TE Vwgh Erkenntnis 1996/4/25 95/06/0181

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Degischer und die Hofräte Dr. Giendl, Dr. Bernegger, Dr. Waldstätten und Dr. Köhler als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. König, über die Beschwerde der E in K, vertreten durch Dr. H, Rechtsanwalt in I, gegen den Bescheid der Tiroler Landesregierung vom 18. August 1994, Zl. Ve1-550-1858/3, betreffend Versagung einer Baubewilligung (mitbeteiligte Partei: Gemeinde H, vertreten durch den Bürgermeister), zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Aus der vom Verfassungsgerichtshof abgetretenen Beschwerde und dem über Verfügung des Verwaltungsgerichtshofes vorgelegten ergänzenden Schriftsatz und dem in Kopie vorgelegten angefochtenen Bescheid ergibt sich folgender Sachverhalt:

Mit Bescheid des Bürgermeisters der mitbeteiligten Gemeinde vom 13. Dezember 1990 wurde das Ansuchen der Beschwerdeführerin vom 6. Dezember 1990 um Erteilung der Baubewilligung zum Bau eines landwirtschaftlichen Wirtschaftsgebäudes auf der GP 4993, KG H, gemäß § 31 Abs. 3 der Tiroler Bauordnung 1989, LGBl. Nr. 33 (TBO), ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgewiesen. Begründet wurde diese Entscheidung mit einem vorliegenden verwaltungspolizeilichen Auftrag an den Voreigentümer der Liegenschaft, die ohne baubehördliche Bewilligung errichtete bauliche Anlage auf der GP 4993 und 4997, KG H, abzutragen und den alten Kulturzustand wieder herzustellen. Eine Berufung gegen diesen Bescheid sei als unbegründet abgewiesen worden. Ein Bauansuchen vom 12. Juni 1987 des Rechtsvorgängers der Beschwerdeführerin sei mit Bescheid vom 25. Mai 1988 abgelehnt worden. Das von der Beschwerdeführerin eingebrachte Bauansuchen betreffe dasselbe Gebäude. Das gegenständliche Bauvorhaben sei kein landwirtschaftliches Wirtschaftsgebäude und sei daher das Ansuchen ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung abzuweisen, da dieses dem Flächenwidmungsplan widerspreche.

Die von der Beschwerdeführerin erhobene Berufung wurde mit Bescheid des Gemeindevorstandes der mitbeteiligten Gemeinde vom 18. Juli 1991 als unbegründet abgewiesen.

Mit Bescheid der belangten Behörde vom 27. Jänner 1992 wurde dieser Bescheid wegen Verfahrensmängeln (insbesondere im Hinblick auf das Fehlen eines hinreichenden Ermittlungsverfahrens bezüglich der Voraussetzungen nach § 15 Abs. 3 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1984) aufgehoben. Auf Grund dieses Vorstellungsbescheides behob der Gemeindevorstand der mitbeteiligten Gemeinde den Bescheid des Bürgermeisters vom 13. Dezember 1990 und verwies die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an den Bürgermeister.

Mit Bescheid des Bürgermeisters der mitbeteiligten Gemeinde vom 23. Februar 1994 wurde sodann das Bauansuchen neuerlich ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung gemäß § 31 Abs. 3 TBO abgewiesen. Die Entscheidung wurde damit begründet, daß nach §§ 41 und 44 des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994, LGBl. Nr. 81/1993 (TROG 1994), die Errichtung eines landwirtschaftlichen Wirtschaftsgebäudes im Freiland überhaupt nicht mehr zulässig sei, sondern nur mehr auf einer Sonderfläche für Hofstellen.

