TE Vfgh Erkenntnis 1993/6/21 V23/92

Der Beschluß der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark vom 27. Juni 1984 über "die Neuregelung einer Entschädigung für Zeitversäumnis im Dienste der Ärztekammer für Steiermark", kundgemacht durch ein mit 6. Juli 1984 datiertes Merkblatt, wird als gesetzwidrig aufgehoben.

Die Steiermärkische Landesregierung ist verpflichtet, diesen Ausspruch unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.

Entscheidungsgründe:

1. Mit seinem auf Art139 Abs1 B-VG gestützten Antrag begehrt der Verwaltungsgerichtshof, "den Beschluß der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark vom 27. Juni 1984 über 'die Neuregelung einer Entschädigung für Zeitversäumnis im Dienste der Ärztekammer für Steiermark' als gesetzwidrig aufzuheben."

Dieser, vom Verwaltungsgerichtshof als ordnungsgemäß kundgemachte Rechtsverordnung qualifizierte Beschluß hat folgenden Wortlaut:

"In Analogie zur Regelung des Bundesministeriums für Justiz vom 23.6.1983 über die Bemessung der Zeugengebühr für Zeitversäumnisse, soll auch in der Ärztekammer für Steiermark die Regelung Platz greifen, daß als Grundlage das Jahresnettoeinkommen, abzüglich der zu entrichtenden Einkommensteuer herangezogen wird und die Entschädigung für 1 Arbeitsstunde durch Teilung dieser Grundlage durch 1.800 errechnet wird. Wird für die Bemessung des Verdienstentganges diese Art nicht in Anspruch genommen, so gelten die bisherigen Pauschalsätze.

Folgende Voraussetzungen gelten für diese Neuregelung:

1.

Sie gilt nur für niedergelassene Ärzte mit Praxis (ausgenommen medizinische Institute (Privatkrankenanstalten);

2.

gilt nur für Funktionäre ohne fixe Entschädigung und Nichtfunktionäre;

3.

nur für Sitzungen am Tag (nicht für Abendsitzungen, keine Samstag- bzw. Sonntagssitzungen);

während der Ordinationszeiten - max. 8 Stunden;

4.

nur über Ansuchen;

5.

nur gegen Nachweis (Einkommensteuerbescheid oder Bestätigung des Steuerberaters;

6.

Fahrtkosten: Bahnfahrt 1. Klasse;

7.

Fahrtzeit wird eingerechnet."

2. Anlaß der Antragstellung des Verwaltungsgerichtshofes ist ein bei ihm zu Z A33/92-1 (92/11/0015, früher 90/18/0034) protokolliertes Beschwerdeverfahren gegen die Erledigung des Vorstandes der Ärztekammer für Steiermark vom 11. Dezember 1989, mit welcher dem Beschwerdeführer mitgeteilt wird, daß am 9. Mai 1989 beschlossen worden sei, seine Anträge "auf Ersatz von Diäten für die Zureise zur außerordentlichen Vollversammlung am 24. Juli 1986 ... auf Grundlage des Beschlusses der Vollversammlung vom 27.6.1984 abzuweisen." Der antragstellende Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, daß er diesen Beschluß der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark vom 27. Juni 1984, der in einem Merkblatt als "Diätenordnung" bezeichnet sei, in dem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden habe und legt seine Bedenken gegen diesen folgendermaßen dar:

