TE Vfgh Erkenntnis 1993/7/1 B338/93, B445/93

Die beschwerdeführenden Parteien sind durch die angefochtenen Bescheide weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.

Die Beschwerden werden abgewiesen.

Die zu B338/93 erhobene Beschwerde wird dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt wurde.

Kosten werden nicht zugesprochen.

Entscheidungsgründe:

I. 1.a) Die Bezirkshauptmannschaft (BH) Neunkirchen versagte - unter Verwendung eines Formulares - mit Bescheid vom 19. Jänner 1993 der zu B338/93 beschwerdeführenden Partei (einer türkischen Staatsangehörigen) die beantragte Erteilung eines Sichtvermerkes. Obgleich Spruch und Begründung in dieser Hinsicht nicht ganz deutlich gefaßt sind, wird der Bescheid erkennbar auf §10 Abs1 Z7 Fremdengesetz - FrG, BGBl. 838/1992, gestützt: Die Antragstellerin halte sich nach Umgehung der Grenzkontrolle (illegale Einreise) im Bundesgebiet auf.

b) Die Bundespolizeidirektion (BPD) Wien versagte mit Bescheid vom 2. Februar 1993 den drei zu B445/93 beschwerdeführenden Parteien (nämlich einer Staatsangehörigen des sogenannten Rest-Jugoslawiens und deren beiden minderjährigen Kindern) gemäß §10 Abs1 Z6 FrG die beantragte Erteilung von Sichtvermerken: Die drei Personen seien mit (von der österreichischen Botschaft in Belgrad ausgestellten) befristeten Touristensichtvermerken nach Österreich eingereist, wo die erwähnten Sichtvermerksanträge gestellt worden seien, um den Aufenthalt im Bundesgebiet zu verlängern. Da die Sichtvermerke zeitlich an einen Touristensichtvermerk anschließen sollten, seien die Anträge abzuweisen gewesen.

2. Gegen diese Bescheide wenden sich die beiden vorliegenden, auf Art144 B-VG gestützten Beschwerden, in denen die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte und die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes (nämlich des FrG) behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung der angefochtenen Bescheide beantragt wird.

In der zu B338/93 eingebrachten Beschwerde wird auch der Eventualantrag auf Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gestellt.

3. Die BH Neunkirchen legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor, sah jedoch von der Erstattung einer Gegenschrift ab.

Die durch die Finanzprokuratur vertretene BPD Wien legte gleichfalls die bezughabenden Verwaltungsakten vor, verzichtete jedoch auf die Abgabe einer Gegenschrift. Sie begehrt den Ersatz des Vorlageaufwandes.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

1. Der administrative Instanzenzug ist ausgeschöpft (§70 Abs2 FrG).

Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen gegeben sind, sind die Beschwerden zulässig.

2.a) Die hier maßgebenden gesetzlichen Bestimmungen des FrG lauten auszugsweise:

"Arten der Sichtvermerke

§6.(1) Sichtvermerke werden ausschließlich als

1.

gewöhnliche Sichtvermerke;

2.

Touristensichtvermerke;

3.

Dienstsichtvermerke in Dienstpässen;

4.

Diplomatensichtvermerke in Diplomatenpässen erteilt.

(2) Touristensichtvermerke werden Touristen, Durchreisenden oder solchen Fremden erteilt, die Menschen mit ordentlichem Wohnsitz im Bundesgebiet besuchen wollen.

(3) ...

Erteilung des Sichtvermerkes

§7.(1) Ein Sichtvermerk kann einem Fremden auf Antrag erteilt werden, sofern ein gültiges Reisedokument vorliegt und kein Versagungsgrund gemäß §10 gegeben ist. Der Sichtvermerk kann befristet oder unbefristet erteilt werden.

(2) ...

(3) Die Behörde hat bei der Ausübung des in Abs1 eingeräumten Ermessens vom Grund des beabsichtigten Aufenthaltes des Sichtvermerkswerbers ausgehend einerseits auf seine persönlichen Verhältnisse, insbesondere seine familiären Bindungen, seine finanzielle Situation und die Dauer seines bisherigen Aufenthaltes, andererseits auf öffentliche Interessen, insbesondere die sicherheitspolizeilichen und wirtschaftlichen Belange, die Lage des Arbeitsmarktes und die Volksgesundheit Bedacht zu nehmen.

(4) - (7) ..."

"Sichtvermerksversagung

§10.(1) Die Erteilung eines Sichtvermerkes ist zu versagen, wenn

1. - 5. ...

6. der Sichtvermerk zeitlich an einen Touristensichtvermerk anschließen oder nach sichtvermerksfreier Einreise (§12 Aufenthaltsgesetz oder §14) erteilt werden soll;

7. sich der Sichtvermerkswerber nach Umgehung der Grenzkontrolle im Bundesgebiet aufhält.