Die gegen diesen Bescheid erhobene Berufung wurde mit Bescheid des Gemeindevorstandes der mitbeteiligten Gemeinde als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin erhob Vorstellung. Diese wurde mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid ebenfalls als unbegründet abgewiesen. Begründend führte die belangte Behörde aus, daß das Tiroler Raumordnungsgesetz 1994, LGBl. Nr. 81/1993, am 1. Jänner 1994 in Kraft getreten sei. Nach ständiger Rechtsprechnung des Verwaltungsgerichtshofes sei, soweit keine Übergangsbestimmungen bestehen, das im Zeitpunkt der Bescheiderlassung geltende Recht anzuwenden. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin enthalte das TROG 1994 keine Bestimmung, wonach die bisherige Rechtslage anzuwenden wäre, wenn der Antrag auf Erteilung der Baubewilligung noch vor dem 1. Jänner 1994 eingebracht wurde. Wenn die Beschwerdeführerin im Hinblick auf eine angenommene "Rückwirkung des TROG 1994" verfassungsrechtliche Bedenken geltend mache, sei darauf hinzuweisen, daß die Verwaltungsbehörden bis zu einer allfälligen Aufhebung an bestehende Gesetze gebunden seien. Gemäß § 31 Abs. 3 TBO sei ein Bauansuchen ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung abzuweisen, wenn sich bereits aus dem Bauansuchen ergebe, daß das Bauvorhaben dem Flächenwidmungsplan widerspreche. Es sei unbestritten, daß die gegenständliche Grundparzelle in der Widmungskategorie Freiland nach § 15 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1984 liege und ein Flächenwidmungsplan im Sinne des TROG 1994 bisher nicht erlassen wurde. Nach der Übergangsbestimmung des § 109 Abs. 1 TROG 1994 gälten die in Flächenwidmungsplänen nach § 10 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1984 festgelegten Widmungen als Widmungen im Sinne dieses Gesetzes, soweit in den folgenden Absätzen nichts anderes bestimmt sei. Es sei daher davon auszugehen, daß im Beschwerdefall eine Freilandwidmung im Sinne des § 41 TROG 1994 vorliege. Ob die gegenständliche Fläche möglicherweise später als Sonderfläche für Hofstellen gewidmet werde, sei unbeachtlich, da von der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung auszugehen sei. Gegen diesen Bescheid erhob die Beschwerdeführerin zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der deren Behandlung mit Beschluß vom 13. Juni 1995, B 2020/94-6, ablehnte und die Beschwerde antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abtrat.

In der über Verfügung des Verwaltungsgerichtshofes ergänzten Beschwerde wird Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und inhaltliche Rechtswidrigkeit geltend gemacht. Unter dem Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften wird in der Beschwerde ausgeführt, daß die auf Grund der ersten Vorstellungsentscheidung der belangten Behörde von den Gemeindebehörden durchzuführenden Sachverhaltserhebungen unterlassen worden seien. Auch eine Änderung der Rechtslage entbinde die Gemeindebehörden nicht davon, den im Vorstellungsverfahren ergangenen Aufträgen nachzukommen. Unter dem Gesichtspunkt der inhaltlichen Rechtswidrigkeit wird ausgeführt, daß die belangte Behörde unter Bedachtnahme auf das Tiroler Raumordnungsgesetz 1984 "klarlegen" hätte müssen, "inwieweit die Voraussetzungen des Gesetzes insofern gegeben sind". Die Auffassung der belangten Behörde, daß die während des anhängigen Verwaltungsverfahrens eingetretene Gesetzeslage von der Behörde angewendet werden könnte, sei nur bedingt richtig. Die Rückwirkung von Gesetzen habe sich daran zu orientieren, daß das Vertrauen der Rechtssuchenden auf die zum Zeitpunkt ihrer Antragstellung geltende Rechtslage durch das Verhalten sowohl der Vollziehung als auch des Gesetzgebers nicht mißbraucht werden dürfe. Dazu komme, daß selbst eine Anwendung des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994 im Zusammenhang mit der Widmungsmöglichkeit des § 44 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1984 dem Bauansuchen der Beschwerdeführerin nicht entgegenstehe. Eine neue Widmung im Sinn des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994 sei nicht vorgelegen, sodaß zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994 jedenfalls davon auszugehen gewesen sei, daß eine Freilandwidmung vorliege, die ganz generell die Voraussetzungen für eine "Sonderfläche für Hofstellen" erfüllen würde. Das Tiroler Raumordnungsgesetz 1994 habe aus der ursprünglichen "Freilandwidmung" verschiedenste neue Tatbestände geschaffen, die im Raumordnungsgesetz 1984 noch nicht verankert gewesen seien, nämlich insbesondere die "Sonderfläche für Hofstellen". Es sei daher bei verfassungskonformer Auslegung des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994 davon auszugehen, daß die ursprüngliche Freilandwidmung auf Basis des Raumordnungsgesetzes 1994 zwar als solche bestehen bleibe, wenn eine Neuwidmung im Sinne des Raumordnungsgesetzes 1994 nicht erfolgt sei, allerdings nicht die rechtliche (reduzierte) Konsequenz der neuen gesetzlichen Bestimmung nach sich ziehen könne, weil es ansonsten ja "undenkbar wäre, daß vor Durchführung entsprechender Widmungen in bezug auf "Sonderflächen für Hofstellen" irgendeine Bautätigkeit im Freiland erfolgen kann".

