TE Vfgh Erkenntnis 1992/3/10 G310/91, G311/91, G312/91, G313/91, G314/91

In §20 Abs1 des Ausländerbeschäftigungsgesetzes, BGBl. Nr. 218/1975, in der Stammfassung, war die Wortfolge "bzw. in den Fällen des §4 Abs6, sofern die Voraussetzungen nach §4 Abs3 gegeben sind, das zuständige Landesarbeitsamt" verfassungswidrig.

Diese Wortfolge ist auch auf die derzeit beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Fälle nicht mehr anzuwenden.

Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe:

I. Das Verfahren betrifft die Regelung der Zuständigkeit zur Erteilung von Beschäftigungsbewilligungen für Ausländer nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG), BGBl. 28/1975, in der Fassung vor der Novelle BGBl. 450/1990.

Ausländer durften nach dieser Gesetzeslage - sofern sie nicht über einen sog. "Befreiungsschein" verfügten (§§15 ff. AuslBG) - nur beschäftigt werden, wenn der Arbeitgeber für sie eine Beschäftigungsbewilligung erwirkt hatte (§3 Abs1 AuslBG). Derartige Beschäftigungsbewilligungen konnten entweder im sog. "Normalverfahren" (§4 Abs1 bis 4 AuslBG) oder sofern vom Bundesminister für Arbeit und Soziales Kontingente für die Beschäftigung von Ausländern festgesetzt waren (§12 AuslBG), innerhalb dieser im - vereinfachten - Kontingentverfahren (§4 Abs5 AuslBG) oder über die festgesetzten Kontingente hinaus in einem Kontingentüberschreitungsverfahren (§4 Abs6 AuslBG) erteilt werden.

Über Anträge auf Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung hatte nach §20 Abs1 AuslBG im allgemeinen das Arbeitsamt zu entscheiden. Im Kontingentüberschreitungsverfahren war das Arbeitsamt aber nur zur Ablehnung eines Antrages wegen des Mangels einer der in §4 Abs3 AuslBG genannten Voraussetzungen (wie Beschäftigungsabsicht im eigenen Betrieb, Vorliegen eines ärztlichen Zeugnisses, Unterkunftserklärung u.a.) zuständig; lagen diese Voraussetzungen vor, so war im Kontingentüberschreitungsverfahren das Landesarbeitsamt zur Entscheidung über einen Antrag auf Beschäftigungsbewilligung zuständig.

Dies brachte §20 Abs1 AuslBG folgendermaßen zum Ausdruck (die in Prüfung gezogene Wortfolge hervorgehoben):

"Über die Anträge nach diesem Bundesgesetz, soweit nicht anderes bestimmt ist, sowie über den Widerruf der Sicherungsbescheinigung, der Beschäftigungsbewilligung bzw. des Befreiungsscheines entscheidet das nach §19 Abs1, 3 oder 4 hiefür zuständige Arbeitsamt bzw. in den Fällen des §4 Abs6, sofern die Voraussetzungen nach §4 Abs3 gegeben sind, das zuständige Landesarbeitsamt."

II. Beim Verfassungsgerichtshof sind Verfahren über Beschwerden gegen Bescheide des Bundesministers für Arbeit und Soziales anhängig, die eine Entscheidung in der Sache verweigern:

1.a) Mit zwei an das Arbeitsamt Feldkirch gerichteten Anträgen vom 12. Dezember 1989 begehrte die zu B724,725/90 beschwerdeführende Gesellschaft die Erteilung von Beschäftigungsbewilligungen für zwei türkische Staatsangehörige, von denen einer als Koch und einer als Küchengehilfe beschäftigt werden sollte.

Die Anträge wurden vom Arbeitsamt dem Landesarbeitsamt zur Entscheidung übermittelt und von diesem am 29. Jänner 1990 abgelehnt, da das Kontingent für die Beschäftigung von Hilfskräften im Bereich des Gast- und Beherbergungsgewerbes ausgeschöpft sei und die - in einem solchen Fall erforderlichen - besonderen Bewilligungsvoraussetzungen nach §4 Abs6 AuslBG nicht vorliegen.

b) Dagegen erhob die beschwerdeführende Gesellschaft Berufung, der der Bundesminister für Arbeit und Soziales mit Bescheid vom 25. April 1990 Folge gab, indem er die angefochtenen Bescheide des Landesarbeitsamtes aufhob und die beiden Anträge zur neuerlichen Entscheidung an das Arbeitsamt Feldkirch zurückverwies. Unter Berufung auf §20 Abs1 AuslBG wurde begründend ausgeführt, daß im Zeitpunkt der Erlassung des Berufungsbescheides die Voraussetzungen für ein Kontingentüberziehungsverfahren nicht vorlägen, sodaß nicht das Landesarbeitsamt, sondern das Arbeitsamt zur Entscheidung berufen sei. (Aus dem Akt des Bundesministers geht hervor, daß im Zeitpunkt der Entscheidung über die Berufung in einem Fall kein Kontingent "vereinbart" (richtig wohl: festgesetzt), im anderen Fall das Kontingent nicht ausgeschöpft sei.)

