TE Vwgh Erkenntnis 2022/4/19 Ra 2021/02/0251

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Mag. Dr. Köller sowie die Hofrätin Mag. Dr. Maurer-Kober, den Hofrat Mag. Straßegger und die Hofrätinnen Dr. Koprivnikar und Mag. Schindler als Richter und Richterinnen, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Gnilsen, über die Revision der Finanzmarktaufsichtsbehörde in 1090 Wien, Otto-Wagner-Platz 5, gegen das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Oktober 2021, Zl. W158 2240644-1/3E, betreffend Verweigerung der Akteneinsicht in einem Verfahren nach § 70 Abs. 2 BWG (mitbeteiligte Partei: C gesellschaft mbH in W, vertreten durch Mag. Armin Windhager, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz-Josefs-Kai 5/9), zu Recht erkannt:

Das angefochtene Erkenntnis wird in seinem angefochtenen Umfang, somit hinsichtlich seines Spruchpunktes A) I., wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

1        Mit Mandatsbescheid der revisionswerbenden Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) vom 14. Juli 2020 wurde der C Bank gemäß § 70 Abs. 2 Z 4 Bankwesengesetz (BWG) mit sofortiger Wirkung zur Gänze die Fortführung des Geschäftsbetriebs untersagt und ein näher genannter Wirtschaftsprüfer zum Regierungskommissär für die C Bank bestellt. Die mitbeteiligte Partei hatte bei der C Bank ein Geschäftskonto.

2        Mit Schreiben vom 5. August 2020 beantragte die mitbeteiligte Partei bei der Revisionswerberin Akteneinsicht und Bekanntgabe diverser Informationen in Zusammenhang mit dem Aufsichtsverfahren sowie die Rückzahlung näher bestimmter, nach der behördlichen Sperrung bei der C Bank eingelangter Zahlungen.

3        Mit Bescheid der Revisionswerberin vom 28. Jänner 2021 wurden die Anträge der mitbeteiligten Partei auf Bekanntgabe des Aktenzeichens und Akteneinsicht im Verfahren zur erfolgten Untersagung des Geschäftsbetriebs der Bank (Spruchpunkt I. a.), auf Bekanntgabe der eingesetzten Aufsichtsperson samt deren Kontaktdaten (Spruchpunkt I. b.) und auf Bekanntgabe der Aktenzeichen und Akteneinsicht in allfällige weitere Verfahren, welche den Verdacht der Malversationen um die Bank betreffen (Spruchpunkt I. c.), mangels Parteistellung der mitbeteiligten Partei zurückgewiesen und ihr weiterer Antrag auf Refundierung von der Höhe nach näher bestimmter Zahlungen, welche nach Untersagung des Geschäftsbetriebs der Bank auf dem Geschäftskonto der mitbeteiligten Partei eingelangt seien (Spruchpunkt II.), mangels Zuständigkeit und unter Verweis auf den Zivilrechtsweg zurückgewiesen.

4        Mit dem angefochtenen Erkenntnis gab das Bundesverwaltungsgericht der dagegen erhobenen Beschwerde der mitbeteiligten Partei gegen die Spruchpunkte I. a und I. b. statt und hob den Bescheid insoweit auf (Spruchpunkt A) I.), die Beschwerde gegen die Spruchpunkte I. c. und II. wies es als unbegründet ab (Spruchpunkt A) II.). Die Revision erklärte es gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG für nicht zulässig (Spruchpunkt B).