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

1. Zunächst ist festzuhalten, daß die Bindungswirkung einer Vorstellungsentscheidung nur insofern gegeben ist, als sich die Sach- und Rechtslage, wie sie zum Zeitpunkt der Entscheidung der Vorstellungsbehörde gegeben war, nicht geändert hat. Insofern ist der belangten Behörde zuzustimmen, wenn sie von der grundsätzlichen Möglichkeit der Anwendung des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1994 ausgegangen ist, obwohl in der Angelegenheit, die mit dem bei ihr bekämpften Bescheid erledigt wurde, bereits eine Vorstellungsentscheidung der belangten Behörde auf der Grundlage des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1984 ergangen war. Die diesbezüglichen Ausführungen in der Beschwerde sind nicht geeignet, an dieser Beurteilung etwas zu ändern. Soweit die Beschwerdeausführungen mit den Ausführungen zum Vertrauensschutz auf die diesbezügliche (insbesondere im Steuer-, Sozial- und Pensionsrecht entwickelte) Judikatur des Verfassungsgerichtshofes abzielen, ist auf die zu § 109 TROG 1994 ergangene verfassungsgerichtliche Judikatur zu verweisen (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 22. Juni 1995, G 297/94-11).

2. § 109 Abs. 1 TROG 1994 sieht vor, daß die in Flächenwidmungsplänen nach § 10 des Tiroler Raumordnungsgesetzes 1984 festgelegten Widmungen als Widmungen im Sinne dieses Gesetzes, soweit in den folgenden Absätzen nichts anderes bestimmt ist, gelten.

Wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 28. März 1996, Zl. 95/06/0134, in Abkehr von seiner bisherigen Rechtsprechung festgestellt hat, bewirkt § 109 Abs. 1 TROG 1994, daß Flächenwidmungspläne, die vor Inkrafttreten des TROG 1994 erlassen wurden, nunmehr auf Grund der neuen Bestimmungen auszulegen sind; der Inhalt der Widmungskategorien bestimmt sich demnach nach den Vorschriften des TROG 1994.

Dies bedeutet im Beschwerdefall, daß die Frage, welche Gebäude im Freiland errichtet werden dürfen, nach dem TROG 1994 zu beurteilen ist. Die im Beschwerdefall maßgeblichen Bestimmungen des TROG 1994 lauten:

"§ 41

Freiland

(1) Als Freiland gelten alle Grundflächen des Gemeindegebietes, die nicht als Bauland, Sonderflächen oder Vorbehaltsflächen gewidmet sind und die nicht Verkehrsflächen nach § 54 Abs. 3 erster Satz sind.

(2) Im Freiland dürfen nur ortsübliche Städel in Holzbauweise, die land- und forstwirtschaftlichen Zwecken dienen, wie Heupillen, Hainzenhütten, Harpfen, Stanggerhütten und dergleichen, Bienenhäuser in Holzbauweise mit höchstens zehn Quadratmeter Nutzfläche, der Wildhege und der Jagdausübung dienende bauliche Anlagen mit Ausnahme von Gebäuden, kleinflächige Anlagen, die Bestandteil öffentlicher Versorgungs- oder Entsorgungsleitungen sind, Wartehäuschen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Kraftfahrlinien, Telefonzellen, Meßstellen und Trafostationen errichtet werden.

(3) Im Freiland dürfen weiters Nebengebäude, die nicht Wohnzwecken dienen, und sonstige Nebenanlagen zu Gebäuden errichtet werden.

