TE Vwgh Erkenntnis 1995/11/8 91/12/0154

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Leitner, über die Beschwerde der G in L, vertreten durch Dr. R, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Bundesministers für Landesverteidigung vom 10. Mai 1991, Zl. 221.212/36-2.3/91, betreffend Entzug und Räumung einer Naturalwohnung nach § 80 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 12.890,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die Beschwerdeführerin stand als Oberkontrollorin in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Ihre letzte Dienststelle war das Militärkommando Oberösterreich in X.

Mit Bescheid vom 22. Juli 1985 wies die belangte Behörde der Beschwerdeführerin mit Wirksamkeit vom 1. Juni 1985 die in Linz, R.-Straße 52/II/6, gelegene Wohnung als Naturalwohnung nach § 80 Abs. 2 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 (im folgenden BDG 1979) zu.

Auf Grund einer Austrittserklärung der Beschwerdeführerin wurde ihr öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis mit Ablauf des 31. März 1991 aufgelöst.

Mit Schreiben vom 11. April 1991 teilte die belangte Behörde der Beschwerdeführerin mit, es sei beabsichtigt, ihr die Naturalwohnung nach § 80 Abs. 5 Z. 1 BDG 1979 zu entziehen und den Ablauf der Räumungsfrist nach § 80 Abs. 7 leg. cit. mit 31. Mai 1991 festzusetzen, da an der Naturalwohnung ein dringender Bedarf für die Versorgung eines Bediensteten des Dienststandes bestehe.

In ihrer an das Militärkommando Oberösterreich gerichteten Stellungnahme vom 12. April 1991 ersuchte die Beschwerdeführerin um einstweilige Weiterbelassung der Naturalwohnung, die von ihr und ihrem Gatten benutzt werde, bis längstens 31. März 1992. Ihr Gatte und sie seien bereits seit Anfang 1991 auf der Suche nach einer entsprechenden Wohnmöglichkeit, jedoch gestalte sich diese auf Grund ihres labilen Gesundheitszustandes als äußerst schwierig, weil sie wegen dauernder Neubildung von Tumoren ständig unter ärztlicher Beobachtung stehe. Außerdem sei eine Wohnung, wie sie sie brauchen würde, schwer zu bekommen, obwohl sie bereits auch Kontakt mit Maklern aufgenommen habe. Deshalb ersuche sie um eine einstweilige Weiterbelassung der ihr zugewiesenen Wohnung.

In ihrem an die belangte Behörde gerichteten Schreiben vom 22. April 1991 verwies die Beschwerdeführerin auf dieses Ansuchen um einstweilige Weiterbelassung und stellte näher ihren Gesundheitzustand (nach Durchführung mehrere Operationen) dar, der ihre Suche nach einer entsprechenden Wohnmöglichkeit sehr erschwere. Sie wiederhole daher ihrem Ansuchen um Weiterbelassung der Wohnung.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 10. Mai 1991 entzog die belangte Behörde gemäß § 80 Abs. 5 Z. 1 und Abs. 7 (zweiter Satz) BDG 1979 die der Beschwerdeführerin mit Bescheid vom 22. Juli 1985 zugewiesene bundeseigene Naturalwohnung und setzte als Ende der Räumungsfrist den 30. Juni 1991 fest (Spruchabschnitt 1). Gleichzeitig wurde ihrem Ansuchen vom 12. April 1991, einen Räumungsaufschub bis 31. März 1992 zu gewähren, keine Folge gegeben (Spruchabschnitt 2). Die belangte Behörde führte in der Begründung - nach Wiedergabe des bisherigen Verwaltungsgeschehens - aus, das Militärkommando Oberösterreich habe der belangten Behörde mit Schreiben vom 19. April 1991 berichtet, die derzeit im Bereich X-Linz vorherrschende Wohnraumbedarfssituation erlaube keinen weiteren Räumungsaufschub, weshalb die Wohnungskommission Linz und die Personalvertretung einstimmig den Beschluß zur Durchsetzung der umgehenden Freimachung der Naturalwohnung gefaßt hätten. Da die Beschwerdeführerin mit Ablauf des 31. März 1991 infolge Dienstverzicht aus dem Dienststand ausgeschieden sei, seien die Voraussetzungen des in § 80 Abs. 5 Z. 1 BDG 1979 geregelten Entziehungstatbestandes erfüllt. Wegen des dienstlichen Interesses, das darin liege, einen Bediensteten des Dienststandes, der in der Garnison Y oder X seinen Dienst verrichte, rasch mit einer Wohnung versorgen zu können, werde die Räumungsfrist auf einen Monat herabgesetzt, weshalb dem Ersuchen der Beschwerdeführerin auf Verlängerung der Räumungsfrist keine Folge zu geben gewesen sei.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes, Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Im Beschwerdefall ist das BDG 1979, BGBl. Nr. 333,

anzuwenden.

