TE Vwgh Beschluss 1996/6/26 96/12/0099

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Leitner, über die Beschwerden des Dr. G in W, gegen den Bundesminister für auswärtige Angelegenheiten wegen Verletzung der Entscheidungspflicht mangels Entscheidung über Anträge des Beschwerdeführers 1. vom 7. Februar 1993, betreffend Erschwernis- und Gefahrenzulage (Beschwerde Zl. 96/12/0113), 2. vom 14. Februar 1993, betreffend Erschwernis- und Gefahrenzulage (Beschwerde Zl. 96/12/0122), 3. vom 5. Juli 1993, betreffend u. a. Erschwernis- und Gefahrenzulage (Beschwerde Zl. 96/12/0117), 4. vom 21. August 1993, betreffend Erschwerniszulage (Beschwerde Zl. 96/12/0109), 5. vom 21. August 1993, betreffend Gefahrenzulage (Beschwerde Zl. 96/12/0110), 6. vom 6. Oktober 1993, betreffend Gefahrenzulage (Beschwerde Zl. 96/12/0099) und 7. vom 30. August 1995, betreffend Erschwernis- und Gefahrenzulage (Beschwerde Zl. 96/12/0114), den Beschluß gefaßt:

Die Beschwerden Zlen. 96/12/0113, 96/12/0109, 96/12/0110, 96/12/0099, und 96/12/0114 werden zurückgewiesen.

Die Beschwerde Zl. 96/12/0122 wird insoweit zurückgewiesen, als sie den Zeitraum der Verwendung des Beschwerdeführers in New Delhi betrifft.

Die Beschwerde Zl. 96/12/0117 wird insoweit zurückgewiesen, als damit der bescheidmäßige Zuspruch einer Erschwernis- sowie einer Gefahrenzulage angestrebt wird.

Der 1955 geborene Beschwerdeführer, ein rechtskundiger Beamter im Sinne des § 24 Abs. 2 VwGG, steht seit 1. Jänner 1993 als Legationsrat i.R. in einem öffentlich-rechtlichen Pensionsverhältnis zum Bund. Seine letzte Dienststelle war das Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten (das Nähere hiezu ist dem zur Ruhestandsversetzung ergangenen

hg. Erkenntnis vom 1. Februar 1995, Zl. 92/12/0286, zu entnehmen). Der Beschwerdeführer hat insbesondere seit 1992 eine große Menge von Bescheid- und Säumnisbeschwerden sowie Anträge beim Verwaltungsgerichtshof eingebracht, die unter mehr als 280 Zahlen protokolliert wurden.

Für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist hervorzuheben, daß der Beschwerdeführer mit Wirkung vom 1. März 1983 als VB I/a im Planstellenbereich des Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten in den Bundesdienst aufgenommen und mit Wirkung vom 1. März 1985 zum Beamten der Verwendungsgruppe A auf eine Planstelle im Planstellenbereich dieses Bundesministeriums ernannt wurde. Zuletzt wurde er mit Wirkung vom 1. Juli 1991 in die Dienstklasse VI befördert. Er wurde in den Jahren 1985 bis 1988 an der Österreichischen Botschaft in Damaskus, sodann ab 15. August 1988 bis 1990 an der Österreichischen Botschaft in New Delhi verwendet, in der Folge aber in die "Zentrale" des Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten "einberufen" (versetzt), wo er am 31. Juli 1990 seinen Dienst antrat. Er wurde zunächst in der Abteilung VI.4 verwendet, sodann mit 26. November 1990 der Abteilung IV.5 und schließlich mit 31. August 1992 der Abteilung II.1 zur Dienstleistung zugewiesen (siehe dazu abermals das eingangs genannte hg. Erkenntnis vom 1. Februar 1995, Zl. 92/12/0286).

Hervorzuheben ist weiters, daß die belangte Behörde mit Bescheid vom 25. August 1993 (Zl. 71851/58-VI.2/93) einen Antrag des Beschwerdeführers auf "Zuerkennung" einer Erschwernis- und einer Gefahrenzulage abgewiesen hatte (dem lag ein am 20. Juli 1992 eingebrachter Antrag des Beschwerdeführers vom 19. Juli 1992 zugrunde). Die dagegen von ihm erhobene Beschwerde wurde mit dem hg. Erkenntnis vom 30. Juni 1995, Zl. 93/12/0285, dem das Nähere zu entnehmen ist, als unbegründet abgewiesen.

