TE Vwgh Beschluss 1996/3/27 96/12/0041

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Leitner, in der Beschwerdesache des F in W, vertreten durch Dr. R, Rechtsanwalt in W, betreffend die Erledigung des Bundesministers für auswärtige Angelegenheiten vom 27. Dezember 1995, Zl. 630 803/261-VI.1/95, soweit sie im Rahmen der rückwirkenden Überleitung auf Grund einer Änderung der Verwendung ab 1. November 1995 eine Neueinstufung ausspricht, den Beschluß gefaßt:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof geht auf Grund der Beschwerde und der vorgelegten angefochtenen Erledigung der belangten Behörde vom 27. Dezember 1995 von folgendem Sachverhalt aus:

Der Beschwerdeführer steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Er war im Bereich des Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten, und zwar bis zur (rückwirkenden) Wirksamkeit der in der angefochtenen Erledigung ausgesprochenen Überleitung in das neue Besoldungsrecht als Beamter der allgemeinen Verwaltung in der Verwendungsgruppe C eingesetzt.

Mit Schreiben der belangten Behörde vom 20. September 1995 wurde der Beschwerdeführer von seiner damaligen Auslandsverwendung in der österreichischen Botschaft in Bukarest in die Zentrale nach Wien "einberufen" und aufgefordert, dort seinen Dienst am 23. Oktober 1995 anzutreten. Nach Angaben des Beschwerdeführers lauteten die letzten beiden Absätze dieses (im Sinne des § 41 BDG 1979 als Weisung zu wertenden) Schreiben wie folgt:

"Abschliessend wird Ihnen mitgeteilt, dass die Personalmassnahme aufgrund Ihres Fehlverhaltens erforderlich wurde, weshalb Sie im Falle einer Option gemäss Bezugsreformgesetz 1994 nach § 141a Abs. 1 und 3 Beamtendienstrechtsgesetz 1979 ab dem ersten des Kalendermonats, der auf das Wirksamwerden dieser Massnahme folgt - also dem 1. November 1995, in die Grundlaufbahn der Verwendungsgruppe A3 rückgestuft werden müssen und Ihnen nach § 35 Abs. 1 und 3 Gehaltsgesetz 1956 keine Funktionszulage und nach § 36 Abs. 1 Gehaltsgesetz 1956 keine Ergänzungszulage zuerkannt werden darf.

Dies auch, wenn Sie im Wege einer Optionserklärung von der Verwendungsgruppe C in die Verwendungsgruppe A3 übergeleitet werden sollten."

Der Beschwerdeführer gab am 22. Dezember 1995 eine schriftliche Erklärung nach § 254 Abs. 1 BDG 1979 (Überleitung in eine andere Verwendungsgruppe) ab.

Daraufhin erhielt er folgendes Schreiben der belangten

Behörde vom 27. Dezember 1995:

"Sehr geehrter Herr Oberkontrollor

Auf Grund der von Ihnen abgegebenen Überleitungserklärung vom 22. Dezember 1995 werden Sie mit Wirksamkeit vom 1. Jänner 1995 in die Besoldungsgruppe A3 gemäß der in der ha.

Dienstgebererklärung angeführten Einstufung übergeleitet. Ab 1. Jänner 1995 gebühren Ihnen demnach die Bezüge der Verwendungsgruppe A3, Gehaltsstufe 12 mit nächster Vorrückung am 1. Jänner 1996, Funktionsgruppe 5, ab 1. November 1995 im Sinne des Einberufungsdekretes Zl. 530803/250-VI.1/95 diejenigen der Grundlaufbahn der Verwendungsgruppe A3.

Gemäß § 140 Abs. 2 Z. 3a des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 führen Sie nunmehr den Amtstitel "Fachinspektor".

Mit den besten Grüßen

(Unterschrift eines Organwalters mit maschinschriftlicher Beifügung des Namens)".

