TE Vwgh Erkenntnis 1993/1/25 90/10/0061

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Kirschner und die Hofräte Dr. Puck, Dr. Waldner, Dr. Novak und Dr. Bumberger als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Kopp, über die Beschwerde der S-G.m.b.H. in P, vertreten durch Dr. H, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Bundesministers für Gesundheit und öffentlicher Dienst vom 23. Jänner 1990, Zl. 760.743/2-VII/12/90, betreffend Verweigerung einer Auskunft nach dem Auskunftspflichtgesetz in einer Lebensmittelangelegenheit, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund (Bundesminister für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz) hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 9.570,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

1.1. Gegenstand des Verfahrens ist ein Begehren der beschwerdeführenden Partei (damals: M-Ges.m.b.H.) vom 13. März 1989 auf Auskunft, das nachstehenden Wortlaut hat:

"Das in beiliegender Packungsablichtung dargestellte Diätlebensmittel wird derzeit in Österreich in Verkehr gebracht; im Hinblick auf den Packungswortlaut ersuche ich namens der von uns vertretenen M-GmbH unter Berufung auf das betreffende Bundes-, Grundsatz- und Ausführungsgesetz um

AUSKUNFT,

ob dieses Diätlebensmittel da. angemeldet ist.

Die da. Einstellung zu diesem Bundesgesetz ist zwar aus anderen Fällen bekannt; gerade im sensiblen Bereich der Diätlebensmittel erscheint jedoch kein Auskunftsbegehren berechtigter als das, ob ein besonderen Ernährungsbedürfnissen bestimmter Verbrauchergruppen zugedachtes Lebensmittel tatsächlich angemeldet und damit auch auf seine Eignung geprüft ist."

1.2. Mit Bescheid vom 23. Jänner 1990 gab der Bundesminister für Gesundheit und öffentlicher Dienst dem Antrag der beschwerdeführenden Partei auf Erteilung einer Auskunft betreffend den Vertrieb des Produktes "XY" als diätetisches Lebensmittel nach dem Lebensmittelgesetz 1975 (im folgenden: LMG) nicht Folge.

In der Begründung dieses Bescheides wurde nach Darlegung des Verfahrensganges und Wiedergabe der maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen im wesentlichen ausgeführt, Amtsverschwiegenheit bestehe auch dann, wenn die Geheimhaltung von Tatsachen "im überwiegenden Interesse der Parteien geboten sei". Dabei bedürfe die Beurteilung der Frage, ob im konkreten Fall Amtsverschwiegenheit geboten sei, einer Interessensabwägung. In diesem Rahmen sei dem Interesse an der Öffentlichkeit bzw. Allgemeinzugänglichkeit bestimmter Tatsachen mit Verwaltungsbezug das Interesse der von einer solchen Tatsache betroffenen Person bzw. Partei an der Geheimhaltung gegenüberzustellen. Daß Auskünfte über Produkte von Firmen an Dritte gegeben würden - dies sei offenbar Sinn des diesem Bescheid zugrundeliegenden Antrages -, verhindere jedoch nach Auffassung der Behörde Art. 20 Abs. 3 B-VG, dem durch das Auskunftspflichtgesetz nicht derogiert worden sei. Es sei davon auszugehen, daß die beschwerdeführende Partei ein rein wirtschaftliches Interesse an der Erteilung der Auskunft habe (eine "Verwertung" dieser Auskunft in einem allfälligen UWG-Prozeß scheine naheliegend). Aufgabe bzw. Pflicht der Behörde könne es jedoch nicht sein, Mitbewerbern im marktwirtschaftlichen Wettbewerb derartige Auskünfte zu erteilen; die Überwachung des Verkehrs mit den durch das LMG erfaßten Waren obliege dem Landeshauptmann (und nicht Mitbewerbern), der sich zur Erfüllung seiner Aufgaben besonders geschulter Organe als Aufsichtsorgane zu bedienen habe (siehe § 35 Abs. 1 und 2 LMG).

Die Behörde wies überdies darauf hin, daß die verfahrensrechtlichen Regelungen über die Akteneinsicht durch das Auskunftspflichtgesetz in keiner Weise berührt würden. Nach § 17 AVG habe die Behörde jedoch nur Parteien Einsicht in die ihre Sache betreffenden Akten oder Aktenteile zu gestatten; auch diese Akteneinsicht sei bestimmten Beschränkungen unterworfen (siehe § 17 Abs. 3 AVG 1950). Nach Ansicht der Behörde dürfe nun diese Bestimmung des AVG nicht durch das Auskunftspflichtgesetz umgangen werden, indem Auskünfte über Inhalte von Akten (anderer Parteien) verlangt würden.