2.a) Mit Antrag vom 17. Jänner 1990 begehrte die Gesellschaft für einen türkischen Staatsangehörigen eine Beschäftigungsbewilligung als Kellner. Diesen Antrag wies das Arbeitsamt mit der Begründung ab, daß der Anteil der Ausländerbeschäftigung in Vorarlberg über 15 % betrage, dies zu einer starken Belastung der Infrastruktur des Landes und des Wohnungsmarktes geführt habe und sich auch die Landesregierung aus öffentlichen Interessen gegen die Erteilung von Beschäftigungsbewilligungen für Neu- und Wiedereinreisende ausgesprochen habe.

b) Der gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung gab das Landesarbeitsamt mit Bescheid vom 15. März 1990 statt und entschied zugleich in erster Instanz über den Antrag, indem es die Erteilung der Beschäftigungsbewilligung mit der gleichen Begründung wie in den beiden unter Pkt. 1/a genannten Bescheiden versagte.

c) Der gegen diesen Bescheid des Landesarbeitsamtes erhobenen Berufung gab der Bundesminister für Arbeit und Soziales mit dem zu B726/90 angefochtenen Bescheid vom 25. April 1990 Folge, hob den angefochtenen Bescheid auf und verwies ihn ohne nähere Bestimmung - also anscheinend zur neuerlichen Entscheidung durch das Landesarbeitsamt - mit gleicher Begründung wie in den beiden anderen Fällen (vgl. Pkt. 1/b) zurück.

3.a) Die Beschwerdeführerin zu B784/90 begehrte am 24. Jänner 1990 die Beschäftigungsbewilligung für eine türkische Staatsangehörige als Küchengehilfin. Der an das Landesarbeitsamt weitergeleitete Antrag wurde von diesem mit Bescheid vom 19. März 1990 mit der Begründung abgewiesen, das Kontingent sei ausgeschöpft und die diesfalls für die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung erforderlichen besonderen Voraussetzungen des §4 Abs6 AuslBG lägen nicht vor.

b) Über die dagegen erhobene Berufung entschied der Bundesminister für Arbeit und Soziales mit gleicher Begründung wie in den schon dargestellten Fällen stattgebend und verwies den Antrag, da in der Zwischenzeit das Kontingent nicht mehr überzogen war (was aber nicht aus der Bescheidbegründung, sondern nur aus dem Akt hervorgeht), an das Arbeitsamt zurück.

4.a) Die Beschwerdeführer des zu B960/90 protokollierten Verfahrens stellten am 4. Dezember 1989 einen Antrag auf Beschäftigungsbewilligung für eine türkische Staatsangehörige als Geschirrspülerin. Dieser Antrag wurde mit Bescheid des Arbeitsamtes Bregenz vom 5. Jänner 1990 "aus Gründen des öffentlichen Interesses" mit gleicher Begründung abgelehnt, mit der das Arbeitsamt Feldkirch in dem unter Pkt. 2/a genannten Fall den dort gestellten Antrag abgelehnt hat.

b) Über die dagegen erhobene Berufung wurde vom Landesarbeitsamt mit Bescheid vom 26. Februar 1990 entschieden. Wie in dem unter Pkt. 2 geschilderten Fall wurde der Bescheid des Arbeitsamtes aufgehoben und in erster Instanz mangels Vorliegens der Voraussetzungen nach §4 Abs6 AuslBG in der Sache ablehnend entschieden.

c) Die am 14. März 1990 dagegen erhobene Berufung wurde dem Bundesminister für Arbeit und Soziales am 19. April 1990 vorgelegt und führte zum Bescheid vom 16. Juli 1990, mit dem der Berufung stattgegeben und der Antrag an das Arbeitsamt zurückverwiesen wurde. Aus dem Einlageblatt im Geschäftsstück - nicht aber aus der Begründung des Bescheides - ist ersichtlich, daß zum Zeitpunkt der Entscheidung ein einschlägiges Kontingent "noch nicht vereinbart (richtig wohl: festgesetzt) wurde", weshalb das Arbeitsamt im sog. Normalverfahren als erste Instanz über den Antrag (vom 4. Dezember 1989!) zu entscheiden hätte.

III. Die Beschwerden gegen die Bescheide des Bundesministers für Arbeit und Soziales rügen unter anderem eine Rechtsverletzung durch Anwendung des als verfassungswidrig erachteten §20 Abs1 AuslBG und legen folgendes dar:

"Während der Saisonen ist das Gastgewerbekontingent K 39 hoffnungslos überfüllt. In den Zwischensaisonen, die im Gastgewerbe als 'Urlaub' bezeichnet werden, stempeln viele dieser 'Urlauber' als 'arbeitslos'. Sobald die Saison wieder beginnt, sind dann wieder alle Scheinarbeitslosen beschäftigt.

Für das Ausländerbeschäftigungsverfahren hat dies folgende Konsequenzen:

Der Antragsteller stellt beim zuständigen Arbeitsamt einen Beschäftigungsbewilligungsantrag. Dieser Antrag wird - wegen Überziehung des Kontingentes - an das Landesarbeitsamt weitergeleitet. Dieses weist den Antrag ab. Das Verfahren wird dann solange verschleppt, bis das Bundesministerium für Arbeit und Soziales als Berufungsbehörde jenen Moment erwartet hat, in dem das Kontingent in der Zwischensaison gerade nicht überzogen ist. Dann kommt es zur Rückverweisung des Beschäftigungsbewilligungsantrags an das zuständige Arbeitsamt. Dieses weist den Antrag wiederum - völlig sanktionslos - ab, denn die Berufung gegen seinen Bescheid wendet sich ohnehin an eine Instanz, die bei dieser Vorgangsweise mitspielt. Bis das Landesarbeitsamt dann über die Berufung zu entscheiden hat, ist das Kontingent wieder überzogen, der Bescheid des lokalen Arbeitsamtes ist aufzuheben. Das Landesarbeitsamt entscheidet dann gleichzeitig als erste Instanz neu - selbstverständlich wiederum negativ - und beim Bundesministerium kann dann das perpetuum mobile mit den Kompetenzen wiederum neu beginnen.

Dieses 'Kompetenzspiel' kann besonders deshalb so leicht 'gespielt' werden, weil die Monate der Kontingentunterschreitung (Zwischensaisonen) so fallen, daß jeweils innerhalb von sechs Monaten die Kontingentüberziehung in eine etwa einmonatige Kontingentunterschreitung umschlägt.

Die Beschwerdeführerin hält dieses Kompetenzspiel für Willkür und wendet sich mit dieser Beschwerde vor allem auch gegen die Kompetenzbestimmung, die dieses 'Kompetenzspiel' überhaupt erst ermöglicht."

Aus Anlaß dieser Beschwerden hat der Verfassungsgerichtshof von Amts wegen die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Wortfolge in §20 Abs1 AuslBG (in der Stammfassung) in Prüfung gezogen und folgende Bedenken geäußert:

"Die genannte Wortfolge scheint zu bewirken, daß die behördliche Zuständigkeit zur Entscheidung über Anträge auf Beschäftigungsbewilligung von Umständen abhängig gemacht wird, die sich laufend ändern können, bloß der Behörde, nicht aber dem Antragsteller bekannt und für den Antragsteller daher auch nicht vorhersehbar sind. Dies dürfte mit dem aus Art18 Abs1 und Art83 Abs2 B-VG erfließenden Gebot der Bestimmtheit der Behördenzuständigkeit in Widerspruch stehen.

In VfSlg. 10311/1984 hat der Verfassungsgerichtshof seine diesbezügliche Rechtsprechung zusammenfassend ausgeführt:

Art83 Abs2 B-VG bindet nicht nur die Vollziehung, sondern auch die Gesetzgebung: Das bedeutet, daß die sachliche Zuständigkeit einer Behörde - wie der VfGH schon wiederholt aussprach (VfSlg. 2909/1955, 3156/1957, 6675/1972) - im Gesetz selbst festgelegt sein muß. So heißt es in Fortentwicklung dieser Rechtsprechung zuletzt im Erk. des VfGH VfSlg. 9937/1984 ausdrücklich, daß Art18 iVm. Art83 Abs2 B-VG den Gesetzgeber zu einer - strengen Prüfungsmaßstäben standhaltenden - präzisen Regelung der Behördenzuständigkeit verpflichtet (vgl. auch: VfSlg. 3994/1961, 5698/1968).

Diesen Anforderungen dürfte die in Prüfung genommene Bestimmung nicht entsprechen: Wenn das Gesetz nämlich die Zuständigkeit zur Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung im Fall des Vorhandenseins eines Kontingents davon abhängig macht, ob dieses Kontingent ausgeschöpft ist oder nicht, so bewirkt dies, daß sich die Zuständigkeit ständig ändern kann. Wie die Anlaßverfahren zeigen, versteht die Arbeitsmarktverwaltung die in Rede stehende Bestimmung sogar so, daß sich die Zuständigkeit auch während der Behandlung eines Antrages im Rechtsmittelverfahren ändern kann; es kann in diesem Prüfungsbeschluß dahingestellt bleiben, ob dieses Verständnis des §20 Abs1 AuslBG dieser Vorschrift auch tatsächlich gerecht wird; jedenfalls bewirkt diese Bestimmung, daß die Zuständigkeit zur Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung von sich ständig ändernden Umständen abhängt.

