TE Vwgh Erkenntnis 1993/2/2 92/12/0126

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Vizepräsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Herberth, Dr. Höß, Dr. Novak und Dr. Händschke als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Steiner, über die Beschwerde der

1. "Die Bediensteten des Rechnungshofes als Gesamtheit der vom Dienststellenausschuß im Rechnungshof vertretenen Bediensteten", 2. "Der Dienststellenausschuß im Rechnungshof",

3. Dr. W "als Vorsitzender des Dienststellenausschusses im Rechnungshof (Fortsetzung des BETREFF im Anschluß an TEXT:)

1. Die Beschwerde der erstbeschwerdeführenden Partei wird zurückgewiesen.

2. Die Beschwerde der zweit- und drittbeschwerdeführenden Parteien wird abgewiesen.

Die Beschwerdeführer haben dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 3.035,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Dienststellenausschuß im Rechnungshof (zweitbeschwerdeführende Partei) faßte in seiner Sitzung vom 9. Dezember 1991 den Beschluß, die Dienstfreistellung seines Vorsitzenden, des Drittbeschwerdeführers, gemäß § 25 Abs. 4 PVG ab 1. Jänner 1992 zu beantragen.

Auf Grund dieses Beschlusses ersuchte der Zweitbeschwerdeführer mit seinem Antrag vom 10. Dezember 1991, der an das Präsidium des Rechnungshofes gerichtet war, um Dienstfreistellung des Drittbeschwerdeführers ab 1. Jänner 1992.

Der von der Abteilung 01 des Rechnungshofes vertretenen Rechtsansicht, wonach die Voraussetzungen für eine Dienstfreistellung gegeben seien, vermochte sich die belangte Behörde nicht anzuschließen und beauftragte die Abteilung 02 am 31. Jänner 1992 mit der Erledigung des Antrages im Sinne seiner Rechtsauffassung. Am 23. März 1992 fand eine Verhandlung zwischen dem Leiter der Abteilung 02 als Bevollmächtigten der belangten Behörde und den Mitgliedern der zweitbeschwerdeführenden Partei über deren Antrag auf Dienstfreistellung des Drittbeschwerdeführers statt, wobei die zweitbeschwerdeführende Partei ihren Antrag aufrecht erhielt. Da eine Einigung nicht zustande kam, stellte der Dienststellenausschuß gemäß § 10 Abs. 7 PVG den Antrag, die belangte Behörde möge vor ihrer Entscheidung ein Gutachten der Personalvertretungs-Aufsichtskommission einholen. Da die belangte Behörde diesem Verlangen nicht binnen zwei Wochen entsprach, stellte die Zweitbeschwerdeführerin den Antrag bei der Personalvertretungs-Aufsichtskommission.

Die Personalvertretungs-Aufsichtskommission hat mit Gutachten vom 5. Mai 1992 gemäß § 10 Abs. 7 PVG der belangten Behörde empfohlen, einen vom Dienststellenausschuß im Rechnungshof namhaft gemachten Personalvertreter im Sinne der Bestimmung des § 25 Abs. 4 zweiter Satz PVG vom Dienst freizustellen.

