TE Vwgh Erkenntnis 1993/12/15 92/12/0014

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter , im Beisein der Schriftführerin Mag. Stöckelle, über die Beschwerde der R Gesellschaft m.b.H. in T, vertreten durch Dr. H, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie vom 25. Juni 1991, Zl. 08 3542/319-V/4/91-Gl, betreffend Bewilligung der Ausfuhr von Abfällen gemäß § 35 des Abfallwirtschaftsgesetzes, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 11.470,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 25. Juni 1991 wies die belangte Behörde den Antrag der beschwerdeführenden Partei vom 11. März 1991 auf Ausfuhr von Altölen der Schlüsselnummer 54102, 54103, 54116, 54117, 54118 und 54121 gemäß ÖNORM S 2100 in die Bundesrepublik Deutschland gemäß § 35 Abs. 2 Z. 8 des Abfallwirtschaftsgesetzes, BGBl. Nr. 325/1990 (AWG), ab. Begründend führte die belangte Behörde aus, die beschwerdeführende Partei habe mit Schreiben vom 11. März 1991 um Bewilligung der Ausfuhr von 5000 t Altölen, Motor- und Getriebeölen, Maschinenölen, Turbinenölen, Hydraulikölen, halogenfrei sowie Spezialindustriegetriebeölen in die Bundesrepublik Deutschland angesucht. Angeschlossen sei eine Bestätigung des Landesratsamtes G gewesen, aus der der Abschluß eines Behandlungsvertrages zwischen der beschwerdeführenden Partei und der S-M Ges.m.b.H. (im folgenden SM) und der Umstand hervorgehe, daß die SM diverse Altölarten umweltgerecht aufarbeiten könne. Ende März 1991 habe die SM der belangten Behörde eine Betriebsbeschreibung über die Wiederaufarbeitung von Altölen (Stand: 26. März 1990) übermittelt. Laut Betriebsbeschreibung würden die angelieferten Altöle nach Aufnahme und Vorprüfung aufgearbeitet, entwässert und einer Thermo-Cracking-Anlage bzw. einer Schmierölraffinierungsanlage zugeführt. Die Altöle würden in mehreren Verfahrensschritten in verschiedenen komplex zu beurteilenden Anlagen behandelt. Dem Antrag der beschwerdeführenden Partei sei ein Gutachten von Univ.Doz.Dr. W. vom 20. Dezember 1990 über die SM beigelegen. Dieses Gutachten habe die Betriebsbeschreibung der SM nahezu wörtlich übernommen. Im Anschluß daran habe Dr. W. unter der Überschrift Emissionen-Abgase folgendes ausgeführt:

"Alle gasförmigen Emissionen werden über eine thermische Nachverbrennung behandelt. Die technische Überwachung unterliegt dem TÜV-Stuttgart. Die gewerberechtlich zuständige Aufsichtsbehörde ist das Gewerbeaufsichtsamt Stuttgart. Für die Abgasimmissionen gelten die Bestimmungen der "TA-Luft". Derzeit werden alle gesetzlichen Auflagen erfüllt bzw. eingehalten."