Dieses Schreiben wertete der Beschwerdeführer als Bescheid. Er bekämpft diese Erledigung wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften insoweit, als damit im Rahmen seiner Überleitung in die Verwendungsgruppe A3 seine Einstufung ab 1. November 1995 von der Funktionsgruppe 5 in die Grundlaufbahn dieser Verwendungsgruppe herabgesetzt und ihm lediglich der Titel "Fachinspektor" (statt Fachoberinspektor) zugebilligt wurde (zweiter Halbsatz des zweiten Satzes und dritter Satz dieser Erledigung).

Vorab führt der Beschwerdeführer zum Bescheidcharakter der bekämpften Erledigung aus, ihm seien die Feststellungen des Verfassungsausschusses zu § 254 BDG 1979 in der Fassung des Besoldungsreform-Gesetzes 1994, BGBl. Nr. 550

(1707 Blg. Sten. Prot. NR 18. GP) bekannt, wonach "der Mitteilung der Dienstbehörde an den Beamten des Dienststandes über die Zuordnung eines Arbeitsplatzes zu einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser zur Grundlaufbahn oder zu einer Funktionsgruppe im Falle seiner Überleitung in das neue Funktionssystem kein Bescheidcharakter zukommt. Um jenen Fällen, in denen der Beamte meint, nicht gesetzeskonform im neuen Schema eingestuft zu sein, den Rechtsschutz zu garantieren, wird ausdrücklich festgehalten, daß der Beamte einen Feststellungsbescheid über seine dienst- und besoldungsrechtliche Stellung begehren kann. Damit steht ihm die Anrufung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts offen."

Dennoch gelte jedenfalls im Beschwerdefall davon Abweichendes. Die bekämpfte Erledigung sei nämlich nicht als Mitteilung formuliert, sondern eine rechtsgestaltende Willensäußerung. Neben der Überleitung werde als gestaltendes Element die neue Verwendungsgruppe (im ersten Satz) festgelegt. Die Festsetzung der im zweiten Satz angeführten Bezüge, die dem Beschwerdeführer in der neuen Verwendungsgruppe "gebührten", sei keinesfalls eine bloße Mitteilung. Die (hiefür auch maßgebliche) Funktionsgruppenzuordnung könne nicht allein aus dem Gesetz abgeleitet werden; dies bedürfe der Klärung und Beurteilung eines Sachverhaltes und sei letztlich eine Verfügung. Dies gelte auch für die bekämpfte "drastische Herabstufung in punkto Funktionsgruppe" ab 1. November 1995, die gemäß dem Schreiben vom 20. September 1995 Folge eines von ihm (angeblich) gesetzten Fehlverhaltens sei (worin dieses liege, sei ihm allerdings nicht bekanntgegeben worden) und somit eines Tatbestandes, der in einem ordnungsgemäß durchgeführten Verwaltungsverfahren zu klären gewesen wäre. Die Unterlassung der Durchführung des gebotenen Verfahrens ändere nichts am rechtsgestaltenden Verfügungscharakter der Erledigung. Zumindest der angefochtene Teil der Erledigung sei daher ein Bescheid.

Zutreffend hat der Beschwerdeführer erkannt, daß vorab die Rechtsnatur der angefochtenen Erledigung zu klären ist: Denn die Zulässigkeit einer Verwaltungsgerichtshof-Beschwerde setzt nach Art. 131 Abs. 1 Z. 1 B-VG (im vorliegenden Fall liegt zweifellos eine Bescheidbeschwerde vor) unter anderem das Vorliegen eines Bescheides voraus.

Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kann auf die ausdrückliche Bezeichnung einer Erledigung als Bescheid nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem Spruch eindeutig ergibt, daß die Behörde nicht nur einen individuellen Akt der Hoheitsverwaltung gesetzt hat, sondern auch, daß sie normativ, also entweder rechtsgestaltend oder rechtsfeststellend eine Angelegenheit des Verwaltungsrechtes entschieden hat. Der normative Inhalt muß sich aus der Formulierung der behördlichen Erledigung, also in diesem Sinne auch aus der Form der Erledigung ergeben. Die Wiedergabe einer Rechtsansicht, von Tatsachen, der Hinweis auf Vorgänge des Verfahrens, Rechtsbelehrungen udgl. können nicht als verbindliche Erledigung, also nicht als Spruch im Sinne des § 58 Abs. 1 AVG gewertet werden (beginnend mit dem Erkenntnis eines verstärkten Senates des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. Dezember 1977, Slg. 9458/A; vgl. auch z.B. den Beschluß vom 14. Juni 1995, Zl. 95/12/0127).

Mangelt es - wie im Beschwerdefall - an der für Bescheide vorgesehenen Form, muß deutlich erkennbar sein, daß die Behörde dennoch den - objektiv erkennbaren - Willen hatte, mit der Erledigung gegenüber einer individuell bestimmten Person die normative Regelung einer konkreten Verwaltungsangelegenheit zu treffen (vgl. z.B. VfSlg. 10119/1984, sowie den Beschluß vom 13. Dezember 1993, B 629/93).

Bei Zweifel über den Inhalt kommt auch der sonstigen Form der Erledigung entscheidende Bedeutung zu, und zwar dem Gebrauch der Höflichkeitsfloskel "Sehr geehrter Herr" oder der Wendung "teilt Ihnen mit". Aus einer solchen Form einer Erledigung ist eher zu schließen, daß kein Bescheid, sondern eine nicht normative Willenserklärung (vgl. das hg. Erkenntnis vom 22. Jänner 1986, Zl. 84/11/0115) vorliegt.

Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage stellt die gewählte Form der bekämpften Erledigung (Anrede, Grußformel) ein deutliches Indiz für die Wertung der Erledigung als bloße Mitteilung dar.

Daneben ist aber im Beschwerdefall die Klärung der Frage, ob die belangte Behörde auf Grund der Rechtslage verpflichtet war, einen Bescheid zu erlassen, mit ausschlaggebend: Denn wenn nach der anzuwendenden Rechtslage überhaupt kein Bescheid zu erlassen war, ist im Zweifelsfall nicht anzunehmen, daß einem formlosen Schreiben Bescheidqualität innewohnt (vgl. VfSlg. 8672/1979); ob eine Erledigung, die nicht den für Bescheide geltenden Formerfordernissen (§§ 58 ff AVG) entspricht, inhaltlich als Bescheid zu werten ist, ist vor dem Hintergrund der geltenden Rechtslage zu beurteilen (vgl. z.B. den Beschluß des Verfassungsgerichtshofes vom 13. Dezember 1993, B 629/93, und die dort zitierte Vorjudikatur).

Im Beschwerdefall sind hiefür folgende Bestimmungen des BDG 1979, BGBl. Nr. 333 in der Fassung des Besoldungsreform-Gesetzes 1994, BGBl. Nr. 550, maßgebend:

"Einteilung

"§ 136.(1) Der allgemeine Verwaltungsdienst umfaßt die Verwendungsgruppen A1 bis A7.

...

Bewertung und Zuordnung von Arbeitsplätzen

§ 137.(1) Die Arbeitsplätze der Beamten des Allgemeinen Verwaltungsdienstes sind auf Antrag des zuständigen Bundesministers vom Bundeskanzler zu bewerten und unter Bedachtnahme auf die in der Anlage 1 genannten Richtverwendungen einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser der Grundlaufbahn oder einer Funktionsgruppe zuzuordnen. Bei der Zuordnung zu einer Verwendungsgruppe ist auch auf die in der Anlage 1 für diese Verwendungsgruppe vorgeschriebenen Ausbildungserfordernisse Bedacht zu nehmen. Die Bewertung und die Zuordnung bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung.

...

