TE Vfgh Erkenntnis 1990/10/10 G280/89

§29 Abs4 des Bundesgesetzes vom 10. Juli 1974 über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks, BGBl. Nr. 397, wird nicht als verfassungswidrig aufgehoben.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu B1728/88 folgendes Beschwerdeverfahren anhängig:

Mit Bescheid vom 1. Juni 1988 hat die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes über eine Beschwerde der I Aktiengesellschaft für chemisch-medizinische Produkte entschieden und ausgesprochen, daß durch die Sendung von näher bezeichneten Textpassagen im Sendungszusammenhang des Beitrages "Aids auf Rezept" der Sendereihe Inlandsreport vom 24. März 1988 in FS 2 das Rundfunkgesetz in seiner Bestimmung des §2 Abs1 Z1 verletzt worden ist. Zugleich hat die Kommission den Antrag auf Veröffentlichung dieser Entscheidung abgewiesen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die Beschwerde der I AG, in der die beschwerdeführende Gesellschaft den Bescheid insofern anficht, als der Antrag auf Veröffentlichung der Entscheidung abgewiesen wurde. Die Beschwerde wird (ausschließlich) mit der Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlage für die Abweisung des Veröffentlichungsantrages begründet.

2. Der Verfassungsgerichtshof hat am 5. Oktober 1989 aus Anlaß dieser Beschwerde beschlossen, die Verfassungsmäßigkeit des §29 Abs4 des Bundesgesetzes vom 10. Juli 1974 über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks, BGBl. 397, gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen zu prüfen.

Die in Prüfung gezogene Bestimmung lautet:

"Die Kommission kann auf Veröffentlichung ihrer Entscheidung erkennen und dem Österreichischen Rundfunk auftragen, wann, in welcher Form und in welchem Programm diese Veröffentlichung zu erfolgen hat."

3. Der Verfassungsgerichtshof hatte das Bedenken, daß diese Regelung nicht den Erfordernissen des Art18 B-VG entspricht. Er hat seine Bedenken in dem genannten Beschluß wie folgt dargelegt:

"a) Bei seinen Bedenken geht der Verfassungsgerichtshof davon aus, daß mit dem Wort 'kann' der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes die Befugnis zu einer Ermessensentscheidung eingeräumt sein dürfte (vgl. Twaroch-Buchner, Rundfunkrecht in Österreich3, S. 155). Auch die Kommission interpretiert §29 Abs4 Rundfunkgesetz in diese Richtung (s. deren bei Twaroch-Buchner, aaO, S. 156f wiedergegebene Rechtsprechung). Diese Auffassung scheint durch einen Umkehrschluß aus den hier vergleichbaren Vorschriften über die Urteilsveröffentlichung im Mediengesetz (§34) bestärkt zu werden, weil dort über Antrag (bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen) auf Veröffentlichung des Urteils zu erkennen 'ist' (vgl. hiezu auch Hartmann-Rieder, Kommentar zum Mediengesetz S. 203). Der Verfassungsgerichtshof meint daher - vorläufig -, daß dem Wort 'kann' in §29 Abs4 Rundfunkgesetz nicht - wie der Gerichtshof in einzelnen anderen Fällen erkannt hat, vgl. zB VfSlg. 6477/1971 S. 442 und 7326/1974

S. 332 - die Bedeutung von 'sollen' oder 'müssen' zukommt, daß die Entscheidung der Kommission nach §29 Abs4 leg.cit. also keine gebundene Entscheidung im Sinne der soeben zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darstellt.

