungsgerichtshof unter der Zl. A23/88, §17 Abs2 litb der Lustbarkeitsabgabeordnung der Landeshauptstadt Linz, in der Fassung der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Linz vom 22. September 1983, als gesetzwidrig aufzuheben.

Die Abs1 und 2 des §17 der Lustbarkeitsabgabeordnung der Landeshauptstadt Linz in der genannten Fassung haben folgenden Wortlaut:

"(1) Für den Betrieb

1. eines Fußballtisches, Fußball- oder Hockeyspielapparates, Billards oder sonstigen mechanischen Spiel- oder Sportapparates ohne elektromechanische oder elektronische Bauteile sowie von Kinderreit- oder Kinderschaukelapparaten und anderen für Kinder bestimmten Apparaten,

2. eines anderen Schau-, Scherz-, Spiel-, Geschicklichkeits- oder ähnlichen Apparates,

3. einer Vorrichtung zur mechanischen Wiedergabe musikalischer Stücke oder Deklamationen (Klavierspielapparat, Sprechapparat, Phonograph, Orchestrion, Tonband, Kompaktanlagen, Plattenspieler, Fernseher mit Video, u.a.)

an öffentlichen Orten, in Gast- und Schankwirtschaften sowie in sonstigen jedermann zugänglichen Räumen ist eine Pauschalabgabe zu entrichten.

(2) Die Abgabe beträgt für jeden angefangenen Betriebsmonat

a) für die im Abs1 Z. 1 bezeichneten Apparate S 60.- je Apparat,

b) für die im Abs1 Z. 2 bezeichneten Apparate S 600.- je Apparat, in Betrieben mit mehr als 8 solchen Apparaten jedoch

S 1.000.- je Apparat,

c) für die im Abs1 Z. 3 bezeichneten Vorrichtungen

S 300.- je Vorrichtung."

Der Verwaltungsgerichtshof hegt gegen die Bestimmung des §17 Abs2 litb Lustbarkeitsabgabeordnung, die er als Rechtsgrundlage der gegenüber dem Beschwerdeführer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens festgesetzten Lustbarkeitsabgabe bei deren Überprüfung anzuwenden hat, das Bedenken,

"daß sie den im §14 Abs1 des Oberösterreichischen Lustbarkeitsabgabegesetzes 1979, LGBl. Nr. 74, in der Fassung LGBl. Nr. 70/1983 enthaltenen, offenbar Normcharakter aufweisenden Kriterien nicht vollständig Rechnung trägt, die für die Festsetzung von Pauschalabgaben im allgemeinen und damit auch für die im Beschwerdefall interessierende Pauschalabgabe für Spielapparate, für welche §17 Abs2 litb leg.cit. in der Fassung der genannten Novelle bei Betrieben mit mehr als acht solchen Apparaten einen Rahmen für die Abgabe von mindestens S 400.- und höchstens S 1.000.- je Apparat vorsieht, normiert sind".

§14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 idF LGBl. 70/1983 lautet:

"§14

Ausmaß der Pauschalabgabe im allgemeinen

(1) Für die Höhe der Pauschalabgabe ist der Charakter und das voraussichtliche Bruttoerträgnis der Lustbarkeitsveranstaltung, die Anzahl der Mitwirkenden, die voraussichtliche Zahl der Teilnehmer, die Zahl und Größe der für die Lustbarkeit zur Verfügung stehenden Räumlichkeiten (Flächen, Plätze), die Dauer der Lustbarkeit, bei Lustbarkeiten in Gastlokalitäten auch der Speisen- und Getränkepreis, stets aber insbesondere das Erträgnis der Kartenabgabe bei gleichen oder ähnlichen Lustbarkeiten in Betracht zu ziehen."

Die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gehen im besonderen dahin,

"daß der Verordnungsgeber - ohne weiters zu differenzieren - in §17 Abs2 litb der Lustbarkeitsabgabeordnung der Landeshauptstadt Linz für Spielapparate stets den gesetzlichen Höchstsatz angeordnet und damit von vornherein keinen Spielraum für die anderen als die im Charakter der Veranstaltung gelegenen, jedoch gemäß §14 Abs1 des Lustbarkeitsabgabegesetzes ebenfalls maßgebenden Kriterien gelassen hat."

Zur Begründung seines Antrages verweist der Verwaltungsgerichtshof ferner auf das seiner Meinung nach "einen rechtsähnlichen Fall betreffende Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 4. März 1987, V88/86".