Ein Telefonat der belangten Behörde mit dem zuständigen Sachbearbeiter des Gewerbeaufsichtsamtes St. habe ergeben, daß die Anlage der SM sehr komplex konzipiert und daher eine Unzahl von diffusen Emissionsquellen vorhanden sei und es diese zu erfassen gelte. Mit Schreiben vom 17. April 1991 habe die belangte Behörde bei der zuständigen Aufsichtsbehörde (Regierungspräsidium Stuttgart) schriftlich angefragt, ob die SM über eine Anlage zur Altölraffination verfüge, die den Anforderungen der "TA-Luft" (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BImSchG vom 27. Februar 1986) entspreche. Mit Schreiben vom 2. Mai 1991 habe das Regierungspräsidium Stuttgart mitgeteilt, die gegenständliche Anlage entspreche nicht in allen Bereichen den Anforderungen der "TA-Luft". Das Regierungspräsidium habe als Genehmigungs- und Überwachungsbehörde die Anordnung nach § 17 Bundesimmissions-Schutzgesetz (BImSchG) verfügt, die Anlage bis zum September 1992 zu sanieren. Nach Wiedergabe des § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG vertrat die Behörde die Auffassung, diese Bestimmung setze innerstaatlich Art. IV Z. 2 lit. e der Basler Konvention über die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs mit gefährlichen Abfällen um. Der Zweck dieser Konvention bestehe darin, sicherzustellen, daß Exporte von gefährlichen Abfällen nicht mehr in Anlagen mit niedrigem Umweltschutzstandard behandelt würden, sondern nur mehr in solchen mit hohem Umweltschutzstandard. Bei Auslegung des § 35 Abs. 2 Z. b sei daher von einem hohen Schutzniveau auszugehen. Art. II Z. 8 der Basler Konvention verstehe unter umweltgerechter Behandlung den Einsatz sämtlicher Maßnahmen, damit Abfälle so behandelt würden, daß die menschliche Gesundheit und Umwelt vor den nachteiligen Auswirkungen geschützt seien. Dem Sondergutachten des Rates von deutschen Sachverständigen für Umweltfragen vom September 1990 "Abfallwirtschaft" sei zu entnehmen, daß die Immissionswerte der "TA-Luft" den Schutz vor Gesundheits- und Umweltgefahren nicht in einem absoluten Sinne garantiere, sondern ein Restrisiko beinhalten. Eine umweltgerechte Behandlung der Altöle durch die SM liege daher erst dann vor, wenn die vom Regierungspräsidium Stuttgart angeordnete Sanierung nach § 17 BImSchG durchgeführt worden sei, da erst ab diesem Zeitpunkt ein akzeptabler Schutz vor Gesundheits- und Umweltgefährdungen vorliege. Zu dem von der beschwerdeführenden Partei vorgelegten Gutachten von Univ.Doz.Dr. W. sei zu bemerken, daß dieses nicht als schlüssig anzusehen sei: Im Gutachten im engeren Sinn werde - ohne nähere Begründung - behauptet, die umweltgerechte Behandlung sei durch das (beschriebene) Verfahren sichergestellt, wobei aber auf Abschnitt 6 der Verfahrensbeschreibung verwiesen werde. Mangels nachvollziehbarer Begründung sei das vorgelegte Gutachten nicht schlüssig.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend gemacht wird.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor, erstattete eine Gegenschrift und beantragte die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.

Der Verwaltungsgerichtshof hat unter Abstandnahme von einer mündlichen Verhandlung gemäß § 39 Abs. 2 Z. 6 VwGG erwogen:

Gemäß § 35 Abs. 1 des Abfallwirtschaftsgesetzes, BGBl. Nr. 325/1990 (AWG), bedarf die Ausfuhr, ausgenommen die Ausfuhr im Zwischenauslandsverkehr im Sinne der zollgesetzlichen Vorschriften, von Abfällen und Altölen im Sinne dieses Bundesgesetzes der Bewilligung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie.

Die Bewilligung ist nach Abs. 2 dieser Bestimmung zu erteilen, wenn die in Z. 1 bis 8 aufgezählten Vorausetzungen erfüllt sind.

Z. 8 leg. cit. normiert die Voraussetzung, daß "eine umweltgerechte Behandlung der Abfälle oder Altöle im Einfuhrstaat gesichert erscheint."

Gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 AWG hat der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie über einen Antrag unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von vier Wochen zu entscheiden.

Die beschwerdeführende Partei erachtet sich in ihrem Recht verletzt, daß ihr bei Vorliegen der im AWG geforderten Voraussetzungen eine Ausfuhrbewilligung erteilt werde.