b) Es ist offenbar weder aus §29 Abs4 Rundfunkgesetz noch aus der Zusammenschau mit anderen Bestimmungen des Rundfunkgesetzes zu entnehmen, nach welchen Voraussetzungen die Behörde das Ermessen auszuüben hat. Auch die Materialien (933 B NR XIII. GP) enthalten keinen Hinweis auf den Grund oder die Intention des Gesetzgebers für die Einräumung eines derartigen Ermessens. Das Gesetz räumt hier der Behörde nicht etwa nur einen Beurteilungsspielraum ein, aus dem sich bei Entscheidung von Grenzfällen Zweifelsfragen ergeben können (vgl. VfSlg. 8209/1977 S. 441), vielmehr ist dem Gesetz überhaupt nicht entnehmbar, in welchem Sinn das eingeräumte Ermessen zu handhaben ist (vgl. VfSlg. 5980/1969 S. 378). Der Ausspruch, ob ein Bescheid der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes zu veröffentlichen ist, scheint der insoweit völlig freien Entscheidung der Behörde überlassen zu bleiben.

Hinzuzufügen bleibt, daß es den Erfordernissen des Art18 B-VG nicht zu genügen scheint, daß für die - auf Antrag zwingende - Urteilsveröffentlichung in §34 Mediengesetz eine Voraussetzung enthalten ist (wenn die Veröffentlichung nämlich zur Unterrichtung der Öffentlichkeit über die strafbare Handlung und ihre Aburteilung erforderlich ist), an welche sich die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes in ihrer einschlägigen Judikatur (s. die vorhin angegebene Fundstelle bei Twaroch-Buchner) bisher in einem gewissen Ausmaß orientiert haben dürfte. Es darf hiebei nämlich nicht außer Betracht gelassen werden, daß einerseits die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes nicht über das Vorliegen strafbarer Handlungen zu entscheiden hat und daß andererseits die Veröffentlichung eines Bescheides der Kommission keines Antrages bedarf, was die Frage aufwirft (und offenläßt), ob mit einer Urteilsveröffentlichung nach dem Mediengesetz und der Veröffentlichung einer Entscheidung nach dem Rundfunkgesetz jeweils anders gelagerte Interessen berücksichtigt werden und damit auch verschiedene Zielsetzungen verbunden sein sollen.

Ebenso unbestimmt ist die in §29 Abs4 Rundfunkgesetz enthaltene Ermächtigung an die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes, allenfalls Zeitpunkt, Form und Ort der Veröffentlichung der Entscheidung zu bestimmen. Angesichts der oben aufgezeigten Unterschiede zwischen den Regelungen im Rundfunkgesetz und im Mediengesetz scheint auch diesbezüglich eine analoge Anwendung von Vorschriften des Mediengesetzes (insbesondere von dessen §13 Abs5 und 6) nicht ohne weiteres möglich zu sein."

4. Die Bundesregierung hat im Gesetzesprüfungsverfahren den Antrag gestellt, der Verfassungsgerichtshof wolle §29 Abs4 Rundfunkgesetz nicht als verfassungswidrig aufheben. Für den Fall der Aufhebung begehrte die Bundesregierung, der Verfassungsgerichtshof wolle gemäß Art140 Abs5 B-VG für das Außerkrafttreten eine Frist von einem Jahr bestimmen, um die allenfalls erforderlichen legistischen Vorkehrungen zu ermöglichen.

Die Bundesregierung führte in ihrer Äußerung aus:

"Die Bundesregierung teilt die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, daß das in §29 Abs4 leg.cit. verwendete Wort 'kann' der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes bei der Entscheidung über die Veröffentlichung ihrer Bescheide die Ausübung von Ermessen einräumt. Unbeschadet dessen stellt die Bundesregierung aber zur Erwägung, ob die in Prüfung gezogene Regelung nicht im Hinblick auf die nachfolgende Argumentation als mit Art18 Abs1 B-VG vereinbar gesehen werden könnte: Eine solche Ermächtigung stünde nämlich nur dann mit Art18 Abs1 und 130 Abs2 B-VG im Widerspruch, wenn sich aus dem Gesetz überhaupt keine Kriterien für die Handhabung des Ermessens ergäben.