Mit dem angefochtenen Bescheid gab die belangte Behörde dem Antrag der zweitbeschwerdeführenden Partei nicht statt. In der Bescheidbegründung wird nach Darstellung des Verwaltungsgeschehens ausgeführt, dem Gutachten der Personalvertretungs-Aufsichtskommission könne nicht gefolgt werden. Gemäß § 1 Abs. 3 PVG sei der Rechnungshof eine Zentralstelle im Sinne des PVG, jedoch sei an dieser Zentralstelle kein Zentralausschuß gemäß § 13 Abs. 1 PVG einzurichten, sondern kämen dem Dienststellenausschuß gemäß § 13 Abs. 2 PVG auch die Aufgaben des Zentralausschusses zu. Aufgaben im Sinne dieser Bestimmung könnten nur die im § 14 PVG taxativ angeführten Angelegenheiten sein. Ein Bezug auf § 25 Abs. 4 PVG sei daraus nicht ableitbar. Eine Freistellung nach § 25 Abs. 4 zweiter Satz PVG sei nicht als Aufgabe, sondern als Recht angeführt, das nur im Bereich eines Zentralausschusses in Anspruch genommen werden könne. Da im § 13 Abs. 1 PVG die zu errichtenden Zentralausschüsse taxativ aufgezählt seien, ergäbe dies "e contrario", daß beim Rechnungshof kein Zentralausschuß einzurichten sei und daher das Recht gemäß § 25 Abs. 4 zweiter Satz nicht ausgeübt werden könne. Die Schlußfolgerung des Gutachtens der Personalvertretungs-Aufsichtskommission, daß unabhängig von der Anzahl der wahlberechtigten Bediensteten über Antrag des Zentralausschusses im Bereich eines jeden Zentralausschusses ein Personalvertreter dienstfrei zu stellen sei, sei nicht zutreffend. Die Meinung, der Gesetzgeber habe dem die Aufgaben des Zentralausschusses wahrnehmenden Dienststellenausschuß mit der Ausübung der in § 14 PVG genannten Aufgaben auch alle ausdrücklich nur dem Zentralausschuß zukommenden Rechte, insbesondere auch das der Dienstfreistellung, mitübertragen, stehe im Widerspruch zu § 13 Abs. 2 PVG. Weil die vorrangig anzuwendende "Vorinterpretation" (gemeint wohl: Wortinterpretation) zu einem einwandfreien Ergebnis komme, sei jede weitergehende Interpretation unzulässig. Auch im allgemeinen Sprachgebrauch hätten die Begriffe "Aufgabe" und "Recht" verschiedene Bedeutungen und die Verwendung des einen Begriffes erfasse nicht notwendigerweise jene des anderen Begriffes mit ein. Die Unterscheidung zwischen Dienststellenausschuß und Zentralausschuß erscheine sachlich gerechtfertigt. Durch den die Aufgaben eines Zentralausschusses wahrnehmenden Dienststellenausschuß sei regelmäßig nur eine verhältnismäßige geringe Anzahl von Bediensteten ohne nennenswerte räumliche Verteilung über das gesamte Bundesgebiet zu vertreten. Überdies weise der Dienststellenausschuß im Verhältnis zu den Wahlberechtigten eine wesentlich höhere Anzahl von Mitgliedern auf, wodurch auch eine günstigere Arbeitsverteilung ermöglicht werde. Weiters entfielen Koordinierungsaufgaben bezüglich einer Mehrzahl von Dienststellen- und Fachausschüssen. Darüber hinaus sei auch unter Bedachtnahme auf § 2 Abs. 2 PVG, wonach die Personalvertretung bei Erfüllung ihrer Aufgaben auf die Erfordernisse eines geordneten, zweckmäßigen und wirtschaftlichen Dienstbetriebes Rücksicht zu nehmen habe, sowie im Hinblick auf die die gesamte Verwaltung verpflichtenden allgemeinen Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit und die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (Hinweis auf Erkenntnis vom 18. November 1991, Zl. 90/12/0257) eine strenge Auslegung des PVG geboten. Eine sich nachträglich als rechtswidrig herausstellende begünstigende Entscheidung des Rechnungshofes würde die "Durchsetzungskraft" seiner Empfehlungen zu mehr Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Verwaltung beeinträchtigen und damit die Tätigkeit des Prüferpersonals zusätzlich erschweren.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, mit der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde hat eine Gegenschrift erstattet und Gegenanträge gestellt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Was zunächst die Legitimation der beschwerdeführenden Parteien betrifft, wird in der Beschwerde ausgeführt, der Gesamtheit der von einem Zentralausschuß vertretenen Bediensteten komme Rechtspersönlichkeit gemäß § 3 Abs. 5 PVG zu, woraus sich das Einschreiten der Erstbeschwerdeführerin ergäbe. Um allen denkbaren Möglichkeiten Rechnung zu tragen schritten die zweitbeschwerdeführende Partei als Bescheidadressat und der Drittbeschwerdeführer im Hinblick darauf, daß es um seine persönliche Freistellung gehe, ein.