§ 80 BDG 1979 (Sachleistungen) lautet auszugsweise:

"(2) Dem Beamten kann im Rahmen des Dienstverhältnisses eine Dienst- oder Naturalwohnung zugewiesen werden. Dienstwohnung ist eine Wohnung, die der Beamte zur Erfüllung seiner dienstlichen Aufgaben beziehen muß, Naturalwohnung ist jede andere Wohnung. Die Zuweisung oder der Entzug einer Dienst- oder Naturalwohnung hat durch Bescheid zu erfolgen.

(3) Durch die Zuweisung einer Dienst- oder Naturalwohnung an den Beamten wird kein Bestandverhältnis begründet.

...

(5) Die Dienstbehörde kann die Dienst- oder Naturalwohnung entziehen, wenn

1. der Beamte an einen anderen Dienstort versetzt wird oder aus dem Dienststand ausscheidet,

...

(7) Ist eine Dienst- oder Naturalwohnung entzogen worden, so hat sie der Beamte innerhalb der ortsüblichen Frist zu räumen. Die Räumungsfrist kann, wenn es das dienstliche Interesse erfordert, bis auf einen Monat herabgesetzt werden. Eine Verlängerung der Räumungsfrist bis auf insgesamt ein Jahr ist zulässig, wenn der Beamte glaubhaft macht, daß es ihm nicht gelungen ist, innerhalb der Räumungsfrist eine andere Wohnmöglichkeit zu erhalten.

...

(9) Die Dienstbehörde kann dem Beamten, der an einen anderen Dienstort versetzt wurde, dem Beamten des Ruhestandes oder den Hinterbliebenen des Beamten, die mit diesem bis zu dessen Tod im gemeinsamen Haushalt gelebt haben, so lange die tatsächliche Benützung der Naturalwohnung gestatten, als diese nicht für einen Beamten des Dienststandes dringend benötigt wird. Die Abs. 3 bis 8 gelten sinngemäß."

Nach der früheren Rechtslage waren die "Naturalbezüge" in § 24 des Gehaltsüberleitungsgesetzes (GÜG) in der Fassung der ersten GÜG-Nov 1970, BGBl. Nr. 243, geregelt.

Nach § 24 Abs. 1 letzter Satz GÜG hatte die Gewährung oder der Entzug des Benützungsrechtes an einer Dienst- oder Naturalwohnung durch Bescheid zu erfolgen. Durch die Überlassung einer Dienst- oder Naturalwohnung an einen Beamten wurde ein Bestandsverhältnis nicht begründet (Abs. 2). Nach Abs. 3 Satz 1 leg. cit. hatte der Beamte auf Verlangen der Dienstbehörde die Dienst- oder Naturalwohnung innerhalb der ortsüblichen Frist zu räumen, wenn sein Dienstverhältnis aufgelöst wurde oder eine Änderung seiner Dienstverwendung eintrat. Nach Abs. 4 dieser Bestimmung galten sinngemäß die Abs. 1 und 2 auch für Grundstücke (Hausgärten), die dem Beamten auf Grund seines dienstlichen Verhältnisses zur Verfügung gestellt wurden und weiters dann, wenn ein Beamter nach der Versetzung in den Ruhestand oder nach Auflösung des Dienstverhältnisses oder wenn seine Hinterbliebenen oder dritte Personen nach dem Ableben des Beamten im Genusse der ihm zur Verfügung gestellten Dienst- oder Naturalwohnung oder in der Benützung des Hausgartens oder eines sonstigen Grundstückes belassen wurden.

Die Beschwerdeführerin macht unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde geltend, nach § 80 Abs. 5 Z. 1 BDG 1979 könne die Naturalwohnung unter anderem entzogen werden, wenn der Beamte aus dem Dienststand ausscheide. Der Gesetzgeber stelle dem Begriff "Dienststand" den Begriff "Ruhestand" gegenüber und bezeichnet damit den Status des Beamten im aktiven Dienstverhältnis (vgl. insbesondere § 13 Abs. 2 erster Satz BDG 1979). Eine ausdrückliche Regelung, was bei Enden des Dienstverhältnisses mit der Naturalwohnung zu geschehen habe, fehle daher. Da nicht angenommen werden könne, daß die Naturalwohnung dem Beamten auch nach Auflösung seines Dienstverhältnisses zu verbleiben habe, bestünden nur folgende zwei Auslegungsmöglichkeiten: a) entweder sei der Gesetzgeber davon ausgegangen, das die Naturalwohnung betreffende Rechtsverhältnis ende als Bestandteil des Dienstverhältnisses automatisch mit diesem, sodaß ab diesem Zeitpunkt nur mehr eine rechtstitellose Benützung der (ehemaligen) "Naturalwohnung" vorliege. In diesem Falle fehle es nach Beendigung des Dienstverhältnisses an jeder Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme hoheitlicher Gewalt durch die frühere Dienstbehörde und die Bescheiderlassung selbst sei unzulässig;