Ob das der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes in der in Prüfung gezogenen Vorschrift eingeräumte Ermessen im Hinblick auf die zitierten Verfassungsbestimmungen ausreichend determiniert ist, hängt nun näherhin davon ab, ob das Gesetz in ausreichender Deutlichkeit erkennen läßt, nach welchen Kriterien das Ermessen zu handhaben ist. Dieser 'Sinn des Gesetzes' (Art130 Abs2 B-VG) muß die aus den jeweils anzuwendenden Rechtsnormen hervorleuchtende Absicht des Gesetzgebers sein (vgl. z.B. VwSlgNF 1573/1950 A, vgl. auch VfSlg. 3317/1958, 6141/1970 und die diesbezüglich vergleichbare Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu Art18 Abs2 B-VG, etwa VfSlg. 10.389/1985). Zur Erkenntnis der Absicht ist vor allem der systematische Zusammenhang zu beachten, in dem die betreffende, zur Ermessensausübung ermächtigende, Bestimmung steht. So können sich auch insbesondere aus einer im Stufenbau übergeordneten Rechtsvorschrift Sinnkriterien für die Übung des Ermessens ergeben (VfSlg. 4156/1962). Die Bundesregierung übersieht nicht, daß ArtI Abs2 des Bundesverfassungsgesetzes über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks, BGBl. Nr. 396/1974 (im folgenden: 'BVG-Rundfunk') Aufträge enthält, die an den Bundesgesetzgeber gerichtet sind, meint aber dennoch, daß für den gegenständlichen Fall diese im BVG-Rundfunk enthaltenen prinzipiellen Festlegungen zur Ermittlung der Kriterien für die Handhabung des Ermessens herangezogen werden können.

Die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes übt gemäß §25 Abs1 RFG die Rechtsaufsicht über den österreichischen Rundfunk aus und ist in deren Rahmen gemäß §27 Abs1 zur Entscheidung über die Verletzung von Bestimmungen des RFG berufen. Dabei hat die Kommission einerseits über die Verletzung von materiellrechtlichen Bestimmungen, die Anforderungen an die Gestaltung des Programms durch den österreichischen Rundfunk regeln (§2 RFG: 'Programmauftrag') zu entscheiden, andererseits können Verletzungen der organisationsrechtlichen Bestimmungen des RFG behauptet werden.

Die Entscheidungspflicht der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes über behauptete Verletzungen des RFG wird durch Anträge von Organparteien (§27 Abs1 Z2 RFG) und durch Beschwerden ausgelöst. Zur Beschwerde berechtigt sind einerseits Personen, die durch eine Rechtsverletzung unmittelbar geschädigt zu sein behaupten (§27 Abs1 Z1 lita RFG), zum anderen der Inhaber einer Rundfunk-(Fernsehrundfunk-)Hauptbewilligung, soferne eine solche Beschwerde von mindestens 500 weiteren Inhabern einer derartigen Bewilligung unterstützt wird (sog. 'Popularbeschwerde' oder 'Rundfunkteilnehmerbeschwerde' - §27 Abs1 Z1 litb RFG).

Daraus ergibt sich, daß die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes vom Gesetzgeber nur zum Teil als eine dem Individualrechtsschutz dienende Einrichtung geschaffen wurde, darüberhinaus stellt sich die Entscheidungsbefugnis der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes aber als ein Instrument der objektiven Rechtskontrolle dar.

Damit ist nach Auffassung der Bundesregierung im wesentlichen der funktionelle Unterschied der durch die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes ausgeübten Rechtsaufsicht über den ORF und die medienstrafrechtliche Tätigkeit der Strafgerichte in Medieninhaltsdelikten aufgezeigt. Dieser Unterschied in der Funktion zieht aber auch einen Unterschied im Zweck, dem die Veröffentlichung der Entscheidung der jeweiligen Behörde dient, nach sich.