Die beschwerdeführende Partei bringt vor, die belangte Behörde begründe ihren angefochtenen Bescheid im wesentlichen damit, die Anlage der SM entspreche nicht in allen Punkten den Grenzwerten der "TA-Luft", sodaß eine umweltgerechte Behandlung im Sinne des § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG nicht gewährleistet sei. Unbestritten sei nach den vorgelegten Unterlagen, daß die Anlage der SM konsensgemäß betrieben werde. Offenbar sei die belangte Behörde der Meinung, daß sämtliche Anlagen, die (ab dem Erscheinen) der "TA-Luft" nicht entsprächen, nicht umweltgerecht seien. Diese Rechtsauffassung sei unrichtig, weil die Begriffe "Stand der Technik" und "umweltgerecht" entweder gleichgesetzt oder miteinander verwechselt werden würden. Die "TA-Luft" allein stelle ohne sie konkretisierende individuelle Verwaltungsakte (nach dem BImSchG) keine gesetzliche Grundlage für eine mangelnde Zulässigkeit einer Anlage dar. Bis zum Ablauf der Frist (September 1992) werde daher die Anlage der SM ordnungsgemäß und umweltgerecht betrieben. Für die Dauer der gesetzten Sanierungsfrist sei daher von einer umweltgerechten Behandlung in der entsprechenden Anlage der SM (trotz der im Gang befindlichen Umstellung auf die Grenzwerte der "TA-Luft") auszugehen (vgl. auch die entsprechende Bestätigung des Regierungspräsidiums Stuttgart im Schreiben vom 2. Mai 1991). Die Auffassung der belangten Behörde führe auch zum absurden Ergebnis, daß bei einer Entsorgungsmöglichkeit im Inland (§ 35 Abs. 2 Z. 1 AWG) eine Behandlung der Abfälle (Altöle) in konsensmäßigen Anlagen (also auch in Altanlagen, die in der Regel noch nicht dem Stand der Technik entsprächen) möglich und zulässig sei, während bei Exporten der (höhere) Standard (Stand der Technik) heranzuziehen sei. Der damit verbundene größere Schutz fremder Staaten gegenüber den österreichischen Staatsbürgern wäre vom Gesetz nicht gedeckt. Die Überprüfung der ausländischen Anlagen durch österreichische Behörden (der Stand der Technik sei dem oft alten Bewilligungsbescheid nicht zu entnehmen) sei schon aus kompetenz- und hoheitsrechtlichen Gründen verfassungsrechtlich bedenklich. Dadurch wäre auch eine sachlich nicht gerechtfertigte Schlechterstellung der österreichischen Staatsbürger und auch der österreichischen Betriebe gegeben, was verfassungsrechtliche Bedenken nach Art. 7 B-VG und nach Art. 6 StGG begründe. Sollte die Auslegung der belangten Behörde zutreffen, regt die beschwerdeführende Partei an, gemäß Art. 140 B-VG einen Antrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG beim Verfassungsgerichtshof zu stellen.

Die Beschwerde ist im Ergebnis berechtigt.

Bei der Auslegung des § 35 Abs. 2 AWG in der im Beschwerdefall anzuwendenden Stammfassung ist davon auszugehen, daß die Basler Konvention (Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 22. März 1989, BGBl. Nr. 229/1993) weder zum Zeitpunkt der Erlassung der in Rede stehenden Bestimmung noch zum Zeitpunkt der Bescheiderlassung in Österreich Geltung erlangt hatte und daß auch die in der Konvention vorgesehenen technischen Richtlinien (Art. 4 Z. 8 der Konvention) über eine umweltgerechte Abfallbehandlung nicht vorhanden sind. Solange aber diese Rechtsakte nicht Bestandteil des österreichischen Rechtes sind, können die Bestimmungen der Konvention und die genannten Richtlinien - wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 22. Juni 1993, B 652/91 u.a., ausgesprochen hat - bei der Auslegung und Anwendung des AWG (und auch dessen § 35) nicht herangezogen werden.

Der Verwaltungsgerichtshof teilt die im zitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vertretene Rechtsauffassung, es sei völlig ausgeschlossen, bei einer längstens innerhalb von vier Wochen zu treffenden Entscheidung einläßliche Nachforschungen über die Art und die Methode der im Aufnahmestaat beabsichtigten Behandlung der Abfälle anzustellen und diese im Hinblick auf internationale Standards oder auch österreichische Rechtsvorschriften zu überprüfen. Hätte der Gesetzgeber der Behörde ein derartig aufwendiges Prüfungsverfahren über im Ausland gelegene Abfallbehandlungsanlagen und deren Betrieb vorschreiben wollen, hätte er nicht gleichzeitig die Verfahrensdauer derartig beschränken können. Die gleichzeitige Einführung der Bestimmungen des § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG über die Prognose der umweltgerechten Behandlung der Abfälle im Ausland und des § 35 Abs. 4 über die maximale Verfahrensdauer zeigt deutlich, daß der Gesetzgeber ein anderes Prüfungsverfahren vor Augen gehabt haben muß.

Jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Basler Konvention in Österreich und nach Vorhandensein der von den Konventionsorganen zu erlassenden technischen Richtlinien kann § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG nicht in dem Sinn verstanden werden, daß er eine eingehende und eigenständige inhaltliche Prüfung der im Ausland in Aussicht genommenen Abfallbehandlung anordnet, sondern nur als Anordnung der Überprüfung des Vorhandenseins entsprechender - nach Umweltstandards vergleichbarer Umweltrechtsregime des jeweiligen Importlandes erteilter - Berechtigungen zu der in Aussicht genommenen Abfallbehandlung. Daß dies auch dem Selbstverständnis des österreichischen Gesetzgebers entspricht, zeigt der inzwischen publizierte, auf Gesetzesstufe stehende Staatsvertrag, BGBl. Nr. 371/1993 (vgl. den zweiten Absatz des Briefes des österreichischen Bundesministers für auswärtige Angelegenheiten in diesem Vertragswerk: "wie bisher").