Amtstitel und Verwendungsbezeichnungen

§ 140.(1) ...

(2) An die Stelle dieser Verwendungsbezeichnung treten folgende Amtstitel:

...

3.

in der Verwendungsgruppe A3 ab der Gehaltsstufe 10:

a)

in der Grundlaufbahn und in den Funktionsgruppen 1 und 2 ... Fachinspektor,

b)

in den Funktionsgruppen 3 bis 8 ...

Fachoberinspektor,

...

Verwendungsänderung und Versetzung

§ 141a.(1) Wird ein Beamter von seinem bisherigen Arbeitsplatz abberufen oder ändert sich die Bewertung des Arbeitsplatzes gemäß § 3 Abs. 3 und hat der Beamte in diesen Fällen die Gründe für die Versetzung oder Verwendungsänderung nicht zu vertreten, darf die nachstehend angeführte Einstufung nur mit seiner schriftlichen Zustimmung unterschritten werden, wenn er zuvor dieser Funktionsgruppe oder einer höheren Funktionsgruppe derselben Verwendungsgruppe angehört hat:

1.

...

2.

...

3.

in der Verwendungsgruppe A3 die Funktionsgruppe 3

4.

...

(3) Hat der Beamte die Gründe für die Versetzung oder die Verwendungsänderung zu vertreten, gelten die Abs. 1 und 2 mit der Maßgabe, daß an die Stelle der in Abs. 1 Z. 1 bis 4 angeführten Funktionsgruppen die Grundlaufbahn der jeweiligen Verwendungsgruppe tritt.

(4) Gründe, die vom Beamten nicht zu vertreten sind, sind insbesondere

1.

Organisationsänderungen und

2.

Krankheit oder Gebrechen, wenn sie der Beamte nicht vorsätzlich herbeigeführt hat.

(6) Die Einstufung in eine niedrigere Funktionsgruppe derselben Verwendungsgruppe ist - ausgenommen im Fall des § 41 - ohne schriftliche Zustimmung des Beamten nur nach § 141 oder auf Grund eines Verfahrens nach den §§ 38 oder 40 zulässig. Die Bestimmungen des § 14 Abs. 1 und 3 über die Versetzung in den Ruhestand bei Dienstunfähigkeit bleiben unberührt.

Zeitlicher Geltungsbereich

§ 244.(1) Ernennungen und Überleitungen sind zulässig:

1. in die Verwendungsgruppen A3 bis A7 frühestens mit Wirkung vom 1. Jänner 1995,

...

Überleitung in andere Verwendungsgruppen

§ 254.(1) Ein Beamter des Dienststandes, der einer der Verwendungsgruppen A bis E oder P1 bis P5 angehört, kann durch schriftliche Erklärung seine Überleitung in den Allgemeinen Verwaltungsdienst und damit in eine der Verwendungsgruppen A1 bis A7 bewirken. Eine solche schriftliche Erklärung ist rechtsunwirksam, wenn ihr der Beamte eine Bedingung beigefügt hat.

...

(7) Die Überleitung wird

1. im Falle des Abs. 1 mit dem Termin wirksam, der sich aus § 244 Abs. 1 ergibt,

...

(8) Der Beamte wird

1.

nach den Abs. 1 und 3 bis 7 auf eine Planstelle jener Verwendungsgruppe des Allgemeinen Verwaltungsdienstes

2.

nach den Abs. 2 bis 7 auf eine Planstelle jener Verwendungsgruppe des Militärischen Dienstes

übergeleitet, die seiner Verwendung entspricht, wenn er hiefür auch die sonstigen Ernennungs- und Definitivstellungserfordernisse erfüllt. Für die Überleitung ist jene Verwendung maßgebend, mit der der Beamte am Tag der Wirksamkeit dieser Überleitung dauernd betraut ist.

(9) Für den Fall einer rückwirkenden Überleitung gelten außerdem folgende Bestimmungen:

1.