Außerdem sei eine Auskunftserteilung im vorliegenden Fall nicht bzw. nur erschwert möglich, da die Frage, ob das Produkt "XY" - ohne Namhaftmachung der Firma - als "Diätlebensmittel" angemeldet sei, nicht ohne umfangreiche Nachforschungen der Behörde beantwortet werden könne (die Kartei der Behörde sei nach Firmennamen bzw. nach Geschäftszahlen aufgebaut).

1.2. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften erhobene Beschwerde. Im wesentlichen erachtet sich die beschwerdeführende Partei insofern durch den angefochtenen Bescheid beschwert, als die bloß allgemeine Überlegung der belangte Behörde, Art. 20 Abs. 3 B-VG "verhindere", daß "Auskünfte über Produkte von Firmen an Dritte gegeben werden", dem Gerichtshof keine Nachprüfung der Bescheidgrundlagen ermögliche. Diese Überlegungen wären aber auch inhaltlich verfehlt, weil die Beschwerdeführerin keine "Auskunft über das Produkt" (seine Sachqualität), sondern Auskunft über dessen Anmeldung (seine Rechtsqualität) beantragt habe.

Dem angefochtenen Bescheid lasse sich weder entnehmen, welches schützenswerte Interesse ÜBERHAUPT an der Geheimhaltung der Tatsache (die durchaus im Interesse der Allgemeinheit gelegen sei) bestehe, daß ein als Diätlebensmittel in Verkehr gebrachtes Produkt auch tatsächlich als solches angemeldet sei und daher GESETZMÄßIG in Verkehr gebracht werde oder nicht, noch weshalb ein solches Interesse SOWEIT "überwiegen" sollte, daß es dem (durch Art. 20 Abs. 4 B-VG) verfassungsgesetzlich gewährleisteten Auskunftsanspruch der Beschwerdeführerin vorgehe.

Die Auseinandersetzung der belangte Behörde mit dem AUSKUNFTSINTERESSE der beschwerdeführenden Partei, welches vom Gesetz nicht gefordert werde, sondern nur (und erst) in Abwägung des Überwiegens eines mangelfrei festgestellten Geheimhaltungsinteresses zu erörtern gewesen wäre, könne ein ordnungsgemäßes Ermittlungsverfahren und eine gesetzmäßige Bescheidbegründung zu letzterem ebensowenig ersetzen, wie der Umstand, daß die Überwachung der Tatsache, welche Gegenstand der Auskunft sei, (auch) dem Landeshauptmann obliege.

Mangels gesetzmäßigen Ermittlungsverfahrens, Parteiengehörs und Bescheidbegründung könne nicht überprüft werden, ob tatsächlich anzuerkennende Interessen des Erzeugers oder Importeurs des angefragten Produktes "an der Geheimhaltung der Gesetzmäßigkeit seines Inverkehrbringens" vorlägen, welche das Interesse der Allgemeinheit an der Einhaltung der Vorschriften im Lebensmittelverkehr soweit überwögen, daß sie dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten (Art. 20 Abs. 4 B-VG) und einfachgesetzlich keiner weiteren Beschränkung unterliegenden (BGBl. Nr. 287/1987) Auskunftsanspruch vorgingen.

Die Bestimmungen über die Akteneinsicht (§ 17 AVG) könnten nicht zur Auslegung herangezogen werden, da keine Auskunft über Akteninhalte verlangt worden sei, sondern bloß über das Bestehen einer Berechtigung - nämlich jener zum Inverkehrbringem der betreffenden Ware als Diätlebensmittel (§ 17 Abs. 2 LMG).

Die beantragte Auskunft entspreche inhaltlich den in anderen Lebensbereichen vorgesehenen Auskünften. Einer Auskunft könne sich die belangte Behörde mit dem Hinweis auf eine fehlende Namhaftmachung der Firma nicht entziehen, da sowohl die Firma ("N & N in Hamburg") als auch die Herkunft ("Bundesrepublik Deutschland") auf der dem Auskunftsersuchen angeschlossenen Kopie der Packungsrückseite ausdrücklich angeführt und daher als Bestandteil der Identifikationsangaben derselben anzusehen seien.

1.3. Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift. Die beschwerdeführende Partei replizierte auf die Gegenschrift.

2.0. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

2.1. Art. 20 Abs. 3 und 4 B-VG in der Fassung BGBl. Nr. 285/1987 lauten auszugweise:

"(3) Alle mit Aufgaben der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung betrauten Organe sowie die Organe anderer Körperschaften des öffentlichen Rechtes sind, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt

gewordenen Tatsachen verpflichtet, deren Geheimhaltung ... zur

Vorbereitung einer Entscheidung oder im überwiegenden Interesse der Parteien geboten ist (Amtsverschwiegenheit).

(4) Alle mit Aufgaben der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung betrauten Organe sowie die Organe der anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts haben über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht; ..."