(2) - (4) ..."

b) Zu §10 weisen die Erläuterungen zu der das FrG betreffenden Regierungsvorlage (692 BlgNR 18. GP) im allgemeinen darauf hin, daß die Sichtvermerksversagungsgründe im wesentlichen jenen des bisher geltenden Rechtes (nämlich des §25 Abs3 Paßgesetz 1969) entsprächen. Die Versagungsgründe des Abs1 und 2 des §10 FrG stellten zwingendes Recht dar.

Im besonderen führen die Erläuterungen (S 34) zu den Z6 und 7 des §10 Abs1 FrG aus:

"Die Z6 trägt dem Bestreben Rechnung, die Fortsetzung des Aufenthaltes im Bundesgebiet im Anschluß an Touristenaufenthalte (Touristensichtvermerk oder sichtvermerksfreie Einreise) nicht mehr zu gestatten. Sichtvermerkspflichtige Fremde, die - aus welchem Grund immer - für einen längeren Aufenthalt nach Österreich einreisen wollen, haben sich in ihrem Aufenthaltsstaat zu dieser Absicht zu bekennen und einen gewöhnlichen Sichtvermerk zu beantragen. Entsteht daher nach einer Einreise auf Grund eines Touristensichtvermerkes oder auf Grund eines Sichtvermerksabkommens in einem Fremden der Wunsch für einen längeren Aufenthalt in Österreich, so kann er diese Absicht - anders als bisher - nur nach einer Rückkehr ins Ausland verwirklichen.

Eine ähnliche Grundhaltung liegt der Z7 zugrunde. Auch Fremde, die sich den Zugang zum Bundesgebiet unter Umgehung der Grenzkontrolle verschafft haben, sollen im Inland keine Möglichkeit haben, sich im Rahmen des Fremdengesetzes eine Aufenthaltsberechtigung zu schaffen."

3.a) Die frühere Rechtslage (§25 Abs3 Paßgesetz 1969) sah zwar dem §10 Abs1 Z6 und 7 FrG gleichende Regelungen nicht vor. Dennoch sind die Überlegungen des in einem Gesetzesprüfungsverfahren betreffend §25 Abs3 PaßG 1969 ergangenen Erkenntnisses vom 13. März 1993, G212-215/92 u.a. Zlen., auch für diese neuen Bestimmungen, die Gründe für die Abweisung von Sichtvermerksanträgen normieren, von Bedeutung.

In dieser Entscheidung hat der Verfassungsgerichtshof (unter Verweis auf das Erkenntnis VfSlg. 11044/1986) dargetan, daß die Versagung eines Sichtvermerkes geeignet ist, in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens einzugreifen, das durch Art8 Abs1 EMRK verfassungsgesetzlich geschützt ist. Ein Eingriff in dieses Recht ist dem materiellen Gesetzesvorbehalt des Art8 Abs2 EMRK zufolge nur statthaft,

"insoweit dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Maßnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist."

Zwar besteht - wie es im zitierten Erkenntnis vom 13. März 1993 weiter heißt - bei einer Versagung des Sichtvermerkes nicht dieselbe spezifische Eingriffsnähe in das erwähnte Grundrecht wie etwa bei einem Aufenthaltsverbot (vgl. VfSlg. 10737/1985, betreffend die Aufhebung des §3 Fremdenpolizeigesetz); dennoch wäre die Annahme unzutreffend, daß Eingriffe in das durch Art8 EMRK verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht nur in vernachlässigbaren Einzelfällen eintreten könnten; bewirkt doch etwa die Versagung eines Sichtvermerkes häufig, daß eine Familienzusammenführung verhindert wird oder der Verlust der Aufenthaltsberechtigung eintritt, obgleich Familienangehörige des Sichtvermerkswerbers rechtmäßig in Österreich leben.

Die Versagungsgründe des §25 Abs3 PaßG 1969 stellten zwingendes Recht dar.

b) Gemäß Art8 Abs2 EMRK ist ein Eingriff in das im Abs1 normierte Recht nur unter bestimmten Voraussetzungen statthaft, die vom Gesetz vorzusehen sind (Näheres zur Determinierungspflicht vgl. etwa VfSlg. 11044/1986 und VfGH 13.3.1993, G212-215/92 u.a. Zlen.).