In seinem ergänzenden Beschluß vom 18. März 1988 äußert der Verwaltungsgerichtshof schließlich gegen §17 Abs2 litb der Lustbarkeitsabgabeordnung der Landeshauptstadt Linz in der angeführten Fassung auch das Bedenken, daß für die Festlegung des gesetzlich zulässigen Höchstsatzes für die Lustbarkeitsabgabe beim Betrieb von Spielapparaten

"offenbar nicht die in der Bestimmung des §14 Abs1 des Lustbarkeitsabgabegesetzes angeführten und auch durch §17 Abs1 dieses Gesetzes in der Fassung der Novelle LGBl. für Oberösterreich Nr. 70/1983 nicht außer Kraft gesetzten Kriterien maßgebend waren, sondern hiefür ausschließlich der außerhalb dieser gesetzlichen Kriterien liegende Umstand bestimmend war, daß dem Überhandnehmen der Glücksspielautomaten im Hinblick auf die im Laufe der Zeit daraus entstandene Gefahr insbesondere für die Jugendlichen entgegengewirkt werden sollte."

2. Der Gemeinderat der Landeshauptstadt Linz verteidigt in seiner Äußerung die Gesetzmäßigkeit des §17 Abs2 litb Lustbarkeitsabgabeordnung damit,

"daß §14 Abs1 des O.ö. Lustbarkeitsabgabegesetzes lediglich deklaratorisch demonstrativen, keinesfalls aber normativen Charakter aufweise. §14 Abs1

O.ö. Lustbarkeitsabgabegesetz führt nämlich lediglich aus, daß für die Höhe der Pauschalabgabe diverse Kriterien, wie voraussichtlicher Bruttoertrag, Zahl und Größe der Räumlichkeiten, Dauer der Veranstaltung und Anzahl der Mitwirkenden etc. in Betracht kommen. Der Landesgesetzgeber hat es jedoch unterlassen, dezidiert festzustellen, welches der aufgezählten Kriterien für welchen konkreten Abgabetatbestand bzw. Pauschalabgabesatz Geltung haben soll, und es ist auch aus dem Motivenbericht zum Landesgesetz kein entsprechender Hinweis zu entnehmen. Nachdem jedoch keinesfalls sämtliche demonstrativ aufgezählten Kriterien für jeden einzelnen gesetzlich normierten Pauschalabgabesatz gelten können, weil etwa die Anzahl der Mitwirkenden, Dauer der Veranstaltung etc. für den Pauschalabgabesatz für Spielautomaten sicherlich nicht zu berücksichtigen sind, muß rechtlich gefolgert werden, daß die Bestimmung des §14 Abs1 O.ö. Lustbarkeitsabgabegesetz tatsächlich nur deklaratorisch demonstrative Bedeutung hat."

Ferner wird bemerkt, daß "durch die Untergliederung des §17 Abs1 der Lustbarkeitsabgabeordnung der Landeshauptstadt Linz in die Ziffern 1 bis 3 ... drei verschiedene Kategorien von Lustbarkeitsveranstaltungen geschaffen (werden), die sich jeweils an den in §14 des O.ö. Lustbarkeitsabgabegesetzes 1979 enthaltenen Kriterien orientieren."

Zur Ausschöpfung des gesetzlich vorgesehenen Höchstsatzes in der Lustbarkeitsabgabeordnung verweist der Gemeinderat darauf, daß dabei sowohl die Erfahrungswerte "hinsichtlich der durchwegs beachtlich hohen Einnahmenerlöse der Apparatebetreiber" als auch "die bekannt negativen Auswirkungen, vor allem auf die Jugendlichen", berücksichtigt wurden.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

1. Bei seiner Entscheidung über die bei ihm anhängige Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof ganz offenkundig den die Rechtsgrundlage der Festsetzung der Lustbarkeitsabgabe bildenden §17 Abs2 litb der Lustbarkeitsabgabeordnung der Stadt Linz, einer Verordnung, anzuwenden. Der Antrag des Verwaltungsgerichtshofes ist daher zulässig.

2. Der Verfassungsgerichtshof ist der Meinung, daß es sich bei der Regelung der Pauschalabgabe für Spielapparate in §17 Abs1 Z2 in Verbindung mit §17 Abs2 litb

OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 um eine spezielle, den Betrieb eines derartigen Apparates einer Abgabe unterwerfende Rechtsvorschrift handelt, in deren Anwendungsbereich vorerst kein Platz für die Anwendung des das "Ausmaß der Pauschalabgabe im allgemeinen" (so die Überschrift) regelnden §14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 ist. Das ergibt sich schon daraus, daß §17 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 vom Gemeinderat verlangt, die Lustbarkeitsabgabe für die genannten Spielapparate (nach §17 Abs1 Z2 des Gesetzes) mit jeweils einheitlichen Abgabesätzen "nach Maßgabe des Abs2 (und nicht des §14 Abs1!) festzusetzen". Soweit sich §17 Abs2

OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 freilich darauf beschränkt, einen Rahmen für die Festsetzung eines jeweils einheitlichen Abgabesatzes durch den Gemeinderat festzulegen, bilden die in §14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 angeführten Kriterien auch für den Gemeinderat verbindliche Bestimmungsgründe bei der Festsetzung der konkreten Abgabesätze. Dabei ist der Gesetzgeber aber, - anders als der Verwaltungsgerichtshof in seinem Antrag vermeint -, nicht davon ausgegangen, daß sämtliche, in §14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 genannten Bestimmungsgründe für die Höhe der Pauschalabgabe stets vom Gemeinderat zu berücksichtigen sind. Wie etwa der letzte Halbsatz dieser gesetzlichen Bestimmung zeigt, wonach "stets aber insbesondere das Erträgnis der Kartenabgabe bei gleichen oder ähnlichen Lustbarkeiten in Betracht zu ziehen" ist, bilden die anderen in §14 Abs1 des Gesetzes angeführten Kriterien für die Höhe der Pauschalabgabe nur mögliche, aber keinesfalls in ihrer Gesamtheit zwingende Bestimmungsgründe für die Bemessung der einheitlichen Abgabesätze innerhalb des durch §17 Abs2 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 gezogenen gesetzlichen Rahmens.

Ganz anders als bei der Bestimmung des §5 Abs3 und 7 des Vergnügungssteuergesetzes 1982, LGBl. für Kärnten Nr. 63, welcher der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis v. 4. März 1987, V88/86, die Verpflichtung entnahm, den Pauschbetrag für die Vergnügungssteuer unter Bedachtnahme auf alle in Abs7 genannten Kriterien festzusetzen, läßt das OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 durch die vom Gesetzgeber gewählte Gesetzestechnik erkennen, daß Pauschalabgaben für bestimmte, speziell aufgezählte Lustbarkeiten primär nach den Vorschriften der §§15 bis 20 des OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetzes 1979 festzusetzen sind und die allgemeinen Kriterien für das Ausmaß der Pauschalabgabe gemäß §14 Abs1

OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 vom Gemeinderat nur subsidiär in Betracht zu ziehen sind. Aber auch dann, wenn diese allgemeinen Kriterien - wie gezeigt - subsidiär zum Tragen kommen, können sie vom Verordnungsgeber in Anbetracht der bereits genannten Formulierung des letzten Halbsatzes des §14 Abs1 des Gesetzes, aber auch infolge ihrer Zahl und Unterschiedlichkeit nur jeweils soweit in Betracht gezogen werden, als sie für die betreffende Lustbarkeit einen aussagekräftigen Bestimmungsgrund liefern. Der Gemeinderat ist auch nicht gehindert, bei der Festsetzung eines Abgabesatzes nach §17

OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 innerhalb des durch Abs2 dieser Bestimmung festgelegten Rahmens lediglich einzelne, ihm für die betreffende Lustbarkeit von besonderer Bedeutung scheinende Bestimmungskriterien des §14 Abs1 heranzuziehen.

3. Wie sich der Regierungsvorlage zur OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz-Novelle 1982, LGBl. 51 (Beilage 184/1982, XXII. Gesetzgebungsperiode des OÖ. Landtages), mit der der gesetzliche Rahmen für Lustbarkeitsabgabesätze für Spielautomaten in §17 Abs2 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 neu geregelt wurde, entnehmen läßt, war für die Höhe dieser Abgabesätze das durch einen Initiativantrag im Nationalrat A/88 (II-1705 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates, XV.GP, betreffend die Änderung des Glücksspielgesetzes) ausgelöste Bestreben der Länder maßgeblich, die durch den Betrieb von Glücksspielautomaten zu besorgenden Mißstände zu unterbinden und durch Erhöhung der Vergnügungssteuer dem Überhandnehmen der Spielapparate Einhalt zu gebieten. Dabei erschien den Ländern eine Pauschalierung der Abgabe für jeden Glücksspielautomaten in entsprechender Höhe zweckmäßiger als die Besteuerung der Umsätze oder Gewinne, weil diese kaum feststellbar seien. Im Bericht des Ausschusses für allgemeine innere Angelegenheiten des OÖ. Landtages zur OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz-Novelle 1982 (Beilage 196/1982, XXII. Gesetzgebungsperiode des OÖ. Landtages) wird ferner festgehalten,

"daß sogenannte Spielhallen als Kommunikationszentren insbesondere für Jugendliche als im Sinne des Jugendschutzes grundsätzlich nicht erwünscht angesehen werden und der Rahmen für die Abgabe bei einem Betrieb von mehr als 8 Apparaten in derselben Betriebsstätte daher höher als bei einem Betrieb bis zu 8 Apparaten sein soll. Der jeweils vorgesehene Rahmen ermöglicht es den Gemeinden auch, entsprechend den bei ihnen jeweils gegebenen örtlichen und sachlichen Verhältnissen weitere differenzierende Regelungen zu treffen."