Gemäß § 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Mai 1987, BGBl. Nr. 287, über die Auskunftspflicht der Verwaltung des Bundes und eine Änderung des Bundesministeriengesetzes 1986 (Auskunftspflichtgesetz), haben die Organe des Bundes sowie die Organe der durch die Bundesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereichs Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht.

Gemäß dem ersten Satz des § 2 leg. cit. kann jedermann Auskunftsbegehren mündlich, telefonisch, telegraphisch, schriftlich oder fernschriftlich anbringen.

2.2. Dieser Pflicht der Behörde zur Auskunftserteilung korrespondiert ein subjektives öffentliches Recht des Einschreiters (vgl. beispielsweise das hg. Erkenntnis vom 23. November 1990, Zl. 89/17/0028). Ein über das in der Vorschrift des § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz anerkannte, rechtliche Interesse des Antragstellers an der Auskunftserteilung schlechthin hinausgehendes, aus den besonderen Verwaltungsvorschriften abzuleitendes rechtliches Interesse an der Auskunftserteilung erfordert das Auskunftspflichtgesetz nicht (vgl. das eben zitierte Erkenntnis).

2.3. Gemäß Art. 20 Abs. 3 B-VG sind alle mit Verwaltungsaufgaben betrauten Organe zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet, wenn einer der in dieser Bestimmung taxativ aufgezählten Tatbestände, die eine Geheimhaltung gebieten, gegeben ist. Unter den dort genannten Geheimhaltungsinteressen, die die Auskunftserteilung ausschließen, kommt im vorliegenden Zusammenhang das überwiegende Interesse der Parteien an der Geheimhaltung der in Frage stehenden Tatsache in Betracht. Es ist also eine Abwägung der Interessen, nämlich des Interesses an der Information und des Geheimhaltungsinteresses der Partei, vorzunehmen. Stehen einander die beiden Interessenlagen gleichwertig gegenüber, so steht der Auskunftserteilung keine Geheimhaltungsverpflichtung der Behörde entgegen; (nur) bei Überwiegen der Geheimhaltungsinteressen der Parteien ist der Behörde eine Auskunftserteilung verwehrt.

Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes ist ein Interesse des Verbrauchers an der Auskunft, ob ein bestimmtes Lebensmittel als "diätetisches Lebensmittel" im Sinne des § 17 Abs. 2 LMG angemeldet ist, offenkundig. Ähnlich wie die Bestimmungen des Lebensmittelgesetzes, die die Zulassung von bestimmten Zusatzstoffen etc. durch Bescheid bzw. Verordnung regeln, dient auch § 17 Abs. 2 LMG - wonach es verboten ist, Lebensmittel unter einer Aufmachung oder unter Verwendung von Bezeichnungen, die die Eignung des Lebensmittels im Sinne des Abs. 1 dartun, vor ihrer Anmeldung beim Bundesminsterium für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz in Verkehr zu bringen - vorwiegend dem Schutz der Verbraucher (vgl. in diesem Sinne Barfuß-Smolka-Onder, Österreichisches Lebensmittelrecht2, die im Kommentar zu § 17 Abs. 2 ausführen, die Anmeldepflicht nach § 17 Abs. 2 LMG diene vorbeugend einer zusätzlichen Kontrolle von Lebensmitteln, von denen sich der Verbraucher wegen ihrer Aufmachung oder Beschaffenheit spezifische Eigenschaften erwartet, sowie von Lebensmitteln, die - ohne gegen das Verbot gesundheitsbezogener Angaben (§ 9 LMG) zu verstoßen - wahrheitsgemäße Angaben über den diätetischen Zweck tragen dürfen). Sohin besteht ein erhebliches Interesse der Allgemeinheit an der Kenntnis, ob ein bestimmtes Produkt dieser Art angemeldet ist.

Aber auch das Interesse des Mitbewerbers daran, sich gegen einen unter Umständen rechtswidrig agierenden Konkurrenten (z.B. bei Vertrieb eines Produktes als diätetisches Lebensmittel ohne vorherige Anmeldung oder aber auch trotz Vorliegens eines die Untersagung aussprechenden Bescheides gemäß § 17 Abs. 4 in Verbindung mit § 74 Abs. 4 und 5 Z. 3 LMG) zur Wehr setzen zu können, ist gegeben. Das Interesse an einem Schutz vor Wettbewerbsverletzungen (welches auch die belangte Behörde angenommen hat) ist - entgegen der Ansicht der belangten Behörde - ein Interesse, das nicht bloß als ein rein wirtschaftliches Interesse qualifiziert werden kann. Jedenfalls handelt es sich auch bei diesem Interesse um ein einen Auskunftsanspruch im Sinn des § 1 Abs. 1 des Auskunftspflichtgesetzes begründendes Interesse an der Auskunftserteilung.