Geht es im Fall der Urteilsveröffentlichung von Strafurteilen wegen eines Medieninhaltsdeliktes um die Unterrichtung der Öffentlichkeit über die strafbare Handlung und ihre Aburteilung, also um eine Art publizistischen 'contrarius actus' (vgl. auch Hartmann-Rieder, Kommentar zum Mediengesetz 1985, Seite 202: Zweck der Urteilsveröffentlichung ist es, die Öffentlichkeit darüber zu informieren, daß die Medienveröffentlichung strafgesetzwidrig war. Wie bei der Entgegnung (§9) und der nachträglichen Mitteilung (§10) geht es vor allem darum, das Medienpublikum, das zunächst durch die ehrenrührige Veröffentlichung einseitig zum Nachteil des Betroffenen informiert wurde, jetzt auch aus seiner Sicht und zu seinen Gunsten zu informieren.'), so geht es bei der Veröffentlichung von Entscheidungen der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes um die Wahrung des Anspruches der Allgemeinheit auf eine den Kriterien des ArtI Abs2 des BVG-Rundfunk entsprechende Information. Nach Auffassung der Bundesregierung ergibt sich ein darauf gerichteter selbständiger Informationsanspruch der Allgemeinheit im besonderen aus dem Verfassungsauftrag der Besorgung von Rundfunk als einer öffentlichen Aufgabe (ArtI Abs3 BVG-Rundfunk). Er wird durch einen Kontrollanspruch des Einzelnen wie von gesellschaftlichen Gruppen aktualisiert (vgl. auch Hartmann-Rieder, Kommentar zum Mediengesetz, S 13); dies schließt nicht aus, daß dem Informationsanspruch der Allgemeinheit ein Anspruch des Einzelnen auf ihn betreffende objektive Information der Öffentlichkeit korrespondiert.

Die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes hat somit den Anspruch sowohl der Öffentlichkeit als auch des Einzelnen auf die Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Berücksichtigung der Meinungsvielfalt, die Ausgewogenheit der Programme sowie die Unabhängigkeit der Personen und Organe, die mit der Besorgung der Aufgaben des Rundfunks betraut sind zu wahren, nicht aber wie die Strafgerichte den publizistischen Ausgleich einer Verletzung von Persönlichkeitsrechten zu gewährleisten. Daher besteht auch zwischen der Tätigkeit der Strafgerichte in Medieninhaltsdelikten und der Rechtsaufsicht der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes kein Verhältnis der Konkurrenz, beide Instrumente zum Schutz von jeweils verschiedenen Rechtspositionen kommen unabhängig voneinander zur Anwendung (vgl. auch VfSlg. 7897/1976, 8579/1979).

Für die Veröffentlichung von Entscheidungen der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes wird es daher entscheidend sein, ob die Kenntnis der Allgemeinheit über den Gegenstand der Entscheidung erforderlich ist, um ihren (der Allgemeinheit) Anspruch auf Information, die den in ArtI Abs2 BVG-Rundfunk angeführten Kriterien genügt, zu befriedigen.