5        Begründend führte das Bundesverwaltungsgericht - soweit für das vorliegende Revisionsverfahren noch relevant - zusammengefasst aus, über die C Bank sei nach zwischenzeitiger Untersagung des Geschäftsbetriebs mittels Mandatsbescheides der FMA das Insolvenzverfahren eröffnet worden. In diesem habe die mitbeteiligte Partei ihre Forderungen nach Abzug der erhaltenen Einlagensicherung in einer bestimmten Höhe angemeldet, teilweise als Masseforderung - in eventu als Insolvenzforderung (soweit dieser Betrag erst nach Untersagung des Geschäftsbetriebs am Geschäftskonto eingegangen sei), teilweise als Insolvenzforderung. Die mitbeteiligte Partei erachte sich durch die Untersagung des Geschäftsbetriebs durch die FMA als geschädigt und plane die Setzung weiterer Schritte, um ihre Ansprüche durchzusetzen; dazu habe sie Akteneinsicht in dem im Spruchpunkt I. des FMA-Bescheides genannten Umfang beantragt. Strittig sei im Beschwerdeverfahren betreffend Spruchpunkt I. des vor dem Verwaltungsgericht angefochtenen Bescheides nun allein, ob der mitbeteiligten Partei im (aufsichts)behördlichen Verfahren Parteistellung zukomme.

6        Ob Parteistellung in einem konkreten Verwaltungsverfahren bestehe, müsse nach dem Gegenstand des betreffenden Verwaltungsverfahrens und nach dem Inhalt der zur Anwendung kommenden Verwaltungsvorschriften beurteilt werden (Hinweis auf VwGH 2.8.2019, Ra 2017/11/0021). Bei der Frage, ob ein subjektives Recht vorliege, komme es auf den Schutzzweck der Norm an. § 70 Abs. 2 BWG spreche selbst davon, dass nicht nur die Interessen des betroffenen Kreditinstituts zu beachten seien, sondern ausdrücklich auch die Interessen der betroffenen Gläubiger zu wahren seien („arg ‚Bei Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen eines Kreditinstitutes gegenüber seinen Gläubigern, insbesondere für die Sicherheit der ihm anvertrauten Vermögenswerte oder zur Gewährleistung des Finanzsektors, kann die FMA zur Abwendung dieser Gefahr befristete Maßnahmen durch Bescheid anordnen ...‘ - Hervorhebung durch den Bundesverwaltungssenat“). Damit lasse § 70 Abs. 2 BWG erkennen, dass er nicht nur im öffentlichen Interesse, sondern auch im Interesse der betroffenen Gläubiger erlassen worden sei, und damit handle es sich um rechtlich geschützte Interessen.

7        Die FMA sei daher zu Unrecht davon ausgegangen, dass der mitbeteiligten Partei keine Parteistellung zukomme und sie folglich kein Recht auf Akteneinsicht haben könne. Dieses Recht beziehe sich allerdings nur auf das Verfahren zur Untersagung des Geschäftsbetriebs; keine Parteistellung komme der mitbeteiligten Partei dagegen in allfälligen weiteren gegen die Bank geführten Verfahren zu, weil insoweit die Interessen der mitbeteiligten Partei keine rechtlich geschützten seien. Im weiteren Verfahren werde die FMA entweder Akteneinsicht zu gewähren haben oder mit Bescheid über die inhaltliche Berechtigung des Akteneinsichtsbegehrens abzusprechen haben.

8        In der Zulässigkeitsbegründung der gegen dieses Erkenntnis erhobenen außerordentlichen Revision bringt die Revisionswerberin als Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG vor, ob sich aus § 70 Abs. 2 BWG eine Parteistellung von nicht durch die FMA beaufsichtigten Rechtsträgern im Hinblick auf aufsichtsbehördliche Verfahrensakte ableiten lasse, und führt einerseits eine Abweichung von der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes ins Treffen, insofern nach dieser insbesondere Aktionären (Hinweis auf VwGH 24.10.2006, 2006/17/0143) und Bausparern (Hinweis auf VwGH 22.2.1999, 98/17/0355) keine subjektive Rechte in aufsichtsbehördlichen Verfahrensakten zukomme, was im Größenschluss auch für Einleger gelten müsse. Andererseits fehle Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Parteistellung iSd § 8 AVG in einem Verfahren gemäß § 70 Abs. 2 BWG.