b) oder es werde der Größenschluß gezogen: Wenn schon für den Fall des Ausscheidens aus dem Dienststand der Dienstbehörde das Recht zum Entzug der Naturalwohnung eingeräumt sei, gelte dies erst recht für den Fall des Ausscheidens aus dem Dienstverhältnis. Nur in diesem Fall bestehe eine Rechtsgrundlage für die (bescheidmäßige) Entziehung der Naturalwohnung.

Unter der Geltung der früheren Rechtslage (GÜG) habe der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 30. April 1970, 1774/68

(= Slg. N.F. Nr. 7788 A/1970) abweichend von seiner bisherigen Rechtsprechung ausgesprochen, die Dienstbehörde sei auch im Fall der Beendigung des Dienstverhältnisses zur Erlassung eines Bescheides betreffend die Räumung zuständig. Abgesehen davon, daß im damaligen Fall zum Zeitpunkt der Erlassung des Räumungsbescheides das Dienstverhältnis noch nicht aufgelöst gewesen sei, habe sich die Rechtslage durch das Inkrafttreten des (im Beschwerdefall anzuwendenden) BDG 1979 entscheidend geändert. Während § 23 (ab der ersten GÜG-Nov 1970: § 24) GÜG ausdrücklich auf den Fall der Beendigung des Dienstverhältnisses Bezug genommen habe, sei dies in § 80 BDG 1979 nicht der Fall. Die Verneinung des Größenschlusses im Sinne der Variante b) sei durchaus sinnvoll: Der Umstand, daß das Dienstverhältnis in der Vergangenheit öffentlich-rechtlicher Art gewesen sei, müsse keinesfalls dahingehend nachwirken, daß der frühere Beamte auch weiterhin der Hoheitsgewalt seines Dienstgebers ausgeliefert bleibe, zumal der Beendigung des Dienstverhältnisses häufig Divergenzen vorausgingen, die geeignet seien, Objektivität und Unparteilichkeit der Dienstbehörde bei der Entscheidungsfindung zu beeinträchtigen (was auch im Beschwerdefall zutreffe). Einer ausgewogenen Entscheidung sei durch die Zuständigkeit der Gerichte besser gedient.

Schon mit diesem Vorbringen ist der Beschwerdeführer im Recht.

§ 80 BDG 1979 gehört zum siebenten Abschnitt, der die "Rechte des Beamten" regelt. § 80 Abs. 2 Satz 1 BDG 1979 knüpft die nach dem dritten Satz dieser Bestimmung in Bescheidform vorzunehmende Zuweisung einer Dienst- oder Naturalwohnung (da im Beschwerdefall eine Naturalwohnung zugewiesen wurde, ist im folgenden nur mehr von einer Naturalwohnung die Rede) an der Beamteneigenschaft an und unterstreicht den Zusammenhang des öffentlich-rechtlich begründeten Benützungsverhältnisses mit dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis durch die Wendung "im Rahmen des Dienstverhältnisses". Steht aber das aus der (bescheidförmigen) Zuweisung erfolgende öffentlich-rechtliche Benützungsrecht an einer Naturalwohnung in diesem engen Zusammenhang zum Dienstverhältnis, führt die Auflösung des Dienstverhältnisses zum Erlöschen dieses Rechtes, wie dies auch

§ 20 Abs. 3 BDG ("Durch die Auflösung des Dienstverhältnisses erlöschen, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist, alle aus dem Dienstverhältnis sich ergebenden Anwartschaften, Rechte und Befugnisse des Beamten und seiner Angehörigen. Ansprüche des Beamten, die sich auf die Zeit vor der Auflösung des Dienstverhältnisses beziehen, bleiben unberührt.") grundsätzlich vorsieht.