§10 Abs1 Z6 und 7 FrG ist ein solches Gesetz. Die darin umschriebenen Gründe dafür, daß die Erteilung eines Sichtvermerkes versagt wird, stellen - wie sich aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der Norm (siehe die oben zu II.2.b zitierten Erläuterungen zur Regierungsvorlage, S 34) ergibt - zwingendes Recht dar. Im Gegensatz etwa zu §10 Abs1 Z4 FrG (s. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 30. Juni 1993, B302/93) sind die in den Z6 und 7 verwendeten Begriffe derart eindeutig, daß für die Behörde bei Vollziehung dieser Bestimmungen kein Beurteilungsspielraum besteht (vgl. hiezu auch VfGH 13.3.1993, G212-215/92 u.a. Zlen., Pkt. IV.3.c). Das bedeutet, daß bei Zutreffen der - keine Auslegungsvarianten offenlassenden - Voraussetzungen des §10 Abs1 Z6 oder 7 FrG in jedem Fall die Erteilung eines Sichtvermerkes zu versagen ist, ohne daß die persönlichen Verhältnisse des Fremden zu berücksichtigen sind.

Diese Gesetzestechnik (nämlich für bestimmte Fallgruppen die Erörterung des Umstandes, ob familiäre oder private Beziehungen des Fremden in Österreich bestehen, auszuschließen) ist an sich zulässig (vgl. zB VfSlg. 10737/1985; VfGH 13.3.1993, G212-215/92 u. a. Zlen.). Eine derartige Regelung kann aber vor Art8 EMRK nur bestehen, wenn sie - von vernachlässigbaren Ausnahmefällen abgesehen - lediglich Fälle erfaßt, in denen eine Abwägung der familiären und privaten Interessen gegen die öffentlichen Interessen stets zu Ungunsten des Fremden ausfallen muß, weshalb es sinnlos wäre, eine Interessenabwägung im Einzelfall vorzunehmen.

c) Diesen Anforderungen entsprechen die Z6 und 7 des §10 Abs1 FrG:

Die Erläuterungen zur Regierungsvorlage (s.o. II.2.b) legen plausibel dar, daß es einerseits dem Fremden - auch wenn er familiäre oder private Bindungen in Österreich hat (sei es, daß solche bereits vor seiner Einreise ins Bundesgebiet bestanden, sei es, daß sich solche erst während seines Aufenthaltes in Österreich entwickelt haben) - zumutbar ist und daß es andererseits im öffentlichen Interesse (wie es Art8 Abs2 EMRK umschreibt) liegt, wenn dem Fremden bei Vorliegen der im §10 Abs1 Z6 und 7 FrG genannten Umstände ein Sichtvermerk keinesfalls im Inland erteilt, sondern gefordert wird, daß er dessen Erteilung vom Ausland her anstrebt:

Fragen des Asylrechtes stehen - wie besonders zu betonen ist - hier nicht in Rede. Der Gesetzgeber konnte also einerseits bei einer Durchschnittsbetrachtung - bei der, verfassungsrechtlich zulässig, allenfalls auftretende Härtefälle vernachlässigt werden dürfen - davon ausgehen, daß durch eine auf §10 Abs1 Z6 und 7 FrG gestützte Abweisung von Sichtvermerksanträgen das Familienleben allenfalls beeinträchtigt wird, daß damit aber in der Regel die familiären Kontakte nicht völlig inhibiert werden. So ist ein Zusammentreffen des im Ausland wohnenden Fremden mit seinem Familienangehörigen, der sich im Bundesgebiet aufhält, aufgrund eines Touristenvisums (s. §6 Abs2 FrG) oder durch allfällige sichtvermerksfreie Einreise (s. §14 FrG) ohnehin möglich. Im übrigen kann das Familienleben bis zu einem gewissen Grad in der Regel auch dadurch aufrechterhalten werden, daß die im Ausland wohnenden Fremden von ihrem Verwandten, der seinen Wohnsitz (derzeit) in Österreich hat und der - wie erwähnt - voraussetzungsgemäß kein Flüchtling iS des AsylG ist, im Ausland besucht werden. Schließlich kann der Fremde, dessen Sichtvermerksantrag zunächst gemäß §10 Abs1 Z6 und 7 FrG abgewiesen wurde, vom Ausland her die Erteilung eines Sichtvermerkes für einen längeren oder dauernden Aufenthalt in Österreich anstreben; einem entsprechenden Antrag wird stattzugeben sein, sofern hiefür dann die Voraussetzungen vorliegen, die das FrG für die Sichtvermerkserteilung und - ab 1. Juli 1993 - das Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992, normieren.

Dem Gesetzgeber kann nicht entgegengetreten werden, wenn er andererseits angenommen hat, daß die durch §10 Abs1 Z6 und 7 FrG allenfalls bewirkten Eingriffe in das durch Art8 Abs1 EMRK umschriebene Recht aus den im Abs2 dieser Bestimmung aufgezählten Gründen (s. oben Pkt. 3.a) zulässig sind, weil sie insbesondere zur Wahrung der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ruhe und Ordnung sowie des wirtschaftlichen Wohles des Landes notwendig erscheinen. Eine rigorose, Ausnahmen ausschließende (daher in Einzelfällen Härten bedingende) Regelung, wie sie §10 Abs1 Z6 und 7 FrG trifft, kann nämlich deshalb notwendig sein, um zu sichern, daß das in anderen fremdenrechtlichen Vorschriften (insbesondere im Aufenthaltsgesetz) entwickelte geschlossene Ordnungssystem nicht gestört wird, welches der Erreichung des - sachlich begründbaren und durch Art8 Abs2 EMRK gedeckten - Zieles, die Einreise von Fremden nach Österreich zwecks längerem oder dauerndem Aufenthalt im Bundesgebiet (Einwanderung) in geordnete Bahnen zu lenken, dient.