Aus dem die Prüfung des angefochtenen Bescheides durch den Verwaltungsgerichtshof bestimmenden Beschwerdepunkt (§ 28 Abs. 1 Z. 4 in Verbindung mit § 41 Abs. 1 VwGG) ist zu entnehmen, daß sich die beschwerdeführenden Parteien in ihrem Recht auf Dienstfreistellung nach § 25 Abs. 4 zweiter Satz PVG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 dieses Gesetzes sowie in Verfahrensvorschriften verletzt erachten. § 25 PVG regelt schon nach seiner Überschrift ausschließlich "Rechte und Pflichten der Personalvertreter" und in seinem Abs. 4 das Recht auf Freistellung eines Bediensteten vom Dienst. Gemäß § 25 Abs. 4 zweiter Satz PVG ist die Antragstellung dem Zentralausschuß vorbehalten und steht der Anspruch nur dem durch dieses Organ der Bediensteten Vorgeschlagenen zu.

Parteien des Verwaltungsverfahrens waren daher im vorliegenden Fall als Antragsteller der Dienststellenausschuß, der sich zur Geltendmachung dieses Anspruches auf die Sonderregelung des § 13 Abs. 2 PVG i.V.m. § 25 Abs. 4 PVG berief, und der Drittbeschwerdeführer als jener Bedienstete, der auf Grund des Vorschlages der zweitbeschwerdeführenden Partei dienstfrei gestellt werden sollte. Die Beschwerdelegitimation vor dem Verwaltungsgerichtshof kommt daher nur der zweitbeschwerdeführenden Partei und dem Drittbeschwerdeführer, der in seinem subjektiv-öffentlichen Recht auf Dienstfreistellung auf Grund des Antrages der zweitbeschwerdeführenden Partei verletzt sein kann, zu.

Die Rechtsperson der erstbeschwerdeführenden (§ 3 Abs. 5 PVG) Partei kann als solche durch den angefochtenen Bescheid nicht in dem in der Beschwerde geltend gemachten Rechten verletzt worden sein, weshalb ihre Beschwerde gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückgewiesen werden mußte.

In der Sache selbst ist von folgender Rechtslage auszugehen:

Nach § 1 Abs. 5 des Bundes-Personalvertretungsgesetzes, BGBl. Nr. 133/1967, in der Fassung BGBl. Nr. 179/1992 (PVG), sind Zentralstellen im Sinne dieses Bundesgesetzes das Bundeskanzleramt und die einzelnen Bundesministerien sowie Dienststellen, die keinem Bundesministerium nachgeordnet sind. Ressorts im Sinne dieses Bundesgesetzes sind die Zentralstellen mit den ihnen nachgeordneten Dienststellen.

Der erste Satz dieser Bestimmung wurde in der vorliegenden Form vom Verfassungsausschuß (abweichend von der Regierungsvorlage) formuliert, und zwar mit folgender Begründung:

"Durch diese Änderung soll der Gefahr einer Auslegungsschwierigkeit, wer als Leiter der Dienststelle bei der Präsidentschaftskanzlei, bei der Kanzlei des Präsidenten des Nationalrates usw. (§ 13 Abs. 2) anzusprechen ist, begegnet werden. Darüber hinaus wird durch die Änderung vermieden, daß der Bundespräsident, der Präsident des Nationalrates usw. als Dienststellenleiter angesprochen werden." (abgedruckt bei Köckeis-Panni Das Bundes-Personalvertretungsgesetz S. 4 Anm. 10)."