§ 43

Sonderflächen

(1) Als Sonderflächen können außer in den in diesem Gesetz besonders geregelten Fällen Grundflächen gewidmet werden, auf denen

a) Gebäude und sonstige Anlagen errichtet werden sollen, die auf Grund ihres Verwendungszweckes an einen bestimmten Standort gebunden sind oder für die ein bestimmter Standort besonders geeignet ist, wie Ausflugsgasthäuser, Schutzhütten, Campingplätze, Tankstellen, der Wildhege und der Jagdausübung dienende Gebäude, Reitställe, Gärtnereien, Dauerkleingärten, Bienenhäuser mit mehr als zehn Quadratmeter Nutzfläche oder in Massivbauweise und dergleichen;

b) aus besonderen raumordnungsfachlichen Gründen nur eine bestimmte Art von Gebäuden oder sonstigen baulichen Anlagen errichtet werden darf.

(2) Bei der Widmung von Sonderflächen ist der jeweilige besondere Verwendungszweck genau festzulegen. Auf Sonderflächen dürfen nur Gebäude und sonstige Anlagen, die dem festgelegten Verwendungszweck entsprechen, samt den dazugehörenden Nebenanlagen errichtet werden. Auf Sonderflächen für Dauerkleingärten und Bienenhäuser dürfen überdies nur solche Gebäude und sonstige Anlagen errichtet werden, die zur Verwirklichung des jeweiligen Verwendungszweckes nach Größe, Ausstattung und sonstiger Beschaffenheit unbedingt erforderlich sind.

(3) Als Sonderflächen dürfen nur Grundflächen gewidmet werden, die sich unter Bedachtnahme auf § 37 Abs. 1 und 2 nach ihrer Lage und Beschaffenheit für eine dem festgelegten Verwendungszweck entsprechende Bebauung eignen.

(4) Wird auf einer als Sonderfläche nach Abs. 1 lit. a gewidmeten Grundfläche nicht innerhalb von drei Jahren nach dem Inkrafttreten der Widmung mit der Ausführung eines dem festgelegten Verwendungszweck entsprechenden Bauvorhabens begonnen, so hat die Gemeinde die Widmung als Sonderfläche aufzuheben.

(5) Die Abs. 2, 3 und 4 gelten auch für die in diesem Gesetz besonders geregelten Sonderflächen, soweit für sie nichts anderes bestimmt ist.

§ 44

Sonderflächen für Hofstellen

(1) Die Widmung von Grundflächen als Sonderflächen für Hofstellen ist nur zulässig, wenn

a) die Widmung der Beseitigung wirtschaftlich ungünstiger Orts- oder Hoflagen, der im Interesse der Landeskultur gelegenen Neugründung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe oder sonstigen Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur, insbesondere der Auflösung materiell geteilten Hauseigentums, dient;

b) die Widmung insbesondere den Zielen der örtlichen Raumordnung nach § 27 Abs. 2 lit. e, f, g und h nicht widerspricht; dabei ist insbesondere auf die Entfernung zum bestehenden Siedlungsgebiet Bedacht zu nehmen;

c) die betreffenden Grundflächen für eine dem besonderen Verwendungszweck entsprechende Bebauung in gesundheitlicher, technischer und wirtschaftlicher Hinsicht geeignet sind; § 37 Abs. 1 und 2 gilt sinngemäß.

(2) Auf Sonderflächen für Hofstellen dürfen nur land- und forstwirtschaftliche Wohn- und Wirtschaftsgebäude, deren Wohnnutzfläche höchstens 300 Quadratmeter beträgt und deren betriebliche Nutzfläche unter Bedachtnahme auf die betriebswirtschaftlichen Erfordernisse des jeweiligen Betriebes angemessen ist, samt den dazugehörenden Nebenanlagen errichtet werden. In besonders begründeten Fällen kann anläßlich der Widmung als Sonderfläche für Hofstellen auch eine größere höchstzulässige Wohnnutzfläche festgelegt werden. Als Wohnnutzfläche gilt die gesamte Nutzfläche des Wohngebäudes bzw. des Wohnteiles einschließlich allfälliger der Privatzimmervermietung und als Altenwohnteil dienender Räume mit Ausnahme von Keller- und Dachbodenräumen, soweit sie nach ihrer Ausstattung nicht für Wohnzwecke geeignet sind, von Gängen, Treppen, offenen Balkonen, Loggien und Terrassen und von Räumen, die für landwirtschaftliche Zwecke besonders ausgestattet sind.