Dazu kommt, daß der Antragsteller nicht in der Lage ist, zu erkennen, ob ein Kontingent ausgeschöpft ist, sodaß es ihm nicht möglich ist vorherzusehen, welche Behörde für die Erledigung seines Antrages zuständig ist und er dementsprechend auch nicht zu überprüfen vermag, ob überhaupt die zuständige Behörde tätig geworden ist.

Schließlich scheint es die Vorschrift der jeweiligen Behörde (wie auch der oben unter Pkt. II/4 geschilderte Fall demonstriert) zu ermöglichen, durch die Wahl des Zeitpunktes und der Reihenfolge der Erlassung ihrer Entscheidungen die Zuständigkeit zu verändern und selbst ihre eigene Unzuständigkeit herbeizuführen. Das Arbeitsamt wird nämlich für die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung unzuständig, wenn durch die Erteilung von Beschäftigungsbewilligungen ein Kontingent erschöpft wurde, und das Landesarbeitsamt wird seinerseits wieder unzuständig, wenn Kontingentplätze frei werden oder der Zeitraum, für den ein Kontingent festgelegt ist, abläuft.

Der Verfassungsgerichtshof ist der vorläufigen Ansicht, daß einer Vorschrift, die derartiges bewirkt, aus den genannten Gründen Verfassungswidrigkeit anzulasten ist. ... Da die angenommene Verfassungswidrigkeit ihren Sitz in der in Prüfung genommenen Wortfolge zu haben scheint, konnte der Gerichtshof seine Prüfung auf diese Wortfolge beschränken."

Die Bundesregierung hat von einer Äußerung in der Sache abgesehen und nur beantragt, für das Außerkrafttreten eine Frist von einem Jahr zu bestimmen.

IV. Die Gesetzesprüfungsverfahren sind zulässig.

Die Verfahren haben nichts ergeben, was an der Zulässigkeit der Anlaßbeschwerden oder der Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Wortfolge zweifeln ließe. Auch sonst sind die Prozeßvoraussetzungen gegeben.

V. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes sind auch begründet.

Die in Prüfung gezogene Wortfolge verstößt gegen das aus Art18 in Verbindung mit Art83 Abs2 B-VG abzuleitende Gebot der genauen Regelung der Behördenzuständigkeit im Gesetz.

Die Verfahren haben nichts ergeben, was die im Prüfungsbeschluß ausführlich dargelegten Bedenken zerstreuen könnte. Auch wenn man der Auslegung der Zuständigkeitsvorschrift durch die Behörden nicht folgt, sondern annimmt, daß es hier auf die Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung erster Instanz ankommt und sich daran im Rechtsmittelverfahren nichts mehr ändern kann, macht das Gesetz die Zuständigkeit von sich ständig ändernden Umständen abhängig, die dem Rechtsunterworfenen nicht erkennbar sind, sich nach dem jeweiligen Arbeitsgang der Behörde unterschiedlich auswirken und so eine willkürliche Änderung der Zuständigkeit ermöglichen.

Der Sitz dieser Verfassungswidrigkeit ist die in Prüfung gezogene Wortfolge.

VI. Durch die am 1. Oktober 1990 in Kraft getretene Novelle BGBl. 450/1990 wurde §20 Abs1 AuslBG neu gefaßt. In der Stammfassung steht er nicht mehr in Geltung. Der Verfassungsgerichtshof hat sich daher mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der - bei Beurteilung der vor dem 1. Oktober 1990 verwirklichten Sachverhalte gleichwohl weiter anzuwendenden - Stammfassung zu begnügen. Unter diesen Umständen kommt eine Fristsetzung für ein Außerkrafttreten nicht in Betracht.

Da auch beim Verwaltungsgerichtshof Beschwerden gegen Bescheide anhängig sind, die sich auf die als verfassungswidrig erkannte Wortfolge stützen, aus Anlaß derer aber eine rechtzeitige Antragstellung durch den Verwaltungsgerichtshof nicht mehr möglich war, sieht sich der Verfassungsgerichtshof veranlaßt, die Wirkung der Feststellung auf die im Zeitpunkt seiner Beratung und Entscheidung beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Fälle auszudehnen (Art140 Abs7 B-VG; vgl. G294/91 vom 13. Dezember 1991).

Der Ausspruch über die Kundmachung stützt sich auf Art140 Abs5 B-VG.

Da von einer mündlichen Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht zu erwarten war, hat der Gerichtshof von einer mündlichen Verhandlung abgesehen (§19 Abs4 VerfGG).