Die Aufgaben der Personalvertretung sind im § 2 PVG geregelt, nach dessen Abs. 1 die Personalvertretung nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Bundesgesetzes berufen ist, die beruflichen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und gesundheitlichen Interessen der Bediensteten zu wahren und zu fördern. Sie hat in Erfüllung dieser Aufgaben dafür einzutreten, daß die zugunsten der Bediensteten geltenden Gesetze, Verordnungen, Verträge, Dienstordnungen, Erlässe und Verfügungen eingehalten und durchgeführt werden. Nach Abs. 2 der genannten Bestimmung hat die Personalvertretung sich bei ihrer Tätigkeit von dem Grundsatze leiten zu lassen, den Bediensteten unter Bedachtnahme auf das öffentliche Wohl zu dienen. Sie hat dabei auf die Erfordernisse eines geordneten, zweckmäßigen und wirtschaftlichen Dienstbetriebes Rücksicht zu nehmen.

Organe der Personalvertretung sind u.a. gemäß § 3 Abs. 1 lit. b der Dienststellenausschuß und nach lit. d der Zentralausschuß. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung erstreckt sich der Wirkungsbereich des Dienststellenausschusses auf die Bediensteten der Dienststelle im Sinne dieses Gesetzes (§ 4), bei der der Dienststellenausschuß errichtet ist. Dagegen erstreckt sich der Wirkungsbereich des Zentralausschusses auf die Bediensteten aller Dienststellen des Ressorts, für die der Zentralausschuß errichtet ist (§ 13 Abs. 1), wie sich aus Abs. 4 der zitierten Bestimmung ergibt. Zentralausschüsse sind gemäß § 13 Abs. 1 PVG bei den Bundesministerien einzurichten, wobei in den Ziffern 1 bis 7 dieser Bestimmung jene Bundesministerien bezeichnet werden, bei welchen mehr als ein Zentralausschuß einzurichten ist. Nach Abs. 2 der Bestimmung sind bei der Präsidentschaftskanzlei, bei der Parlamentsdirektion, bei der Volksanwaltschaft, beim Rechnungshof, beim Verfassungsgerichtshof, beim Verwaltungsgerichtshof und beim Obersten Gerichtshof lediglich Dienststellenvertretungen mit der Maßgabe zu bilden, daß dem Dienststellenausschuß auch die Aufgaben des Zentralausschusses zukommen.

Nach der im Beschwerdefall für die Entscheidung der Rechtsfrage maßgebenden Norm des § 25 Abs. 4 zweiter Satz ist das Recht der Personalvertreter auf Freistellung vom Dienst zu beurteilen. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:

"Auf Antrag des Zentralausschusses sind von der zuständigen Zentralstelle im Bereiche eines jeden Zentralausschusses jedenfalls ein Bediensteter, bei mehr als 700 wahlberechtigten Bediensteten zwei, bei mehr als 3000 wahlberechtigten Bediensteten drei und für je weitere 3000 wahlberechtigte Bedienstete ein weiterer Personalvertreter unter Fortzahlung der laufenden Bezüge, mit Ausnahme der in Bauschbeträgen festgesetzten Reisegebühren, vom Dienst freizustellen."

Nach dem Beschwerdevorbringen, das in dieser Hinsicht unwidersprochen geblieben ist, gehören dem Rechnungshof knapp über 300 Bedienstete an. Der gegenständliche Antrag der zweitbeschwerdeführenden Partei auf Dienstfreistellung des Drittbeschwerdeführers erhebt erstmalig gestützt auf die zuletzt zitierte Bestimmung des § 25 Abs. 4 zweiter Satz PVG den Anspruch auf dieses Recht der Personalvertreter. Die dazu in der Beschwerde vertretene Rechtsauffassung, die in dieser Bestimmung geregelte Antragstellung sei eine Aufgabe des Zentralausschusses, entspricht dem Gesetz, da es sich um eine "Aufgabe" des Zentralausschusses handelt, die im Bereich der Bediensteten des Rechnungshofes dem Dienststellenausschuß (hier zweitbeschwerdeführende Partei) gemäß § 13 Abs. 2 PVG zukommt. Daraus folgt zunächst aber nur, daß die zweitbeschwerdeführende Partei zur Antragstellung legitimiert und die belangte Behörde auf Grund dieses Antrages zur Sachentscheidung berufen war.