"... Der Verwaltungsgerichtshof hegt gegen den Beschluß der Vollversammlung der Ärztekammer vom 27. Juni 1984 Bedenken im Sinne des Art89 Abs2 B-VG, weil seiner Meinung nach keine entsprechende gesetzliche Grundlage, der auch diese Verordnung bedarf, existiert. Der Beschwerdeführer hat dafür zwar die Bestimmung des §45 Abs3 erster Satz ÄrzteG angeführt, wonach Kammerräten in pflichtgemäßer Ausübung ihres Mandates kein Nachteil erwachsen darf. Damit kommt aber lediglich zum Ausdruck, daß Kammerräte deshalb, weil sie ihr Mandat pflichtgemäß ausüben, nicht (von seiten Dritter oder der Ärztekammer selbst) benachteiligt werden dürfen. Darunter kann aber nicht der im Zusammenhang mit der Ausübung des Mandates zwangsläufig entstehende Aufwand oder Verdienstentgang (aus selbständiger Erwerbstätigkeit) eines Kammerrates, der durch einen entsprechenden Ersatz abzugelten wäre, verstanden werden. Dies hätte der Gesetzgeber wohl mit anderen Worten zum Ausdruck bringen müssen. Hingewiesen wird auch auf die Gesetzesmaterialien (1261 Blg. NR XI. GP zu P.5, betreffend die durch die Ärztegesetznovelle 1969 neugeschaffenen Absätze 3 und 4 des §28 Abs2, nunmehr §45 Abs3 und 4 ÄrzteG), wo es heißt, es solle durch diese neuen Bestimmungen sichergestellt werden, daß die in unselbständiger Stellung tätigen Kammerräte ihre Funktionen ordnungsgemäß ausüben können und ihnen hiedurch keine beruflichen Nachteile erwachsen. Damit im Einklang, daß das ÄrzteG der Vollversammlung einer Ärztekammer nicht die Berechtigung zur Erlassung einer 'Diätenordnung' einräumt, steht auch der Umstand, daß eine solche im §104 Abs2 leg. cit. als für ihre Wirksamkeit der Genehmigung der örtlich zuständigen Landesregierung bedürfend nicht erwähnt wird. Dabei ist zu bemerken, daß Gegenstand der in dieser Gesetzesstelle genannten Satzungen nur die in den §§43 Abs6 und 82 leg. cit. angeführten Angelegenheiten sind und die Erlassung einer 'Diätenordnung' nicht dazu zählt.

Würde im übrigen §45 Abs3 ÄrzteG so ausgelegt werden, daß darunter auch die Notwendigkeit der Zahlung von Diäten fällt, so wäre auf Grund des Wortlautes dieser Bestimmung ('kein Nachteil') keine Pauschalierung oder sonstige Beschränkung hinsichtlich des Grundes und/oder der Höhe der Entschädigung (wie dies in der angefochtenen Verordnung vom 27. Juni 1984 geschehen ist) möglich. Dem Gesetzgeber kann aber nicht die Absicht unterstellt werden, von vornherein sachgerechte, dem Regelungszweck entsprechende Lösungen auszuschließen. Der Umstand, daß diesbezüglich eine Verordnungsermächtigung fehlt, könnte zwar nicht nur damit erklärt werden, daß von der Bestimmung des §45 Abs3 ÄrzteG Diäten nicht erfaßt sind, sondern auch damit, daß sie entbehrlich war, weil diese Bestimmung insoweit bereits eine abschließende Regelung enthält. In diesem Falle wäre aber die angefochtene Verordnung deshalb gesetzwidrig, weil sie mangels einer gesetzlichen Ermächtigung eine davon abweichende Regelung trifft."

3. Die zur Äußerung aufgeforderte Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark teilte durch den von ihr zu ihrer Vertretung bevollmächtigten Rechtsanwalt mit, daß es zu dem vom Verwaltungsgerichtshof als Verordnung qualifizierten Beschluß vom 27. Juni 1984 keine Akten außer der Beurkundung des Beschlusses selbst im Protokoll der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark vom 27. Juni 1984 gebe und erstattete eine Äußerung, in welcher sie die Zurückweisung des Antrages des Verwaltungsgerichtshofes, in eventu dessen Abweisung begehrt.

In der Sache wird vorgebracht, daß es sich bei dem angefochtenen Beschluß um keine Verordnung handle und daß es zur Regelung von Aufwandsentschädigungen der Erlassung einer Verordnung auch nicht bedürfe, daß die Regelung sehr wohl über eine gesetzliche Grundlage verfüge und daß sie auch sachlich sei. Hiezu wird insbesondere ausgeführt:

"Mit ein wesentliches Kriterium einer Verordnung ist, daß sie sich als generelle Norm an Außenstehende wendet, also an Dritte, die (kraft Gesetzes) dem Verordnungsgeber (Normsetzer) unterworfen sind. ...

... Der gegenständliche, vom Verwaltungsgerichtshof als Verordnung qualifizierte Beschluß betrifft weitestgehend praktisch nur die Mitglieder des Organs selbst, das den Beschluß erlassen hat, nämlich die gewählten Mandatare der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark. ...

Selbst wenn im Punkt 2. des Beschlusses auch 'Nichtfunktionäre' genannt sind, so wird dadurch der Beschluß noch zu keiner 'Verordnung', weil damit erkennbar auch wieder nur Personen gemeint sind, die als Ärzte in einer ihnen von ihrer Kammer übertragenen standespolitischen Aufgabe tätig werden, wie z.B. ein Referent für ärztliche Hausapotheken.

...

Es ist dem Wesen einer Kammer immanent, daß für sie ein Sachaufwand erforderlich ist. ... Es geht ... nicht um externe, für Dritte geltende Regelungen, sondern ausschließlich um die innere Organisation der Kammer und den dafür erforderlichen finanziellen Aufwand.