Diese Deutung läuft im Ergebnis auf jene Lösung hinaus, die - freilich in anderem normativen Zusammenhang - den Europäischen Gerichtshof zur sogenannten "Cassis de Dijon-Rechtsprechung" (vgl. EuGHSlg. 1979, 649, und die seither ständige Rechtsprechung des EuGH, z.B. EuGHSlg. 1987, 1227) geführt hat: Weil und insoweit die grundlegenden Anforderungen an eine bestimmte Art der Abfallbeseitigung in verschiedenen Staaten gleichartig sind, d.h. in concreto Vorschriften über eine umweltschonende Abfallbehandlung bestehen, und solange keine materienspezifischen (d.h. in concreto: Die Behandlung der Abfälle im einzelnen regelnden) internationalen Vorschriften vorhanden sind, ist die konkrete Prüfung, ob eine umweltgerechte Behandlung zu erwarten ist, nach den Vorschriften des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (des Importstaates) vorzunehmen.

In diesem Verständnis verbietet § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG einerseits, die Genehmigung zum Export von Abfällen zu erteilen, wenn der Abfall in ein Land verbracht werden soll, in dem es Rechtsvorschriften über eine umweltgerechte Behandlung der Abfälle gar nicht gibt, andererseits schließt er eine Exportgenehmigung aus, wenn das für die Behandlung im Importland in Aussicht genommene Unternehmen den im betreffenden Importstaat bestehenden Rechtsvorschriften nicht entspricht, also z.B. über keine Betriebsanlagengenehmigung verfügt oder zur Behandlung des importierten Abfalles nicht berechtigt ist.

Bestehen aber rechtliche Regelungen, die auf eine umweltschonende Behandlung von Abfällen Rücksicht nehmen, und verfügt das in Aussicht genommene Importunternehmen über entsprechende Genehmigungen (deren Einhaltung nach dem jeweiligen nationalen Recht überwacht wird), so liegt es nicht im Belieben der österreichischen Behörde, eine Exportgenehmigung im Hinblick auf andere als die im Importland geltenden Regeln und Standards zu versagen. Die für die Erteilung oder Versagung einer Exportbewilligung zuständige (österreichische) Behörde wird sich also auf die Nachprüfung des Vorliegens auf vergleichbaren Standards beruhender (ausländischer) Genehmigungen und allenfalls auch Überwachungsergebnisse zu konzentrieren, nicht aber eine eigenständige Prüfung der im Ausland gelegenen Anlagen des Importeurs vorzunehmen haben; dies wird der Behörde innerhalb der nach § 35 Abs. 4 AWG eingeräumten Entscheidungsfrist regelmäßig auch möglich sein.

Bei diesem, aus den genannten Gründen gebotenen Verständnis der Z. 8 des § 35 Abs. 2 AWG hat der Verwaltungsgerichtshof - wie der Verfassungsgerichtshof im bereits zitierten Erkenntnis - keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Bestimmung.

Im angefochtenen Bescheid hat die belangte Behörde die Exportbewilligung im wesentlichen mit der Begründung versagt, dem vorgesehenen Importunternehmen (das unbestritten zur Behandlung der Abfälle berechtigt ist) sei vorgeschrieben worden, bis zu einem späteren Zeitpunkt seine Anlage dem inzwischen angehobenen Standard der neuen "TA-Luft" anzupassen. Die belangte Behörde hat ihre Entscheidung also nicht darauf abgestellt, daß das deutsche Unternehmen zur beabsichtigten Abfallbehandlung nicht berechtigt ist, sondern darauf, daß das Unternehmen den Anforderungen der "TA-Luft" nicht vollständig entspricht, ohne zu berücksichtigen, daß ihm von den hiefür zuständigen deutschen Behörden eine Anpassungsfrist eröffnet wurde. Die belangte Behörde hat also die Exportgenehmigung versagt, weil sie die umweltgerechte Abfallbehandlung selbständig an den Anforderungen der "TA-Luft" gemessen hat, ohne die Tatsache in Rechnung zu stellen, daß die deutschen Behörden dem Unternehmen nach dem BImSchG eine Frist zur Anpassung seiner Anlage eingeräumt haben. Diese Entscheidung beruht auf einem grundlegenden Fehlverständnis der Bestimmung des § 35 Abs. 2 Z. 8 AWG.

Aus den genannten Gründen war daher der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 und 48 Abs. 1 Z. 1 und 2 VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung des Bundeskanzlers, BGBl. Nr. 104/1991.