Soweit in der Beschwerde weiter ausgeführt wird, aus der mehrfach zitierten Bestimmung sei keine Beschränkung in der Richtung zu entnehmen, daß nur Mitglieder des Zentralausschusses vom Dienst freigestellt werden dürften, so kann ihr auch in dieser Richtung gefolgt werden. Dagegen ist aus dem Gesetzeswortlaut nicht abzuleiten, daß es sich bei dieser Antragstellung um eine "Angelegenheit (bloß) des Zentralausschusses" handle, sondern um ein "Anliegen der Personalvertretung eines bestimmten Bereiches in ihrer Gesamtheit", wie in der Beschwerde ausgeführt wird. Dabei wird nämlich übersehen, daß nach dem Wortlaut des Gesetzes das Recht der Personalvertreter auf Dienstfreistellung nicht auf irgendeinen bestimmten Bereich, sondern auf jenen "eines jeden Zentralausschusses" eingeschränkt ist. Dieser Wirkungsbereich eines Zentralausschusses erstreckt sich gemäß § 3 Abs. 4 PVG, auf die Bediensteten aller Dienststellen des Ressorts, für die der Zentralausschuß nach § 13 Abs. 1 PVG errichtet ist. Die Bediensteten im Rechnungshof befinden sich aber nicht in einem solchen Bereich, weil sie lediglich im Bereich eines Dienststellenausschusses tätig sind, wobei dem Dienststellenausschuß gemäß § 13 Abs. 2 PVG lediglich die Aufgaben eines Zentralausschusses übertragen worden sind.

Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer hat die Auslegung der strittigen Bestimmung durch die belangte Behörde den klaren Wortlaut des Gesetzes für sich. Der Verwaltungsgerichtshof schließt sich der Meinung der belangten Behörde, wonach § 13 Abs. 1 PVG eine taxative Aufzählung der Zentralstellen enthält, bei welchen Zentralausschüsse einzurichten sind, an. Durch die Übertragung der Aufgaben des Zentralausschusses auf den Dienststellenausschuß gemäß § 13 Abs. 2 PVG kommt den Personalvertretern des Dienststellenausschusses bei den in der zuletzt genannten Bestimmung taxativ aufgezählten Zentralstellen nicht das hier strittige Recht auf Dienstfreistellung nach Abs. 4 zweiter Satz PVG, zu.

Die belangte Behörde hat zur Frage der Auslegung der § 25 Abs. 4 zweiter Satz PVG zutreffend ausgeführt, daß bei einem klaren Ergebnis der Wortinterpretation, die von den Beschwerdeführern angestrebte Auslegung nicht zuzulassen ist. Die Meinung der Beschwerdeführer, dem Gesetzgeber werde eine "krasse Widersprüchlichkeit" unterstellt, weil nicht anzunehmen sei, daß bei Übertragung der Aufgaben der Zentralausschüsse auf die Dienststellenausschüsse nicht auch das hier strittige Recht übertragen worden sein sollte, kann der Verwaltungsgerichtshof nicht teilen. Auch der von den Beschwerdeführern behauptete Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 7 B-VG, der eine "verfassungskonforme" Interpretation nahelegen könnte, ist nicht zu erkennen. Das Personalvertretungsrecht unterscheidet in der Organisation der Personalvertretung auf den verschiedenen Ebenen durch die zitierten Bestimmungen deutlich den Bereich der allgemeinen Vollziehung der Gesetze durch Zentralstellen des Bundes (Bundeskanzleramt und Bundesministerien) von den besonderen Zentralstellen, der sonstigen obersten Organe die davon abweichend geregelt ist. Nach den Verschiedenheiten des Aufbaus dieser Organisationseinheiten kann eine unterschiedliche Regelung der Personalvertretung nicht als unsachlich angesehen werden. Daß diese Auslegung mit Nachteilen für die Personalvertretung verbunden sein mag, kann eine andere Interpretation nicht begründen.