Hier dient eben das, durch Beschluß der Vollversammlung - unter Genehmigungsvorbehalt der Aufsichtsbehörde - zustandekommende Budget dazu, die für derartige Ausgaben erforderliche rechtliche Grundlage zu schaffen. Diese ist dafür dann auch rechtlich ausreichend.

Es hieße, den Wortlaut und Sinn des Art18 Abs2 B-VG geradezu bis zum Exzeß zu überspannen, wollte man auch für allen und jeden derartigen finanziellen Sachaufwand eine Regelung durch Verordnung vorschreiben, der für den rein internen Betrieb der Kammer in Vollziehung der ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben erforderlich ist.

...

Auch beim gegenständlichen Beschluß handelt es sich erkennbar um eine derartige, den rein internen Sachaufwand der Ärztekammer für Steiermark und ihrer Mandatare betreffende Regelung.

Dem Verwaltungsgerichtshof ist durchaus beizupflichten, daß der §45 Abs3 Ärztegesetz, wonach den gewählten Kammerräten in pflichtgemäßer Ausübung ihres Mandates kein Nachteil erwachsen darf, damit an sich gar nichts zu tun hat. ... Hilfsweise kann man dessen Inhalt aber auch als Grundlage für den gegenständlichen Beschluß mit heranziehen.

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ergibt sich somit, daß der gegenständliche Beschluß weder eine Verordnung im Sinne des Art18 Abs2 B-VG ist, noch daß dafür - richtiger: für seinen vorliegend präjudiziellen Teil - eine Verordnung im Sinne des bezeichneten Verfassungsartikels erforderlich wäre. Deshalb ist er ja auch nicht 'kundgemacht' worden.

...

Wie schon dargelegt, ist einer beruflichen Selbstverwaltungskörperschaft die Notwendigkeit von Aufwandsentschädigungen zwar immanent, aber natürlich stets nur in objektiv vertretbarem Rahmen. Ebenso erforderlich ist es, daß die Selbstverwaltungskörperschaft sich dafür bestimmte Richtlinien gibt. Da dies alles selbstverständlich ist, ist es absolut nicht erforderlich, hiezu im betreffenden Gesetz noch eigens eine Ermächtigung zu geben ... . Wenn der Gesetzgeber eine Selbstverwaltungskörperschaft einrichtet, dann hat er damit allein also auch schon hinreichend zum Ausdruck gebracht, daß diese Selbstverwaltungskörperschaft in vertretbarem Rahmen für ihre Mandatare Aufwandsentschädigungen gewähren, und daß sie hiezu generelle Richtlinien festlegen kann.

Daher ist die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes abzulehnen, daß hiezu noch eine gesonderte gesetzliche Ermächtigung erforderlich wäre. Vielmehr findet der Beschluß bereits in der Gesamtheit der Organisationsbestimmungen der §§38 ff Ärztegesetz seine durchaus ausreichende gesetzliche Deckung, vor allem wenn man bedenkt, daß ... auch eine ordnungsgemäße Kontrolle sichergestellt ist, weil sowohl der Voranschlag, als auch der Rechnungsabschluß gemäß §104 Abs2 Ärztegesetz der aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedürfen.

...

Es ist auch nicht erkennbar, daß (wie dies im Antrag des Verwaltungsgerichtshofes anzuklingen scheint) der Beschluß in irgend einer Weise eine unsachliche Regelung enthielte. Wie schon dargelegt, wäre es indiskutabel, einem Mandatar jedweden noch so hohen Aufwand zu ersetzen, der ihm im Zusammenhang mit der Mandatsausübung in welcher Weise immer erwachsen ist. Konkret bedeutet dies, daß es unvertretbar wäre, einem Mandatar die Zureisekosten von einem Auslandsaufenthalt ersetzen zu müssen. ...

...

Die Regelung des Beschlusses ist also durchaus sachgerecht. Dies gilt selbst dann, wenn der ... §45 Abs3 Ärztegesetz hier mit eine gesetzliche Grundlage wäre, denn auch diese Bestimmung würde die Zulässigkeit einer - sachgerechten - Pauschalierung nicht verhindern. Zumal der Beschluß ohnedies auch eine sehr auf die individuellen Verhältnisse abstellende Regelung ist."