Vor diesem Hintergrund können die von der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes zu entscheidenden Fälle anhand der bislang vorliegenden Entscheidungen (eine Zusammenstellung findet sich im ORF Almanach 1986/87, 396f) in typische Fallgruppen geordnet werden. Als sachliche Schwerpunkte der Entscheidungspraxis der Kommission ergeben sich dabei einerseits umstrittene Personalentscheidungen, Überprüfungen der Gesetzeskonformität von internen Organisationsmaßnahmen und die Überwachung der Einhaltung des Programmauftrages (Berka, Das Recht der Massenmedien, 1989, 153f). Auch wenn man die Anwendbarkeit des §29 Abs4 RFG auf Einsprüche gegen Listen der wahlberechtigten journalistischen Mitarbeiter gemäß §18 Abs6 RFG - im Gegensatz zur Rechtsprechung der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes (vgl. dazu Wittmann, Rundfunkfreiheit, 1981, 122) - prinzipiell bejahen wollte, so wird man für solche Entscheidungen der Kommission eine Pflicht zu ihrer Veröffentlichung zu verneinen haben, da Entscheidungen der Kommission gemäß §18 Abs6 RFG - jedenfalls typischerweise - für das Informationsinteresse der Allgemeinheit wohl nicht von Bedeutung sind. Auch Entscheidungen der Kommission über die Gesetzeskonformität von internen Organisationsmaßnahmen und umstrittenen Personalentscheidungen werden - jedenfalls typischerweise - für das Informationsinteresse der Allgemeinheit nicht von Bedeutung sein; dadurch wird freilich nicht ausgeschlossen, daß im Falle von grundsätzlichen und weittragenden Entscheidungen dieser Art ein solches Bedürfnis besteht: In diesem Fall wäre die Kommission dann wohl zu einer Veröffentlichung ihrer Entscheidung verhalten. Im allgemeinen wird jedoch bloß die Veröffentlichung von Entscheidungen, die sich auf die Erfüllung des Programmauftrages beziehen, erforderlich sein. (In Fällen freilich, in denen der Beschwerdeführer unterliegt, dürfte eine Veröffentlichung nicht erforderlich sein, da in diesem Fall ja schon die ursprüngliche inkriminierte Information den Kriterien des ArtI Abs2 BVG-Rundfunk entsprochen hat.)

Damit könnten aus dem RFG im Zusammenhalt mit dem BVG-Rundfunk jene Kriterien entnommen werden, an denen sich die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes bei der Ausübung des Ermessens, hinsichtlich der Veröffentlichung ihrer Entscheidungen und auch hinsichtlich des Umfanges der Veröffentlichung zu orientieren hat. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gehen weiters dahin, daß die in Prüfung stehende Vorschrift - für den Fall, daß die Entscheidung veröffentlicht werden soll - näherhin auch keine Kriterien für die Entscheidung der Kommission über Zeit, Ort und Form der Veröffentlichung enthält. Die Bundesregierung würde hier zunächst zur Erwägung stellen, ob hinsichtlich dieses Bereiches überhaupt eine legalitätsrechtliche Problematik vorliegt. Immerhin könnte man diese speziellen Entscheidungen als mit der Wahrnehmung der Zuständigkeit der Kommission ganz selbstverständlich verbundene Aspekte sehen. Wenn man dieser Ansicht nicht folgen will, so könnte man - in Weiterführung des oben stehenden Gedankens - davon ausgehen, daß auch bei der Entscheidung der Kommission über Zeit, Ort und Form der Veröffentlichung die Befriedigung des Anspruches der Allgemeinheit an einer den Kriterien des ArtI Abs2 BVG Rundfunk entsprechenden Information von ausschlaggebender Bedeutung ist."

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

Die vorläufige Annahme des Gerichtshofs, durch das Wort "kann" sei der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes Ermessen eingeräumt, hat sich im Verfahren bestätigt. Hingegen wurden die Bedenken, das Gesetz lasse den Sinn des Ermessens nicht erkennen, zerstreut. Eine nähere Untersuchung des Aufgabenbereiches der Kommission läßt vielmehr den entscheidenden Gesichtspunkt erkennen, an dem die Handhabung des Ermessens auszurichten ist.

Wie die Bundesregierung zutreffend betont, hat die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes eine umfassende Rechtsaufsicht über den Österreichischen Rundfunk zu üben. Anders als ein den §34 Mediengesetz anwendendes Strafgericht, das immer über Medieninhaltsdelikte urteilt, erkennt die Kommission keineswegs nur über Rechtsverletzungen, die der Rundfunk als Medium zu verantworten hat. Sie entscheidet vielmehr über die Verletzung jeglicher Bestimmungen des Rundfunkgesetzes (soweit dafür nicht eine andere Verwaltungsbehörde oder ein Gericht zuständig ist). Ihre Entscheidungen können daher auch in rein organisatorischen oder den ORF in seiner Eigenschaft als Unternehmer betreffenden Angelegenheiten ergehen, bei denen die Vornahme eines "contrarius actus" in der Öffentlichkeit nicht in Betracht kommt. Zwar ist nicht in allen diesen Fällen die Pflicht zur Veröffentlichung der Entscheidung ausgeschlossen. Daß der Kommission in der Frage der Veröffentlichung ihrer Entscheidungen ein Ermessen eingeräumt ist, trägt aber dem Umstand Rechnung, daß diese Veröffentlichung nicht in allen Fällen geboten ist.

Aus dem Zweck ihrer Einrichtung ist auch abzuleiten, in welchem Sinn die Kommission von ihrem Ermessen Gebrauch zu machen hat. Ihre Tätigkeit soll die von ArtI Abs2 des Bundesverfassungsgesetzes über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks geforderten Eigenschaften des Rundfunks, insbesondere das der Objektivität der Berichterstattung gewährleisten. Vor dem Hintergrund dieser Verfassungsbestimmung ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang des Rundfunkgesetzes und insbesondere dem Zweck der Einrichtung der Kommmission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes einerseits, daß die vom Österreichischen Rundfunk als Medium (durch Tun oder Unterlassen) begangenen Rechtsverletzungen durch einen "contrarius actus" des ORF nach Möglichkeit wieder ausgeglichen werden müssen, daß aber andererseits der Rundfunk auch über andere wichtige Entscheidungen der Kommission in objektiver Weise berichten muß, die Kommission also einer aufgrund der eigenen Betroffenheit zu befürchtenden Verletzung des Objektivitätsgebotes durch den ORF auch dann wirksam vorbeugen muß, wenn er die Rechtswidrigkeit als solche nicht in seiner Eigenschaft als Medium begangen hat.

Was schließlich Zeitpunkt, Form und Ort der Veröffentlichung der Entscheidung betrifft, ergibt sich gleichfalls aus der im Lichte des BVG-Rundfunk verstandenen Zielsetzung des Gesetzes und der Einrichtung der Kommission, daß ein öffentlicher "contrarius actus" - analog §§13 iVm 34 MedienG - tunlichst den gleichen Veröffentlichungswert haben muß wie die Rechtsverletzung, während die Information der Öffentlichkeit über eine Entscheidung, worüber der Rundfunk bei Beachtung des Objektivitätsgebotes auch dann zu berichten hätte, wenn sie nicht ihn beträfe, in jener Form zu geschehen hat, in der Berichte dieser Art auch sonst gesendet werden.

Der Verfassungsgerichtshof kann der Bundesregierung insoweit nicht beipflichten, als sie ein Informationsinteresse der Allgemeinheit an Entscheidungen über die Gesetzmäßigkeit interner Organisationsmaßnahmen oder umstrittener Personalentscheidungen für den Regelfall verneint. Die Objektivität des Rundfunks ist nur gewährleistet, wenn er peinlich genau darauf achtet, daß er über Angelegenheiten, die ihn selbst berühren, in derselben Weise berichtet wie über andere im Lichte der Öffentlichkeit stehende Institutionen. Nur in jenem verhältnismäßig schmalen Bereich, in dem die Entscheidung für die Öffentlichkeit ohne jedes Interesse ist, kann eine Veröffentlichung unterbleiben. Für Rechtsverletzungen, die dem Rundfunk als Medium unterlaufen sind, wird die angemessene Unterrichtung der Öffentlichkeit über eine verurteilende Entscheidung der Kommission stets erforderlich sein.

Da der Sinn des in §29 Abs4 RundfunkG eingeräumten Ermessens dem an das Objektivitätsgebot des BVG-Rundfunk gebundenen Gesetz insoweit entnommen werden kann, ist diese Bestimmung nicht als verfassungswidrig aufzuheben.

Diese Entscheidung konnte in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden (§19 Abs4 erster Satz VerfGG).