Das in dieser Sache von der Personalvertretungs-Aufsichtskommission gemäß § 10 Abs. 7 PVG über Antrag der zweitbeschwerdeführenden Partei ergangene Gutachten vom 5. Mai 1992 hat keine bindende Wirkung (vgl. die von Köckeis-Panni aaO. S. 30 Anm. 6 zitierten EB). Es geht auf die hier behandelte Frage der Auslegung der anzuwendenen Norm nicht unmittelbar ein. Die darin in erster Linie entwickelte Auffassung über den Willen des Gesetzgebers, Dienstfreistellung von Bediensteten im Bereich eines JEDEN Zentralausschusses - unabhängig von der Zahl der wahlberechtigten Bediensteten - zu ermöglichen, ist für die Lösung der hier entscheidenden Rechtsfrage ohne Bedeutung, da auf die Differenzierung der Einrichtung der Personalvertretung an den Zentralstellen durch § 13 Abs. 1 im Verhältnis zu Abs. 2 PVG nicht eingegangen wird. Es fällt allerdings auf, daß in diesem Gutachten selbst darauf hingewiesen wird, daß die dort vertretene Auffassung in jenen Fällen, in welchen, wie etwa beim Obersten Gerichtshof, vom Dienststellenausschuß nur eine extrem geringe Zahl von Wahlberechtigten vertreten wird, zu unangemessenen Ergebnissen führen könnte, sodaß sich die Inanspruchnahme einer Dienstfreistellung als rechtsmißbräuchlich darstellen könnte. Die Beschwerdeführer können sich deshalb nicht mit Erfolg auf dieses Gutachten berufen.

Ebensowenig ist aus den Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage (1391 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrats XV GP S. 5) etwas für den Standpunkt der Beschwerdeführer zu gewinnen. Auch wenn die Absicht des Gesetzgebers dahin gegangen wäre, eine gänzliche Freistellung eines Bediensteten im Bereich eines jeden Zentralausschusses zu ermöglichen, so widerspricht der klare Gesetzeswortlaut den daraus von den Beschwerdeführern abgeleiteten Verständnis, weil für den Bereich der im Rechnungshof Bediensteten durch das Gesetz kein Zentralausschuß, sondern nur ein Dienststellenausschuß eingerichtet worden ist. Hätte der Gesetzgeber die von den Beschwerdeführern behauptete Absicht gehabt, so ist nicht erkennbar, aus welchem Grund die Abweichung von der Regelung des § 13 Abs. 1 im Abs. 2 PVG getroffen worden ist.

Auf die Frage des Bedarfes der Personalvertretung im Rechnungshof auf Dienstfreistellung eines Bediensteten ist bei dem dargestellten Auslegungsergebnis ebensowenig einzugehen wie auf jene der Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der bestehenden Einrichtungen. Ausgehend von der dargestellten Lösung der Rechtsfrage sind aber auch die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Verfahrensmängel ohne rechtliche Bedeutung, weil die belangte Behörde nicht zu einem anderen Bescheid hätte gelangen können.

Die Beschwerde des Zweit- und Drittbeschwerdeführers mußte daher als unbegründet gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abgewiesen werden.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff im Zusammenhalt mit der Verordnung BGBl. Nr. 104/1991.

Fortsetzung des BETREFF:

in Vertretung der erst- und zweitbeschwerdeführenden Parteien und im eigenen Namen, alle in W, vertreten durch Dr. R, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Präsidenten des Rechnungshofes vom 9. Juni 1992, Zl. 02270/125-Pr/92, betreffend Freistellung vom Dienst gemäß § 25 Abs 4 zweiter Satz PVG, zu Recht erkannt: