TE Vwgh Erkenntnis 1993/12/20 93/10/0133

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Kirschner und die Hofräte Dr. Waldner, Dr. Novak, Dr. Mizner und Dr. Bumberger als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Kopp, über die Beschwerde der S GmbH in N, vertreten durch Dr. H, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Bundesministers für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz vom 19. Mai 1993, Zl. 360.310/0-III/B/12a/93, betreffend Zulassung von Zusatzstoffen nach dem Lebensmittelgesetz 1975, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 3.035,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Eingabe vom 20. Februar 1991 beantragte die beschwerdeführende Partei bei der belangten Behörde, für Eßoblaten, insbesondere "Knabber-Eßpapier", den Zusatz von (u.a.) bis zu 750 mg/kg Saccharin als künstlichem Süßstoff jeweils unter entsprechender Deklaration bescheidmäßig zuzulassen.

In dem von der belangten Behörde eingeholten Fachgutachten heißt es dazu, Saccharin sei gemäß der Verordnung über künstliche Süßstoffe, BGBl. Nr. 625/1988 (im folgenden: Süßstoff-VO) als Zusatzstoff für einzelne Lebensmittel in einer Menge von 150 mg/kg zugelassen. Die zu erwartende Verzehrmenge des in Rede stehenden Produktes sei unter Berücksichtigung der Packungsgröße (Nettoinhalt ca. 13 g) gering. Eine Packung enthalte bei einem Zusatz von 750 mg Saccharin/kg

9,75 mg Saccharin. Der Zusatz von Saccharin in der beantragten Menge sei daher mit dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsschädigung vereinbar, sofern alle in der zitierten Verordnung genannten Bestimmungen eingehalten würden. Handelsübliche Dauerbackwaren enthielten als süßende Komponente Zucker. Bei dem gegenständlichen Produkt sei Zucker durch künstlichen Süßstoff ersetzt. Der Verbraucher müsse daher von der Beschaffenheit der Ware, die vom handelsüblichen Produkt deutlich abweiche, klar und unmißverständlich informiert werden. Gegen den Zusatz von Saccharin im beantragten Ausmaß werde kein Einwand erhoben, wenn zum Schutz des Verbrauchers vor Täuschung zusätzlich zu den sonstigen vorgeschriebenen Angaben gemäß der Lebensmittelkennzeichnungsverordnung und der Süßstoff-VO im Zusammenhang mit der Sachbezeichnung an einer in die Augen fallenden Stelle deutlich sichtbar und leicht lesbar die Angabe "mit künstlichem Süßstoff" angebracht sei.

Die beschwerdeführende Partei äußerte in ihrer Stellungnahme vom 11. Juni 1991, nach § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO sei lediglich ein "deutlich sicht- und lesbarer sowie dauerhaft angebrachter Hinweis" vorgesehen, und verwies auch auf den Codex (ÖLMB3, B 18) bezüglich den Dauerbackwaren (Abs. 70 ff). Die Kennzeichnung der vorliegenden Ware habe nach der LMKV und der Süßstoff-VO zu erfolgen; darüber hinausgehende Kennzeichnungserfordernisse seien nicht vorgesehen.

Die belangte Behörde veranlaßte eine Ergänzung des Fachgutachtens. In dieser Ergänzung wird ausgeführt, der laut § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO erforderliche "deutlich sicht- und lesbare Hinweis", der die Bezeichnung der verwendeten künstlichen Süßstoffe (und nicht etwa "mit künstlichem Süßstoff") sowie deren Gehalte enthalten müsse, beziehe sich ausschließlich auf die im § 2 Abs. 2 dieser Verordnung genannten Lebensmittel. Bei diesen sei die Verwendung künstlicher Süßstoffe handelsüblich. Daher sei zusammen mit den Bestimmungen der LMKV die genannte Form der Deklaration der Verwendung künstlicher Süßstoffe ausreichend, um den Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsschädigung oder Täuschung zu gewährleisten. Bei "Knabber-Eßpapier" handle es sich um eine Dauerbackware. Dauerbackwaren würden üblicherweise mit Zucker (Zuckerarten) als süßendem Mittel hergestellt. Dies sei auch aus den von der beschwerdeführenden Partei angeführten Codexrichtlinien, bei denen die Verwendung künstlicher Süßstoffe nicht angeführt werde, ersichtlich. Das Argument, daß diese Richtlinien den geforderten Süßstoffhinweis nicht vorsähen, gehe daher völlig ins Leere. Im Gegensatz zu den in der Süßstoffverordnung genannten Lebensmitteln erwarte sich daher der Konsument bei Dauerbackwaren die Mitverwendung von Zucker und nicht von künstlichem Süßstoff. Um ihn beim Kauf der Ware über diesen Umstand unmittelbar zu informieren und ihn vor Täuschung zu schützen, sei es notwendig - sofern es sich nicht um diätetische Dauerbackwaren für Diabetiker oder ernährungsbedingt Übergewichtige handle - den Umstand der Verwendung künstlicher Süßstoffe zusätzlich zu den Bestimmungen der Süßstoff-VO und der LMKV im Zusammenhang mit der Sachbezeichnung in der geforderten Art und Weise zu deklarieren. Diese über diesbezügliche Bestimmungen in bestehenden Verordnungen hinausgehende Deklaration bei Verwendung von mit Bescheid zugelassenen Zusatzstoffen sei vom Gesetzgeber im § 12 Abs. 2 des Lebensmittelgesetzes 1975 (LMG 1975) ausdrücklich vorgesehen worden.

In ihrer Stellungnahme vom 29. August 1991 vertrat die beschwerdeführende Partei die Auffassung, § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO gelte für alle verpackten Produkte, welche die im § 2 Abs. 1 angeführten künstlichen Süßstoffe enthielten und nicht nur für die im § 2 Abs. 2 der Verordnung bezeichneten.

Mit Bescheid vom 10. Dezember 1991 (Spruchabschnitt II) wurde dem Antrag der beschwerdeführenden Partei auf Zulassung von höchstens 750 mg Saccharin pro kg Knabber-Eßpapier nicht stattgegeben. In der Begründung wurde ausgeführt, die Kennzeichnungsvorschrift des § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO beziehe sich ausschließlich auf die im § 2 Abs. 2 dieser Verordnung genannten Lebensmittel, nicht aber auf das in Rede stehende Produkt. Aus den - im einzelnen wiedergegebenen - Äußerungen des Amtssachverständigen ergäbe sich, daß es zum Schutz des Verbrauchers vor Täuschung notwendig sei, den Umstand der Verwendung künstlicher Süßstoffe zusätzlich zu den Bestimmungen der Süßstoff-VO und der LMKV in Zusammenhang mit der Sachbezeichnung in der vom Sachverständigen geforderten Art und Weise zu deklarieren. Da die Partei der Erfüllung dieser Bedingungen nicht zugestimmt habe, sei ihr Antrag abzuweisen gewesen.

Aufgrund einer Beschwerde der beschwerdeführenden Partei wurde dieser Bescheid mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 28. September 1992, Zl. 92/10/0025, mit der Begründung aufgehoben, das Gesetz verlange keineswegs die Zustimmung des Antragstellers zu einer in Aussicht genommenen Deklarierung als Voraussetzung für eine bescheidmäßige Zulassung von Zusatzstoffen. Vielmehr habe die Behörde bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen die Zulassung eines Zusatzstoffes bescheidmäßig auszusprechen und es sei ihre Aufgabe, gleichzeitig zu bestimmen, ob und in welcher Weise die Verwendung dieses Zusatzstoffes zu deklarieren sei.

Mit Bescheid der belangten Behörde vom 19. Mai 1993 wurde gemäß § 12 Abs. 2 und 3 LMG 1975 die Verwendung des künstlichen Süßstoffes Saccharin in einem Ausmaß von höchstens

750 mg pro kg "Knabber-Eßpapier" unter Vorschreibung von Nebenbestimmungen zugelassen. Punkt 3 dieser Nebenbestimmungen lautet:

"3. Überdies ist zum Schutz des Verbrauchers vor Täuschung zusätzlich im Zusammenhang mit der Sachbezeichnung an einer in die Augen fallenden Stelle deutlich sicht- und leicht lesbar die Angabe "mit künstlichem Süßstoff" anzubringen".

In dem mit "Begründung" überschriebenen Bescheidabschnitt äußerte die belangte Behörde, eine Begründung des Bescheides entfalle gemäß § 58 Abs. 2 AVG, da dem Parteibegehren vollinhaltlich stattgegeben worden sei. Die Nebenbestimmungen gründeten sich auf § 12 Abs. 2 und 3 LMG 1975.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit seines Inhalts, in eventu Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht wird. Die beschwerdeführende Partei bringt vor, die belangte Behörde habe ihren Bescheid nicht begründet. Selbst dann aber, wenn man auf den mit dem hg. Erkenntnis vom 28. September 1992, Zl. 92/10/0025, aufgehobenen Bescheid zurückgreife und dessen diesbezügliche Ausführungen "inhaltlich dem nunmehrigen Bescheidwillen insinuiere", erweise sich der angefochtene Bescheid als inhaltlich rechtswidrig bzw. unvollständig. Die von der belangten Behörde vertretene Rechtsauffassung, die Bestimmung des § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO betreffe ausschließlich die im § 2 Abs. 2 leg. cit. genannten Produkte, sei unzutreffend. Die Kennzeichnungsvorschrift des § 3 Abs. 2 Süßstoff-VO beziehe sich weder ausdrücklich noch implizit nur auf die im § 2 Abs. 2 Süßstoff-VO genannten Lebensmittel; vielmehr beziehe sie sich explizit auf alle "verpackten" Produkte, die damit Regelungsgegenstand seien, sofern sie einen der im § 2 Abs. 1 Süßstoff-VO genannten Süßstoffe beinhalteten. Die Bestimmung des § 12 Abs. 2 LMG 1975 hingegen gehe nur soweit, als der Verordnungsgeber (noch) keine nähere Kennzeichnung - wie hier durch die Süßstoff-VO - vorgesehen habe. Vorliegendenfalls sei aber die Kennzeichnung und deren Inhalt bereits positiviert, sodaß eine Ermessensentscheidung, ob und in welcher Weise zu deklarieren sei, a priori nicht in Betracht komme. Die Deklarationspflicht sei ausdrücklich und ausschließlich in der Süßstoff-VO festgelegt. Daß die in § 2 Abs. 2 Süßstoff-VO genannten Lebensmittel - wie die belangte Behörde möglicherweise unterstelle - "üblicherweise" mit künstlichem Süßstoff erzeugt würden, sodaß (nur) dort eine Kennzeichnung in Zusammenhang mit der Sachbezeichnung nicht erforderlich sei, wäre weder im Verfahren festgestellt worden, noch überhaupt zutreffend.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in der Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt. Die beschwerdeführende Partei hat eine Replik erstattet.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Verfehlt ist die Auffassung der belangten Behörde, eine Begründung habe entfallen können, weil dem Begehren der Partei Rechnung getragen worden sei, da sich die Beschwerdeführerin gegen die unter Punkt 3 der Nebenbestimmungen im angefochtenen Bescheid vorgeschriebene Auflage im gesamten Verwaltungsverfahren stets zur Wehr gesetzt hat. Der Hinweis auf § 12 Abs. 2 und 3 LMG 1975 stellt keine Begründung dar.

Der Mangel einer entsprechenden Begründung führt aber nicht in jedem Fall zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Gelangt die Behörde trotz einer unrichtigen oder unvollständigen oder fehlenden Begründung zu einem erkennbar richtigen, d.h. der Rechtslage entsprechenden Ergebnis, so ist der Bescheid nicht wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben (vgl. Oberndorfer, Die Österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 175 und die dort angeführte Judikatur). Ein solcher Fall liegt hier vor.

Nach § 12 Abs. 1 LMG 1975 hat der Bundesminister für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz, wenn das mit der Sicherung einer einwandfreien Nahrung und mit dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsschädigung und Täuschung vereinbar ist, unter Bedachtnahme auf den jeweiligen Stand der Wissenschaft und der Technologie nach Anhören der Codex-Kommission mit Verordnung Zusatzstoffe allgemein, für Gruppen von Lebensmitteln oder Verzehrprodukten oder für bestimmte Lebensmittel oder Verzehrprodukte zuzulassen, Bedingungen für ihre Verwendung anzugeben und die Reinheitsanforderungen für solche Zusatzstoffe festzulegen (lit. a); Höchstmengen oder Restmengen zugelassener Zusatzstoffe für Lebensmittel oder Verzehrprodukte festzulegen (lit. b); zu bestimmen, daß bestimmte Zusatzstoffe den Vorschriften für Lebensmittel unterliegen (lit. c).

Nach § 12 Abs. 2 leg. cit. hat der Bundesminster für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz, wenn das mit der Sicherung einer einwandfreien Nahrung und mit dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsschädigung und Täuschung vereinbar ist, unter Bedachtnahme auf den jeweiligen Stand der Wissenschaft und Technologie auf Antrag nicht zugelassene Zusatzstoffe mit Bescheid zuzulassen, Bedingungen für ihre Verwendung anzugeben, den erforderlichen Reinheitsgrad vorzuschreiben und die erlaubten Höchstmengen oder Restmengen in Lebensmitteln oder Verzehrprodukten festzulegen und gleichzeitig zu bestimmen, ob und in welcher Weise die Verwendung dieser Zusatzstoffe zu deklarieren ist.

Gestützt auf § 12 Abs. 1 LMG 1975 wurde die Verordnung über künstliche Süßstoffe, BGBl. Nr. 625/1988 (Süßstoff-VO) erlassen. Nach § 2 Abs. 1 dieser VO ist es verboten, andere als die in den nachstehenden Ziffern 1 bis 4 genannten künstlichen Süßstoffe, die den in der Anlage angegebenen Reinheitsanforderungen zu entsprechen haben, in Verkehr zu bringen. Unter Z. 1 ist Saccharin (Benzoesäuresulfimid sowie dessen Natrium-, Calium- und Calzium-Salze) angeführt.