Diesen Interessen stand bei der durch die belangte Behörde vorzunehmenden abwägenden Beurteilung allenfalls das Interesse desjenigen, der ein Verhalten setzt, welches einer Anmeldung nach § 17 Abs. 2 LMG bedarf, eine solche Anmeldung aber nicht vorgenommen hat und daher rechtswidrig handelt, entgegen. Aus dem Lebensmittelgesetz 1975 ist jedenfalls nichts dafür zu gewinnen, daß die Geheimhaltungsinteressen desjenigen, der unter Umständen das Gesetz verletzt, beachtlich wären oder gar die Interessen der vom Gesetz Geschützten an Information überwögen (vgl. hinsichtlich des Interesses an Information über sog Zulassungsbescheide H.Mayer, Vollziehung des Lebensmittelrechts und Amtsverschwiegenheit, Ernährung/Nutrition 1992, 725).

Wenn die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid zum Ergebnis gelangt, es könne nicht Aufgabe bzw. Pflicht der Behörde sein, Mitbewerbern im marktwirtschaftlichen Wettbewerb derartige Auskünfte zu erteilen, die Überwachung des Verkehrs mit den durch das Lebensmittelgesetz 1975 erfaßten Waren obliege vielmehr dem Landeshauptmann (und nicht den Mitbewerbern), der sich zur Erfüllung seiner Aufgaben besonders geschulter Organe als Aufsichtsorgane zu bedienen habe, so verkennt sie die Interessenlage der Verbraucher und auch der Mitbewerber. Dadurch, daß sie infolgedessen eine Interessensabwägung nicht vorgenommen hat, belastete sie - da auch die anderen von ihr für die Auskunftsverweigerung ins Treffen geführten Gründe nicht tragfähig sind (siehe die nachstehenden Punkte 2.4 und 2.5) - den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes.

2.4. Der Ansicht der belangten Behörde, die Auskunft, ob ein bestimmtes Lebensmittel gemäß § 17 Abs. 2 LMG angemeldet sei, falle unter "Akteneinsicht", dieses Recht stehe nur PARTEIEN zu, kann insofern nicht gefolgt werden, als Auskunftserteilung im Sinne des Auskunftspflichtgesetzes nicht auch die Gewährung der im AVG geregelten Akteneinsicht bedeutet, sondern die Weitergabe von Informationen über einen Akteninhalt, die in aller Regel nicht jene Detailliertheit an Informationen aufweisen wird, die bei der Einsicht in Akten zu gewinnen wäre (vgl. die Erläuterungen zur RV 41 BlgNR 17. GP, 3, sowie auch das hg. Erkenntnis vom 13. September 1991, 90/18/0193 und Folgezahlen).

Im Beschwerdefall wurde nun hinsichtlich des in einer beigeschlossenen Packungsablichtung dargestellten Diätlebensmittels (XY), das in Österreich in Verkehr gebracht werde, lediglich um Auskunft ersucht, "ob dieses Diätlebensmittel da. angemeldet ist".

Ein derartiges Begehren ist als Begehren im Sinne des § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz zu werten, welchem im vorliegenden Fall bereits durch eine "Bejahung" bzw. "Verneinung" seitens der belangten Behörde entsprochen worden wäre.

2.5. Hinsichtlich des Einwandes der belangten Behörde, eine Auskunft könne nicht erteilt werden, da eine Namhaftmachung der Firma seitens der Auskunftswerberin nicht erfolgt sei, ist darauf hinzuweisen, daß der belangten Behörde mit dem Ersuchen der beschwerdeführenden Partei vom 13. März 1989 auch Ablichtungen des Verpackungsmaterials vorgelegt wurden, aus denen eindeutig der Name der dieses "Diätlebensmittel" herstellenden oder vertreibenden Firma und auch der Ort der Niederlassung (Hamburg) hervorgehen.

Es ist daher nicht ersichtlich, wieso die Erfüllung der beantragten Auskunftserteilung mit einer für die belangte Behörde wesentlichen Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Verwaltungsagenden im Sinne des § 1 Abs. 2 Auskunftspflichtsgesetz verbunden sein sollte.

2.6. Zusammenfassend ergibt sich daraus, daß die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes belastet hat.

Der angefochtene Bescheid war infolgedessen gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

2.7. Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 und 48 Abs. 1 Z. 1 und 2 VwGG in Verbindung mit Art. I Z. 1 der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 104/1991.

Schriftsatzaufwand konnte nur im begehrten, den Pauschalsatz nach der bei Beschwerdeeinbringung in Geltung stehenden Verordnung BGBl. Nr. 206/1989 nicht ausschöpfenden Ausmaß zugesprochen werden. Aus diesem Grund kam Art. III Abs. 2 der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 104/1991 nicht zur Anwendung.

2.8. Soweit Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes zitiert wurden, die in der Amtlichen Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse dieses Gerichtshofes nicht veröffentlicht sind, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.