(3) Zubauten zu land- und forstwirtschaftlichen Wohn- und Wirtschaftsgebäuden, mit denen Wohnräume geschaffen werden, dürfen außer im Falle einer Festlegung nach Abs. 2 zweiter Satz auf Sonderflächen für Hofstellen nur errichtet werden, wenn das Gesamtausmaß der Wohnnutzfläche 300 Quadratmeter nicht übersteigt. Dies gilt auch für die Änderung des Verwendungszweckes von bisher zu betrieblichen Zwecken genutzten Räumen zu Wohnzwecken. Eine solche Änderung des Verwendungszweckes ist weiters nur zulässig, wenn sie nicht im Widerspruch zu betriebswirtschaftlichen Erfordernissen steht. Zubauten zu land- und forstwirtschaftlichen Wohn- und Wirtschaftsgebäuden, mit denen Räume für betriebliche Zwecke geschaffen werden, dürfen auf Sonderflächen für Hofstellen nur errichtet werden, wenn sie betriebswirtschaftlich erforderlich sind."

Da somit nach dem TROG 1994 für die Errichtung von Hofstellen die Widmung einer Sonderfläche gemäß § 44 TROG 1994 erforderlich ist und eine allgemeine Freilandwidmung die Errichtung derartiger Hofstellen nicht zuläßt, kann der belangten Behörde nicht entgegengetreten werden, wenn sie die von den Gemeindebehörden vorgenommene Abweisung des Bauansuchens im Hinblick auf den Widerspruch zum Flächenwidmungsplan als rechtmäßig qualifiziert hat.

Die diesbezüglich in der Beschwerde aufgezeigte Konsequenz, daß damit unter Umständen bis zur Erlassung von Flächenwidmungsplänen, in denen Sonderflächen gemäß § 44 TROG 1994 ausgewiesen sind, die Errichtung von land- und forstwirtschaftlichen Bauten im Freiland nicht möglich sei, kann nicht gegen dieses Ergebnis ins Treffen geführt werden. Die Beschwerdeausführungen zeigen damit nur die Konsequenz der neuen Rechtslage auf, ohne zu begründen, weshalb dieses Ergebnis dem Gesetzgeber nicht zugesonnen werden könne.

3. Die unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Verfahrensvorschriften in der Beschwerde enthaltenen Ausführungen gehen von der Prämisse aus, daß das Tiroler Raumordnungsgesetz 1984 anzuwenden gewesen sei. Da, wie oben aufgezeigt, die Gemeindebehörden und die belangte Behörde jedoch zu Recht davon ausgegangen sind, daß das TROG 1984 zur Anwendung kommt, gehen die diesbezüglichen Ausführungen ins Leere. Die Gemeindebehörden haben zu Recht nach der Änderung der Rechtslage die in der vor der Erlassung des TROG 1994 ergangenen Vorstellungsentscheidung zum Anlaß der Aufhebung genommenen fehlenden Ermittlungen im Hinblick darauf, daß die entsprechenden Tatbestandsvoraussetzungen nach dem TROG 1984 keine Bedeutung mehr haben, unterlassen.

4. Soweit in der Beschwerde auf das Gesetz über die ausnahmsweise Zulässigkeit von Gebäuden im Freiland, LGBl. Nr. 11/1994, hingewiesen wird, ist dazu auszuführen, daß Gegenstand der vor der belangten Behörde bekämpften Berufungsentscheidung die Entscheidung des Bürgermeisters der mitbeteiligten Gemeinde über den Antrag vom 6. Dezember 1990 war. Die Berufungsbehörde ist gemäß § 66 Abs. 4 AVG darauf beschränkt, "in der Sache" zu entscheiden, d.h. über den Gegenstand der Entscheidung der Behörde erster Instanz. Eine Bedachtnahme auf einen Antrag (des Gatten der Beschwerdeführerin) vom 3. August 1995 gemäß dem zitierten Gesetz war daher der Berufungsbehörde im gegenständlichen Verfahren nicht möglich.

5. Die behaupteten Rechtsverletzungen liegen somit nicht vor. Da dies bereits aus dem Inhalt der Beschwerde zu erkennen ist, war die Beschwerde gemäß § 35 Abs. 1 VwGG ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung als unbegründet abzuweisen.