Zu prüfen ist daher, ob im Sinne des § 20 Abs. 3 BDG 1979 der Gesetzgeber für die Naturalwohnungen davon Abweichendes bestimmt hat. Die belangte Behörde bejaht dies offenbar, weil sie im angefochtenen Bescheid (wie sie in ihrer Gegenschrift auch ausdrücklich offenlegt) dem von ihr angewandten zweiten Entziehungstatbestand des § 80 Abs. 5 Z. 1 BDG 1979, der auf das Ausscheiden aus dem Dienststand abstellt, auch den Fall der Auflösung des Dienstverhältnisses unterstellt. Trifft diese Auslegung zu, dann läge tatsächlich in dieser Norm eine Abweichung von § 20 Abs. 3 BDG 1979, erlischt doch bei Entzug der Naturalwohnung das öffentlich-rechtliche Recht auf Benutzung der (konkret zugewiesenen) Naturalwohnung erst mit Rechtswirksamkeit dieses Bescheides bzw. mit dem im Entziehungsbescheid genannten (späteren) Zeitpunkt (vgl. dazu die hg. Erkenntnisse vom 14. März 1988, 87/12/0007 = Slg. N.F. Nr. 12669/A, und vom 29. November 1988, 88/12/0155).

Dieser Auslegung der belangten Behörde ist entgegenzuhalten, daß das BDG 1979 nach seiner Systematik vom komplementären Begriffspaar "Beamter des Dienststandes" und "Beamter des Ruhestandes" ausgeht und damit einen jeweils unterschiedlichen Status innerhalb eines aufrechten öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses umschreibt, das grundsätzlich auf Lebenszeit angelegt ist. Diese beiden Arten des Beamten unterscheiden sich im wesentlichen dadurch, daß die Planstelle des im Dienststand befindlichen Beamten (aktiver Beamter) im Stellenplan des Bundes aufscheint und er in der Regel weitergehende Rechte und Pflichten hat (vgl. insbesondere die grundsätzliche Verpflichtung zur Wahrnehmung der ihm zugewiesenen dienstlichen Aufgaben innerhalb der vorgeschriebenen Dienstzeit - §§ 36 Abs. 1, 43 Abs. 1 und 48 Abs. 1 BDG 1979; auf die verschiedenen Abstufungen in dieser Verpflichtung, die jedoch den Status eines Beamten des Dienststandes nicht berühren, wie z.B. die Außerdienststellung, der Karenz- und Sonderurlaub, die Suspendierung usw. ist hier nicht näher einzugehen. Die besoldungsrechtlichen Ansprüche richten sich nach dem GG - vgl. dazu § 1 Abs. 1 leg. cit.) als der Beamte des Ruhestandes (vgl. dazu z.B. §§ 61 in Verbindung mit 133 BDG 1979 sowie 63 Abs. 5 und 6 BDG 1979; die Regelungen des Pensionsanspruches der Bundesbeamten, ihrer Hinterbliebenen und Angehörigen sind nach § 1 Abs. 1 des Pensionsgesetzes 1965 in diesem Gesetz geregelt). Der Status "Beamter des Dienststandes" endet durch Übertritt oder Versetzung in den Ruhestand (vgl. dazu §§ 13 ff BDG 1979), bei ordentlichen Universitäts(Hochschul)professoren durch Emeritierung (§ 163 BDG 1979). Auch ist umgekehrt (während einer bestimmten Zeit und unter bestimmten Voraussetzungen) eine Wiederaufnahme des Beamten des Ruhestandes in den Dienststand (sogenannte "Reaktivierung" - vgl. dazu im einzelnen § 16 BDG 1979) möglich. Daraus folgt auch der komplementäre Charakter dieses Begriffspaares: Ein Beamter ist entweder Beamter des Dienststandes oder Beamter des Ruhestandes, er kann nicht beides gleichzeitig sein. Bei beiden oben angesprochenen Fällen (§§ 13 bis 15 BDG 1979 einerseits und § 16 BDG 1979 andererseits) handelt es sich aber nur um Veränderungen im Dienstverhältnis (vgl. dazu das zur früheren inhaltlich aber unverändert gebliebenen Rechtslage ergangene hg. Erkenntnis vom 9. Oktober 1959, 1246/58). Ausscheiden aus dem Dienststand bedeutet daher die Begründung der Eigenschaft als Beamter des Ruhestandes (in diesem Sinne z.B. §§ 15, 25 Abs. 4 Z. 2, 89 Abs. 4 und 100 Abs. 4 BDG 1979).

Davon grenzt das BDG 1979 unter Verwendung anderer Begriffe den Fall der Beendigung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses klar ab, wenn es von der Auflösung des Dienstverhältnisses (vgl. dazu § 20 BDG 1979) oder dessen Beendigung (§ 148 Abs. 2 BDG 1979) spricht.