Nach § 2 Abs. 2 der Süßstoff-VO ist der Zusatz der gemäß Abs. 1 zugelassenen künstlichen Süßstoffe ausschließlich bei den in den Ziffern 1 bis 5 bezeichneten Produkten zulässig.

Nach § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO sind zum Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsschädigung (Kontrolle der aufgenommenen Süßstoffmengen) verpackte Produkte, die künstliche Süßstoffe (§ 2 Abs. 1) enthalten, mit einem deutlich sicht- und lesbaren sowie dauerhaft angebrachten Hinweis zu versehen, der die Bezeichnung der verwendeten künstlichen Süßstoffe (§ 2 Abs. 1) und deren Gehalte in Milligramm pro Kilogramm (mg/kg) oder in Milligramm pro Liter (mg/l) - bei Saccharin berechnet als Benzoesäuresulfimid; bei Cyclamat berechnet als Cyclohexylsufaminsäure - des verzehrfertigen Produktes enthält.

§ 2 der Süßstoff-VO läßt das Inverkehrbringen der im Abs. 1 genannten Zusatzstoffe ausschließlich für die im Abs. 2 angeführten Produkte zu, regelt also nur die Verwendung von Zusatzstoffen in bestimmten Produkten. Daraus folgt, daß die Bestimmungen des § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO über die Kennzeichnung sich ebenfalls nur auf die Verwendung der im § 2 Abs. 1 der Verordnung genannten Zusatzstoffe in den im Absatz 2 genannten Produkten bezieht. Die Verwendung von Zusatzstoffen - seien es auch solche der im § 2 Abs. 1 angeführten Art - in anderen Produkten ist nicht in der Süßstoff-VO geregelt, sondern bedarf einer eigenen bescheidmäßigen Zulassung nach § 12 Abs. 2 LMG 1975. Die letztgenannte Bestimmung räumt aber der Behörde ausdrücklich die Befugnis ein, zu bestimmen, ob und in welcher Weise die Verwendung dieser Zusatzstoffe zu deklarieren ist. Die Auffassung der beschwerdeführenden Partei, bei Verwendung eines der im § 2 Abs. 1 der Süßstoff-VO genannten Zusatzstoffe in einem Produkt, das nicht zu den im § 2 Abs. 2 dieser Verordnung aufgezählten gehöre, seien lediglich die Kennzeichnungsvorschriften des § 3 Abs. 2 der Süßstoff-VO maßgeblich und es dürften keine darüber hinausgehenden Kennzeichnungspflichten vorgeschrieben werden, ist daher unzutreffend.

In dem von der belangten Behörde eingeholten Fachgutachten wurde die Notwendigkeit der im angefochtenen Bescheid unter Punkt 3 vorgeschriebenen Nebenbestimmung damit begründet, bei "Knabber-Eßpapier" handle es sich um eine Dauerbackware; Dauerbackwaren würden üblicherweise mit Zucker (Zuckerarten) als süßendes Mittel hergestellt. Im Gegensatz zu den in der Süßstoff-VO genannten Lebensmitteln erwarte sich daher der Konsument bei Dauerbackwaren die Mitverwendung von Zucker und nicht von künstlichem Süßstoff. Um den Konsumenten beim Kauf der Ware über diesen Umstand unmittelbar zu informieren und ihn vor Täuschung zu schützen, sei es notwendig, den Umstand der Verwendung künstlicher Süßstoffe zusätzlich zu den Bestimmungen der Süßstoff-VO und der LMKV in Zusammenhang mit der Sachbezeichnung in der geforderten Art und Weise zu deklarieren. Diese Begründung ist nicht als unschlüssig zu erkennen. Die beschwerdeführende Partei, der im Zuge des Verwaltungsverfahrens die Äußerungen des Amtssachverständigen vollinhaltlich zur Kenntnis gebracht wurden, hat nichts vorgebracht, was an der Richtigkeit und Schlüssigkeit dieser Äußerungen Zweifel aufkommen ließe.

Zusammenfasssend ist daher festzustellen, daß der angefochtene Bescheid zwar einen Begründungsmangel aufweist, der aber den Verwaltungsgerichtshof nicht hindert, den angefochtenen Bescheid auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen, da die für die Beurteilung der Rechtsfrage maßgeblichen Sachverhaltsgrundlagen in einem ordnungsgemäßen, das Parteiengehör wahrenden Ermittlungsverfahren festgestellt wurden und auf der Basis dieser Sachverhaltsgrundlagen festgestellt werden kann, daß der angefochtene Bescheid inhaltlich dem Gesetz entspricht.

Aus den dargelegten Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen war.

Der Ausspruch über den Kostenersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung

BGBl. Nr. 104/1991.