4. Die Steiermärkische Landesregierung hat von einer Äußerung abgesehen.

5. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

5.1. Zur Zulässigkeit:

Gemäß Art89 Abs2 B-VG hat ein Gericht dann, wenn es gegen die Anwendung einer Verordnung aus dem Grund der Gesetzwidrigkeit Bedenken hat, den Antrag auf Aufhebung dieser Verordnung beim Verfassungsgerichtshof zu stellen. Um eine solche Verordnung handelt es sich aber auch entgegen der Auffassung der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark bei dem von ihr gefaßten Beschluß vom 27. Juni 1984 über "die Neuregelung einer Entschädigung für Zeitversäumnis im Dienste der Ärztekammer für Steiermark", der den Verwaltungsgerichtshof in dem bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren zur Antragstellung an den Verfassungsgerichtshof veranlaßt hat. Dieser Beschluß ist von dem gemäß §50 ÄrzteG 1984 zur Setzung genereller Normen berufenen Organ, nämlich der Vollversammlung der Ärztekammer, gefaßt worden und normativen Inhalts: Er legt Kriterien fest, aufgrund welcher nach einem bestimmten, im Beschluß umschriebenen Verfahren die Entschädigung zu berechnen ist. Die Regelung räumt somit einem nach Gattungsmerkmalen umschriebenen Adressatenkreis, nämlich den Funktionären der Ärztekammer für Steiermark ohne fixe Entschädigung sowie den Nichtfunktionären, die im Dienste der Ärztekammer für Steiermark tätig werden, einen Anspruch auf Entschädigung von Zeitversäumnis in einer je spezifischen Höhe bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ein. Damit aber gestaltet diese Regelung die Rechtsverhältnisse der von ihr erfaßten Personen.

Der in Rede stehende Beschluß wurde auch kundgemacht; wie aus dem vom Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Verwaltungsakt ersichtlich, wurde ein mit dem Wort "Diätenordnung" überschriebenes Merkblatt vom 6. Juli 1984 für Kammerangehörige zumindest im Kammeramt allgemein aufgelegt. Damit ist aber das für eine Rechtsverordnung geforderte Mindestmaß an Publizität für deren Eingang in die Rechtsordnung jedenfalls erreicht. Die "Diätenordnung" gehört damit als Verordnung dem Rechtsbestand an (vgl. VfSlg. 6422/1971, 8423/1978).

Da das Verfahren auch nichts ergeben hat, was gegen die Annahme des antragstellenden Verwaltungsgerichtshofes spräche, daß er die angefochtene Verordnung in dem bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren anzuwenden habe, liegen die Prozeßvoraussetzungen insgesamt vor; der Antrag ist also zulässig.

5.2. In der Sache selbst:

Wie der Verfassungsgerichtshof bereits wiederholt ausgesprochen hat, sind Organe der Selbstverwaltungskörper zur Erlassung von Verordnungen nur "auf Grund der Gesetze" iS des Art18 Abs2 B-VG befugt (VfSlg. 3993/1961 und 4886/1964 jeweils mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen sowie 7903/1976). Das aber heißt, daß auch der Beschluß der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark vom 27. Juni 1984 betreffend "die Neuregelung einer Entschädigung für Zeitversäumnis im Dienste der Ärztekammer für Steiermark" einer gesetzlichen Grundlage bedarf. §45 Abs3 ÄrzteG 1984 bildet für den angefochtenen Beschluß auch nicht "(h)ilfsweise" - wie die Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark meint - eine solche Grundlage. Es kann dahingestellt bleiben, ob §45 Abs3 ÄrzteG 1984 - "Kammerräten darf in pflichtgemäßer Ausübung ihres Mandates kein Nachteil erwachsen" - eine gesetzliche Deckung für eine Regelung bilden würde, die sich auf den Ersatz wirtschaftlicher Nachteile beschränkt; eine Leistungspflicht, wie sie im angefochtenen Beschluß begründet wird, vermag sie jedenfalls nicht zu decken. Die durch die angefochtene Diätenordnung getroffene Regelung ist somit nicht in Ausführung einer schon im §45 Abs3 ÄrzteG 1984 getroffenen Regelung ergangen. Sie enthält vielmehr neues selbständiges Recht, wofür sich auch keine andere gesetzliche Vorschrift finden läßt, als deren Ausführung sie gewertet werden könnte.

Der Beschluß der Vollversammlung der Ärztekammer für Steiermark vom 27. Juni 1984 betreffend "die Neuregelung einer Entschädigung für Zeitversäumnis im Dienste der Ärztekammer für Steiermark" widerspricht daher dem Art18 B-VG und ist folglich aus diesem Grunde als gesetzwidrig aufzuheben.

6. Die Verpflichtung der Steiermärkischen Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung ergibt sich aus Art139 Abs5 B-VG.

7. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.