9        Die mitbeteiligte Partei erstattete eine Revisionsbeantwortung.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

10       Die Revision ist zulässig, sie ist auch begründet.

11       § 70 Abs. 2 Bankwesengesetz (BWG), BGBl. Nr. 532/1993, in der im Verfahren maßgeblichen Fassung BGBl. I Nr. 117/2015, lautet:

„§ 70. (1) [...]

(2) Bei Gefahr für die Erfüllung der Verpflichtungen eines Kreditinstitutes gegenüber seinen Gläubigern, insbesondere für die Sicherheit der ihm anvertrauten Vermögenswerte oder zur Gewährleistung der Stabilität des Finanzsektors, kann die FMA zur Abwendung dieser Gefahr befristete Maßnahmen durch Bescheid anordnen, die spätestens 18 Monate nach Wirksamkeitsbeginn außer Kraft treten. Die FMA kann durch Bescheid insbesondere

1.   Kapital- und Gewinnentnahmen sowie Kapital- und Gewinnausschüttungen ganz oder teilweise untersagen;

(Anm.: Z 1a aufgehoben durch BGBl. I Nr. 59/2014)

2.eine fachkundige Aufsichtsperson (Regierungskommissär) bestellen, die dem Berufsstand der Rechtsanwälte oder der Wirtschaftsprüfer angehört; bei Kreditgenossenschaften können auch Revisoren genossenschaftlicher Prüfungsverbände bestellt werden; die Aufsichtsperson, der alle Rechte des Abs. 1 Z 1 und 2 zustehen, hat

a)dem Kreditinstitut alle Geschäfte zu untersagen, die geeignet sind, die obige Gefahr zu vergrößern, bzw.

b)im Falle, dass dem Kreditinstitut die Fortführung der Geschäfte ganz oder teilweise untersagt wurde, einzelne Geschäfte zu erlauben, die die obige Gefahr nicht vergrößern;

3.Geschäftsleitern des Kreditinstituts unter gleichzeitiger Verständigung des zur Bestellung der Geschäftsleiter zuständigen Organs die Führung des Kreditinstituts ganz oder teilweise untersagen; das zuständige Organ hat binnen eines Monats die entsprechende Anzahl von Geschäftsleitern neu zu bestellen; die Bestellung bedarf zu ihrer Rechtswirksamkeit der Zustimmung der FMA, die zu versagen ist, wenn die neu bestellten Geschäftsleiter nicht geeignet scheinen, eine Abwendung der obigen Gefahr herbeiführen zu können;

4.die Fortführung des Geschäftsbetriebes ganz oder teilweise untersagen.“

12       Im vorliegenden Revisionsfall geht es ausschließlich um die Frage, ob der mitbeteiligten Partei Parteistellung und damit gemäß § 17 AVG das Recht auf Akteneinsicht in dem von der revisionswerbenden Behörde geführten Aufsichtsverfahren nach § 70 Abs. 2 BWG zukommt.

13       Nach § 8 AVG sind Parteien eines Verwaltungsverfahrens Personen, die an der Sache vermöge eines Rechtsanspruchs oder eines rechtlichen Interesses beteiligt sind. Darüber, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, dass von einem Rechtsanspruch oder rechtlichen Interesse die Rede sein kann, enthält § 8 AVG keine Bestimmung. Demnach kann die Frage, wer in einem konkreten Verwaltungsverfahren Parteistellung besitzt, anhand des AVG alleine nicht gelöst werden. Die Parteistellung muss vielmehr aus den verwaltungsrechtlichen Vorschriften abgeleitet werden. Auf dem Boden des materiellen Verwaltungsrechts muss sie nach dem Gegenstand des betreffenden Verwaltungsverfahrens und nach dem Inhalt der zur Anwendung kommenden Verwaltungsvorschriften beurteilt werden. Das Tatbestandsmerkmal der Parteistellung in Verwaltungsangelegenheiten bestimmt sich demnach nach dem normativen Gehalt der in der Rechtssache anzuwendenden Vorschriften. Die Begriffe „Rechtsanspruch“ und „rechtliches Interesse“ gewinnen erst durch die jeweils zur Anwendung kommende Verwaltungsvorschrift einen konkreten Inhalt, nach dem allein die Frage der Parteistellung beantwortet werden kann (vgl. VwGH 16.11.2021, Ra 2020/03/0152, mwN). Das bloß faktische, insbesondere auch wirtschaftliche Interesse an der Einhaltung von Vorschriften des objektiven Rechts begründet hingegen keine Parteistellung gemäß § 8 AVG (VwGH 2.8.2019, Ra 2017/11/0021, mwN).