Unter diesen Umständen durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß in den von §10 Abs1 Z6 und 7 FrG erfaßten Fällen die Abwägung der öffentlichen gegen die privaten Interessen zugunsten der ersteren ausfällt.

d) Der Verfassungsgerichtshof hegt unter dem Gesichtspunkt der vorliegenden Beschwerdefälle auch keine sonstigen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen §10 Abs1 Z6 und 7 FrG oder die anderen, bei Bescheiderlassung angewendeten Rechtsvorschriften:

aa) Sollte die frühere Rechtslage für die beschwerdeführenden Parteien günstiger als die nunmehr geltende gewesen sein, so bestünden dagegen keine verfassungsrechtlichen Einwände (vgl. zB VfGH 16.12.1992, B 1387,1542/92).

bb) Gemäß §70 Abs1 FrG ist gegen Bescheide nach diesem Bundesgesetz grundsätzlich die Berufung an die Sicherheitsdirektion zulässig; nur gegen die Versagung oder Ungültigerklärung eines Sichtvermerkes ist dem §70 Abs2 FrG zufolge eine Berufung ausgeschlossen.

Wie der Verfassungsgerichtshof in ständiger Judikatur dargetan hat, bleibt - von verfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Schaffung eines Instanzenzuges abgesehen - dem Gesetzgeber bei der Regelung einer Materie die Entscheidung überlassen, ob ein administrativer Instanzenzug überhaupt eingerichtet wird (vgl. zB VfSlg. 8937/1980, S 214; 9331/1982, S 65; 9600/1983, S 12 f.).

Die unterschiedliche Behandlung der von Abs1 des §70 FrG erfaßten Fälle und jener, die Abs2 regelt, ist sachlich zu rechtfertigen und begegnet daher unter dem Blickwinkel des Gleichheitsgrundsatzes keinen Bedenken. Der Gesetzgeber hat seinen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum nicht überschritten, wenn er bei der Behandlung von Sichtvermerksanträgen einer rascheren rechtskräftigen Erledigung den Vorzug vor der Einräumung eines administrativen Rechtsmittels gegeben hat.

cc) Gemäß §28 Abs2 FrG brauchen EWR-Bürger (das sind dem vorangehenden Abs1 zufolge "Fremde, die Staatsangehörige einer Vertragspartei des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR-Abkommen) sind") zur Einreise und zum Aufenthalt keinen Sichtvermerk.

Diese Bestimmung ist im Hinblick darauf, daß das EWR-Abkommen (noch) nicht in die österreichische Rechtsordnung eingegangen ist, (derzeit) nicht anwendbar. Deshalb erübrigen sich im Zusammenhang mit §28 Abs2 FrG (gegenwärtig) alle verfassungsrechtlichen Überlegungen. (Zum Bundesverfassungsgesetz zur Durchführung des Internationalen Übereinkommens über die Beseitigung aller Formen rassischer Diskriminierung, BGBl. 390/1973, vgl. im übrigen VfGH 16.12.1992, B1035/92, S 11, betreffend das AsylG 1991).

e) Die beschwerdeführenden Parteien wurden sohin nicht wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes in ihren Rechten verletzt.

4. Das Verfahren hat aber auch nicht ergeben, daß die beschwerdeführenden Parteien infolge von Fehlern, die der Vollziehung anzulasten wären, in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurden. Fest steht unbestritten, daß die Beschwerdeführerin zu B338/93 illegal nach Österreich gelangt ist und daß die zu B445/93 beschwerdeführenden Parteien mit einem (befristeten) Touristensichtvermerk ins Bundesgebiet eingereist sind. Eine Abwägung der familiären und privaten gegen die öffentlichen Interessen war nach dem oben zu Pkt. II.3 Gesagten entbehrlich.

5.a) Die Beschwerden waren sohin abzuweisen.

Die zu B338/93 erhobene Beschwerde war antragsgemäß nach Art144 Abs3 B-VG dem Verwaltungsgerichtshof abzutreten.

b) Der zu B445/93 vom Bund gestellte Antrag auf Ersatz des Vorlageaufwandes war schon deshalb abzuweisen, weil die Vertretung der BPD Wien durch die Finanzprokuratur zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung überflüssig war.

6. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung getroffen werden.