Der Verfassungsgerichtshof (VfSlg. 9750/1983; VfGH v. 26.2.1988, B552/87) hat zu derartigen Regelungen in Vergnügungssteuer- bzw. Lustbarkeitsabgabegesetzen festgestellt, "daß bei der Besteuerung von Spielautomaten auch andere als fiskalische Zwecke die Regelung des Gesetzgebers in sachlich durchaus gerechtfertigter Weise tragen." Insbesondere hat er die Zielsetzung, eine Zunahme von Spielautomaten zu verhindern und ihre Zahl eher zu verringern, als verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden bezeichnet.

4. Der Verfassungsgerichtshof kann daher dem Gemeinderat der Landeshauptstadt Linz nicht entgegentreten, wenn dieser unter Wahrnehmung der Intentionen des Gesetzgebers für elektronische oder elektromechanische Spielapparate gemäß §17 Abs1 Z2 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 den in §17 Abs2 litb dieses Gesetzes vorgesehenen, jeweiligen Höchstsatz in §17 Abs2 der Lustbarkeitsabgabeordnung der Stadt Linz festsetzte. Wie der Äußerung des Gemeinderates vor dem Verfassungsgerichtshof, aber auch dem der Lustbarkeitsabgabeordnung zugrundeliegenden Verordnungsakt zu entnehmen ist, hat der Gemeinderat sowohl die möglichen negativen Auswirkungen des Betriebs von Spielautomaten, insbesondere auf Jugendliche, als auch die durch die Abgabenbehörde festgestellten Bruttoerträgnisse der Linzer Unternehmer aus dem Betrieb von Spielautomaten berücksichtigt. Er hat damit bei Festsetzung des Höchstsatzes nach §17 Abs2 litb OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 in §17 Abs2 der Lustbarkeitsabgabeordnung der Stadt Linz den "Charakter ... der Lustbarkeitsveranstaltung" und dessen "voraussichtliches Bruttoerträgnis" im Sinne des §14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 in Betracht gezogen. Daß andere der in §14 Abs1 des Gesetzes genannten Kriterien für die Bemessung der Höhe der Pauschalabgabe außer Betracht blieben, schadet nach der unter 2. dargestellten Rechtslage nicht.

Desgleichen ist es nicht gesetzwidrig, daß der Verordnungsgeber in §17 Abs2 litb der Lustbarkeitsabgabeordnung der Stadt Linz den gesetzlichen Höchstsatz ohne weitere Differenzierung anordnete. Wie sich nämlich §17 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 entnehmen läßt, ist der Gemeinderat zur Festsetzung "jeweils einheitlicher Abgabesätze" verpflichtet. Da der gesetzliche Höchstsatz für die in §17 Abs1 Z2 des Gesetzes genannten Apparate wie eben gezeigt mit Rücksicht auf den Charakter und das voraussichtliche Bruttoerträgnis der Lustbarkeitsveranstaltung (§14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979) an sich zulässig ist, kann auch nichts dagegen eingewendet werden, daß dieser Höchstsatz einheitlich für alle Spielapparate nach §17 Abs1 Z2 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 festgesetzt wurde.

Daß schließlich dem Überhandnehmen der Glücksspielautomaten wegen der daraus entstandenen Gefahren, insbesondere für Jugendliche, mit der Abgabenfestsetzung entgegengewirkt werden sollte, ist - anders als der Verwaltungsgerichtshof meint - schon deswegen nicht gesetzwidrig, weil damit nur der Absicht des Gesetzgebers Rechnung getragen und im übrigen auf den "Charakter ... der Lustbarkeitsveranstaltung" im Sinne des §14 Abs1 OÖ. Lustbarkeitsabgabegesetz 1979 Bedacht genommen wird.

Da die vom Verwaltungsgerichtshof vorgetragenen Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit des §17 Abs2 litb der Lustbarkeitsabgabeordnung der Stadt Linz in der Fassung der Novelle vom 22. September 1983 nicht zutreffen, war sohin der Antrag auf Aufhebung der genannten Bestimmung abzuweisen.

III. Von einer mündlichen Verhandlung wurde gemäß §19 Abs4 VerfGG 1953 idF der Novelle BGBl. 297/1984 abgesehen, weil nach der Aktenlage zu erkennen ist, daß die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten läßt.