Hat sich die Verwendung des Beamten seit dem Tag der Wirksamkeit der Überleitung derart geändert, daß er in eine andere Funktionsgruppe oder Verwendungsgruppe einzustufen wäre, ist in der Überleitung auszusprechen, welche geänderte Einstufung für den Beamten ab dem Tag der betreffenden Verwendungsänderung maßgebend ist.

2.

...

(15) Die schriftliche Erklärung nach den Abs. 1 und 2 tritt rückwirkend außer Kraft, wenn

1.

die Dienstbehörde den Beamten bei gleichgebliebenem Arbeitsplatz in eine andere Einstufung des neuen Schemas überleitet, als dem Beamten vor Abgabe der schriftlichen Erklärung von der Dienstbehörde mitgeteilt worden ist, und

2.

der Beamte innerhalb dreier Monate ab der Bekanntgabe seiner tatsächlichen Einstufung im neuen Schema die schriftliche Erklärung widerruft.

..."

Im ersten Satz der Erledigung vom 27. Dezember 1995 (der zwar vom Beschwerdeführer nicht angefochten, aber in seine normativen Überlegungen miteinbezogen ist) gibt die belangte Behörde dem Beschwerdeführer bekannt, daß er rückwirkend (nämlich mit Wirksamkeit vom 1. Jänner 1995) auf Grund seiner Überleitungserklärung vom 22. Dezember 1995 in die Besoldungsgruppe A3 gemäß der in der Dienstgebererklärung angeführten Einstufung übergeleitet wird. Damit hat die belangte Behörde dem Beschwerdeführer nur die Rechtsfolge mitgeteilt, die er mit seiner Erklärung vom 22. Dezember 1995 (im folgenden Optionserklärung) kraft Gesetzes (§ 254 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 7 Z. 1 und § 244 Abs. 1 Z. 1 BDG 1979; vgl. dazu auch die EB zur RV zum Besoldungsreform-Gesetz 1994, 1577 Blg. Sten. Prot. NR 18. GP, Seite 176 zu § 254 Abs. 7, wonach eine Überleitung nach § 254 keines Ernennungsaktes bedarf: "Sie wird von Gesetzes wegen wirksam, wenn das entsprechende Schreiben des Beamten bei der Dienstbehörde einlangt und die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind

...") herbeigeführt hat. Maßgebend für die Überleitung in die neue Verwendungsgruppe war gemäß § 254 Abs. 8 Z. 1 BDG 1979 jene Verwendung, mit der der Beschwerdeführer am 1. Jänner 1995 dauernd betraut war und für die er auch die sonstigen Ernennungs- und Definitivstellungserfordernisse erfüllte. Da der Arbeitsplatz eines Beamten (nach dem neuen Schema) einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser der Grundlaufbahn oder einer Funktionsgruppe zuzuordnen ist (vgl. § 137 Abs. 1 leg. cit.), ist mit der Überleitung in die neue Verwendungsgruppe notwendigerweise und untrennbar auch die Zuordnung innerhalb derselben verbunden. Ungeachtet des Umstandes, daß bei beiden Zuordnungs-(Einstufungs)vorgängen - insbesondere bei der Einstufung in eine Funktionsgruppe - Beurteilungsunschärfen gegeben sind, ist die Überleitung nach dem Gesetz nicht in Bescheidform vorzunehmen: Dies ergibt sich aus § 254 Abs. 15 BDG 1979, der zwischen der Mitteilung der Dienstbehörde betreffend die Einstufung vor der Abgabe der Optionserklärung (Z. 1) und der Bekanntgabe der tatsächlichen Einstufung (Z. 2) - dies kann sich nur auf einen Zeitpunkt nach Abgabe der Optionserklärung beziehen - unterscheidet und einen rückwirkend wirksamen Widerruf der Optionserklärung für den Fall vorsieht, daß beide Einstufungen nicht übereinstimmen. Aus der in Z. 2 gewählten Formulierung "Bekanntgabe der tatsächlichen Einstufung" ist nämlich zu schließen, daß es sich dabei um keinen Bescheid handelt, hätte dies doch der Gesetzgeber ansonsten entsprechend zum Ausdruck gebracht. Diese Auslegung deckt sich auch (trotz Unschärfe in der Ausdrucksweise) mit der Feststellung des Verfassungsausschusses zum Besoldungsreform-Gesetz 1994, wie sie oben in den Beschwerdeausführungen wiedergegeben ist.