14       Der demnach den Prüfungsmaßstab bildende § 70 BWG enthält keine Regelungen über die Parteistellung. Es ist daher im Wege der Auslegung zu prüfen, ob durch die maßgebliche Rechtsvorschrift nur eine Rechtspflicht der Behörde oder auch ein subjektives Recht des Betroffenen begründet wird (vgl. etwa Hengstschläger/Leeb, AVG § 8 Rz 5).

15       Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits in anderen aufsichtsbehördlichen Verfahren die Parteistellung von einem vom Kreditinstitut zu unterscheidenden Dritten verneint. In einem aufsichtsbehördlichen Verfahren nach § 70 Abs. 4 BWG gegen ein Kreditinstitut sprach der Verwaltungsgerichtshof aus, dass sich aus einem Auftrag an das Kreditinstitut gemäß § 70 Abs. 4 BWG zwar (wirtschaftliche) Folgen für die Aktionäre des Kreditinstitutes ergeben könnten, dies jedoch keine subjektiven Rechte der Aktionäre begründe. Aus § 70 Abs. 4 BWG sei nämlich nicht abzuleiten, dass sich die Finanzmarktaufsichtsbehörde bei ihren Entscheidungen über Maßnahmen gemäß § 70 Abs. 4 BWG über den Aspekt der rechtlichen Betroffenheit des Kreditinstitutes (welchem ein Recht darauf zukomme, dass ein Auftrag nach § 70 Abs. 4 BWG nur bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen und nur in dem gesetzlich gedeckten Umfang erteilt werde) hinaus mit Fragen der Interessen der Aktionäre des Kreditinstitutes auseinander zu setzen hätte, die dadurch zu rechtlich geschützten Interessen würden (VwGH 24.10.2006, 2006/17/0143).

16       In einem anderen Fall, in dem es um ein Verfahren gemäß § 69 BWG betreffend die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Bausparkassengesetzes ging (VwGH 22.2.1999, 98/17/0355), hielt der Verwaltungsgerichtshof fest, dass der Umstand, dass die Einsicht in Akten für jemanden im Hinblick auf die Durchsetzung seiner Interessen in einem anderen Verfahren von Bedeutung wäre, nicht die Annahme rechtfertige, dass sich daraus ein Recht auf Akteneinsicht gemäß § 17 AVG ableiten lasse (Hinweis auf VwGH 24.11.1992, 92/04/0118; VwGH 27.4.1978, 2023/77), ebenso wenig wie aus der Überlegung, dass die Bankenaufsicht dem Schutz der Bausparer diene. Aus dem Interesse der Bausparer an einer effizienten Kontrolle der Bausparkassen könne nicht abgeleitet werden, dass damit jeder Bausparer vermöge eines Rechtsanspruchs im Sinn des § 8 AVG am aufsichtsbehördlichen Verfahren beteiligt wäre.

17       Diese Überlegungen sind auch auf den gegenständlichen Fall übertragbar, in dem eine Parteistellung von Geschäftskunden einer Bank, die in einem aufsichtsbehördlichen Verfahren Gegenstand aufsichtsbehördlicher Maßnahmen nach § 70 Abs. 2 BWG ist, behauptet wird.