Vor dem Hintergrund dieser Systematik ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes § 80 Abs. 5 Z. 1 zweiter Tatbestand BDG 1979 dahingehend zu verstehen, daß der Entziehungstatbestand nur auf Beamte anzuwenden ist, die zu Beamten des Ruhestandes geworden sind. Es findet sich kein ausreichender Anhaltspunkt dafür, daß das Ausscheiden aus dem Dienststand im Sinne des § 80 Abs. 5 Z. 1 zweiter Tatbestand BDG 1979 einen anderen weiteren Begriffsinhalt hat, als er sonst im BDG 1979 üblich ist und auch die Beendigung des Dienstverhältnisses mitumfaßt.

Insofern unterscheidet sich die geltende Rechtslage von der früheren nach § 24 GÜG (in der Fassung der ersten GÜG-Novelle 1970, BGBl. Nr. 243) grundlegend, der in seinem Abs. 3 ausdrücklich die Verpflichtung zur Räumung von Dienst- und Naturalwohnungen auch für den Fall der Auflösung des Dienstverhältnisses und in seinem Abs. 4 ausdrücklich die Belassung der dem Beamten zur Verfügung gestellten Dienst- und Naturalwohnung (neben dem Fall der Versetzung in den Ruhestand) auch im Fall der Auflösung seines Dienstverhältnisses vorsah (zur Auslegung der letztgenannten Bestimmung siehe das hg. Erkenntnis vom 24. Mai 1978, 2335/77, unter Bezugnahme auf das Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 30. April 1970, 1274/68 = Slg. N.F. Nr. 7788 A, zur inhaltlich vergleichbaren Bestimmung des § 23 GÜG).

Demgegenüber knüpft das BDG 1979 bei der als Folge des Entziehung normierten Räumungspflicht nur an die Beamteneigenschaft an (§ 80 Abs. 7 Satz 1 BDG 1979) und ermöglicht der Dienstbehörde in § 80 Abs. 9 leg. cit. keine Gestattung der Benutzung der Naturalwohnung an einen ehemaligen Beamten, dessen Dienstverhältnis aufgelöst wurde, sondern läßt dies - im hier interessierenden Zusammenhang - nur mehr an den Beamten des Ruhestandes und (unter bestimmten Voraussetzungen) an Hinterbliebene von Beamten zu.

Angesichts dieser klaren Unterschiede zwischen der früheren und der jetzigen Rechtslage kann auch der Hinweis in den EB zur RV zum BDG 1979, 11 Blg. Sten. Prot. NR 15. GP zu § 80 (Seite 91, linke Spalte) nichts ändern, wonach die Regelung der Sachleistungen auf den diesbezüglichen Bestimmungen des GÜG aufbaue, wird doch damit nicht einmal behauptet, die Rechtslage sei unverändert übernommen worden.

Der Verwaltungsgerichtshof geht daher - entgegen der Auffassung der belangten Behörde - davon aus, daß im Beschwerdefall das öffentlich-rechtliche Benützungsrecht der Beschwerdeführerin an der ihr mit Bescheid vom 22. Juli 1985 zugewiesenen Naturalwohnung mit Ablauf des 31. März 1991 durch Auflösung ihres öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses nach § 20 Abs. 3 BDG 1979 erloschen ist, die Beschwerdeführerin ab diesem Zeitpunkt das ihr zugewiesene Objekt ohne Titel innegehabt hat, § 80 Abs. 5 Z. 1 zweiter Tatbestand BDG 1979 (und die daran anknüpfenden sonstigen Bestimmungen) in diesem Fall keine Anwendung finden und die sich aus der ex lege eingetretenen Beendigung des bescheidförmig begründeten Benützungsrechtes ergebenden Folgen mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung im BDG 1979 nach den hiefür maßgeblichen zivilrechtlichen Vorschriften zu beurteilen und im Streitfall vor den ordentlichen Gerichten durchzusetzen sind. Mangels jeglichen gesetzlichen Anhaltspunktes kommt den Dienstbehörden hiefür keine Zuständigkeit zu (vgl. in diesem Zusammenhang auch das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1993, 89/12/0180).

Aus diesem Grund war daher der angefochtene Bescheid wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde nach § 42 Abs. 2 Z. 2 VwGG aufzuheben.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 und 48 Abs. 1 Z. 1 und 2 VwGG in Verbindung mit der gemäß ihrem Art. III Abs. 2 anzuwendenden Pauschalierungsverordnung des Bundeskanzlers, BGBl. Nr. 416/1994.