Der Verwaltungsgerichtshof hält es auch für verfassungsrechtlich zulässig, daß der einfache Gesetzgeber aus Gründen der Verwaltungsökonomie - potentiell kann jeder Beamte der von der Besoldungsreform erfaßten Verwendungsgruppen aus dem bisherigen System in das neue Schema wechseln - vom zwingenden Erfordernis einer Bescheiderlassung im Falle der Überleitung abgesehen hat. Der erforderliche Rechtsschutz gegen fehlerhafte, d.h. mit dem Gesetz nicht im Einklang stehende Zuordnungen (Einstufungen) ist im Streitfall einerseits durch die Widerrufsmöglichkeit der Option (unter den Voraussetzungen des § 254 Abs. 15), andererseits durch den vom Ausschußbericht aufgezeigten Weg ausreichend gewährleistet.

In diesem Sinn ist der (vom Beschwerdeführer zwar nicht bekämpfte, aber in seinen Überlegungen miteinbezogene) erste Satz und der erste Halbsatz des zweiten Satzes der angefochtenen Erledigung die Bekanntgabe im Sinne des § 254 Abs. 15 Z. 2, der keine Bescheidform zukommt.

Dies gilt aber auch für den vom Beschwerdeführer allein angefochtenen zweiten Halbsatz des zweiten Satzes (Einstufung ab 1. November 1995) und die damit verbundene Bekanntgabe des neuen Amtstitels im dritten Satz der Erledigung. Die Änderung der Funktionsgruppen-Einstufung des Beschwerdeführers ist offensichtlich nicht nur die Folge einer Änderung des Arbeitsplatzes (Verwendung) des Beschwerdeführers (hier: durch Abberufung von der bisherigen Auslandsverwendung und Einberufung in das Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten), sondern auch des Umstandes, daß er die Gründe für seine Versetzung durch die belangte Behörde im Sinne des § 141a Abs. 3 BDG 1979 selbst zu vertreten hat. Es liegt aber im Beschwerdefall ein Anwendungsfall des § 254 Abs. 9 Z. 1 BDG 1979 vor: Die dort verwendete Wortfolge "ist in der Überleitung auszusprechen" ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes mit der Bekanntgabe im Sinne des § 254 Abs. 15 Z. 2 leg. cit. in Beziehung zu setzen und stellt lediglich einen speziellen Anwendungsfall dar. Damit fordert die Anwendbarkeit des § 254 Abs. 9 Z. 1 BDG 1979 gleichfalls nicht die Bescheidform, weshalb auch dieser zweite Halbsatz des zweiten Satzes der angefochtenen Erledigung der belangten Behörde entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kein Bescheid ist. Da die Bekanntgabe des mit der Neueinstufung notwendigerweise verbundenen Amtstitels nur eine Folge derselben ist, ist dessen Bekanntgabe im dritten Satz der angefochtenen Erledigung gleichfalls nicht als Bescheid anzusehen.

Da der Beschwerde damit kein gemäß Art. 131 Abs. 1 Z. 1 B-VG vor dem Verwaltungsgerichtshof anfechtbarer Bescheid zugrunde liegt, mußte sie gemäß § 34 Abs. 1 VwGG mangels Vorliegens einer wesentlichen Prozeßvoraussetzung in einem gemäß § 12 Abs. 3 VwGG gebildeten Senat zurückgewiesen werden.