18       § 70 BWG normiert eine Reihe von Aufsichtsbefugnissen der FMA in ihrem Zuständigkeitsbereich als Bankenaufsichtsbehörde, die sie jederzeit zur Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Kreditinstitute-Verbünde und der Kreditinstitutsgruppen wahrnehmen kann. Es handelt sich dabei um Gläubigerschutzmaßnahmen, die die FMA für den Fall, dass die Gefahr besteht, dass ein Kreditinstitut seine Verpflichtungen gegenüber seinen Gläubigern nicht erfüllen kann oder für den Fall, dass die Stabilität des Finanzsektors dies erfordert, mit befristeter Wirksamkeit anordnen kann (siehe Johler in Dellinger, BWG [8. Lfg.] § 70 BWG, Rz 51).

19       Zur Frage des Schutzzwecks des Bankenaufsichtsrechts hat der Verfassungsgerichtshof (VfGH 16.12.2021, G224/2021 ua, Rz 2.1.8.2.) festgehalten,

„dass die nationalen und unionsrechtlichen bank- und auch sonstigen finanzmarktaufsichtsrechtlichen Regelungen das Ziel eines reibungslosen Funktionierens des Banken- und sonstigen Finanzsektors als eines für die Volkswirtschaft wesentlichen Wirtschaftsbereiches verfolgen. Das Bank- und sonstige Finanzmarktaufsichtsrecht dient damit im Ergebnis auch dem Gläubigerschutz. Dabei handelt es sich aber um den Schutz der Gläubiger (An- und Einleger) in ihrer Gesamtheit; es geht sohin um den abstrakten oder institutionellen Gläubigerschutz. Dieser (Gläubiger-)Schutz ist ein Teilelement des Funktionsschutzes, den das Bank- und sonstige Finanzmarktaufsichtsrecht als wesentliches Ziel verfolgt. Die An- und Einleger sollen in ihrer Gesamtheit Vertrauen in das ordnungsgemäße Funktionieren des Finanzmarktes haben. Dem bank- und sonstigen finanzmarktaufsichtsrechtlichen Regelungsregime liegt also nicht das Konzept zugrunde, einzelne An- und Einleger im Wege der Amtshaftung schadenersatzrechtlich vor Aufsichtsfehlern zu schützen.“

20       Der Verwaltungsgerichtshof teilt diese Auffassung. Dieses Auslegungsergebnis trifft auch auf die Setzung aufsichtsbehördlicher Maßnahmen nach § 70 Abs. 2 BWG zu. Der in § 70 Abs. 2 BWG als Schutzzweck genannte Gläubigerschutz ist demnach im Sinn eines kollektiven Gläubigerschutzes zu verstehen und meint die Gesamtheit der Bankkunden. Entgegen der Annahme der mitbeteiligten Partei lassen sich daher für die einzelnen Bankkunden als Bankgläubiger daraus keine subjektiven Rechte ableiten. Der mitbeteiligten Partei kam daher mangels Parteistellung kein Recht auf Akteneinsicht in das aufsichtsbehördliche Verfahren nach § 70 Abs. 2 BWG zu.

21       Soweit die mitbeteiligte Partei in der Revisionsbeantwortung darauf hinweist, dass sich aus der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (Verweis auf VwGH 16.11.2011, 2007/17/0176, unter Verweis auf VwGH 16.9.1994, 94/17/0159, jeweils zu aufsichtsbehördlichen Verfahren nach dem WAG) ableiten lasse, dass aus § 70 Abs. 2 BWG nicht nur der FMA subjektive Rechte und damit eine Parteistellung erwachsen könnten, sondern auch anderen Rechtssubjekten, übersieht sie in ihrer Argumentation, dass damit die von den Aufsichtsmaßnahmen betroffenen Kreditinstitute gemeint sind. In den genannten Entscheidungen wurde ausgesprochen, dass dem betroffenen Kreditinstitut bzw. Wertpapierdienstleistungsunternehmen dieses Recht zukomme (dort: auf Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben bei Anordnung der jeweiligen Maßnahmen) - nicht aber einzelnen Kunden des betroffenen Kreditinstitutes.

22       Das angefochtene Erkenntnis war somit in seinem angefochtenen Umfang wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben.

Wien, am 19. April 2022