Festzuhalten ist ebenfalls, daß die belangte Behörde mit Bescheid vom 6. November 1995 (Zl. 475723/665-VI.1/95 - dokumentiert im hg. Verfahren Zl. 93/12/0141) ein Begehren des Beschwerdeführers vom 2. November 1992 betreffend Zuerkennung einer Erschwerniszulage von monatlich 100 % des Gehaltes der Dienstklasse V, Gehaltsstufe 2, ab Mai 1990 wegen des behaupteten Erschwernisses, in Österreich leben zu müssen, und mit weiterem Bescheid vom 24. November 1995, Zl. 475723/680-VI.1/95 (dokumentiert im hg. Beschwerdeverfahren Zl. 93/12/0213) unter anderem ein Begehren des Beschwerdeführers (in mehreren, im November 1992 eingebrachten Eingaben) auf Zuerkennung einer Erschwerniszulage im Zusammenhang mit einem behaupteten "erzwungenen Singledasein" abwies, was jeweils unbekämpft blieb. Weiters hatte der Beschwerdeführer auch Ansprüche wegen behaupteter illegaler Verwendung von Abhörgeräten geltend gemacht (darunter auch Erschwernis- und Gefahrenzulage). Seine diesbezügliche Beschwerde gegen den abweislichen Bescheid der belangten Behörde vom 7. November 1995 (Zl. 475723/665-VI.1/95) wurde mit dem hg. Erkenntnis vom 28. Februar 1996, Zl. 95/12/0350, (dem das Nähere zu entnehmen ist) als unbegründet abgewiesen.

Aufgrund des Vorbringens in den Beschwerden und den damit vorgelegten Beilagen geht der Verwaltungsgerichtshof von folgendem weiteren Sachverhalt aus:

1. Mit Eingabe vom 7. Februar 1993 an die belangte Behörde beantragte der Beschwerdeführer "für die Dauer meiner Verwendung in der Abteilung II.1 des Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten eine Erschwerniszulage im Ausmaß von 300 % der Bezüge der Dienstklasse V, Gehaltsstufe 2, sowie eine Gefahrenzulage ebenfalls im Ausmaß von 300 % der Bezüge der Dienstklasse V, Gehaltsstufe 2 und deren bescheidmäßigen Zuspruch". Er brachte vor, daß durch die Zuteilung minder- und unterwertiger Tätigkeiten, die im Bereich der übrigen Bundesverwaltung durchwegs nicht der Verwendungsgruppe A zugeordnet würden, "nicht nur dem ganzen Umfeld der Kollegenschaft, sondern auch anderen Bundesdienststellen sowie den ausländischen Vertretungsbehörden in Österreich gegenüber zum Ausdruck gebracht werde, daß ich als Paria zu gelten habe (Verletzung von Art. 3 MRK). Durch die beschriebene Verletzung meiner dienstlichen Sphäre wurde ich unter besonders schwierigen Umständen zur Dienstverrichtung gestellt und einer enormen psychischen Belastung ausgesetzt". Der Dienstbehörde sei "durch die eigene Akten bekannt", daß dieser Dienst dadurch auch mit besonderen Gefahren für die Gesundheit verbunden sei, die ausschließlich auf die beschriebene Situation zurückzuführen seien. Die Gefahr bestehe "konkret insbesondere, aber nicht nur, in einer wachsenden Selbstmordgefahr" (Beschwerde Zl. 96/12/0113 - dieses Vorbringen entspricht wie im übrigen sinngemäß dem Vorbringen im Antrag vom 20. Juli 1992, der dem Beschwerdeverfahren Zl. 93/12/0285 zugrundelag).

2. Mit Eingabe vom 14. Februar 1993 (eingegangen am 15. Februar 1993 - Beschwerde Zl. 96/12/0122) beantragte der Beschwerdeführer die bescheidmäßige Zuerkennung einer Erschwerniszulage von 500 % des Bezuges der Dienstklasse V, Gehaltsstufe 2, sowie einer Gefahrenzulage im selben Ausmaß, jeweils rückwirkend ab 1. Februar 1990. Er begründete dies mit näheren Ausführungen im wesentlichen damit, daß er bei einer Beförderung in die Dienstklasse VI benachteiligt worden sei, wobei er Äußerungen und Maßnahmen von Organwaltern der belangten Behörde in diesem Zusammenhang erkennbar als gefährliche Drohung (§ 74 StGB) und Erpressung (§ 144 StGB) qualifizierte und daraus die Schlußfolgerung zog, er sei ein Beamter, der das Opfer "dienstbehördlich und personalvertretender Erpressung" geworden sei und deshalb seinen Dienst unter besonders erschwerten Umständen habe verrichten müssen. "Die gefährliche Drohung gegen meine Person bedroht mich mit Vernichtung meiner wirtschaftlichen Existenz und der gesellschaftlichen Stellung, wird durch längere Zeit hindurch fortgesetzt und wird von den Erpressern erwerbsmäßig begangen, sodaß auch der § 145 StGB, schwere Erpressung, zu einem vollendeten Delikt vollendet wird. Nachdem dieser § 145 StGB in seinem Abs. 3 den Selbstmord oder Selbstmordversuch des Genötigten tatbildmäßig für möglich erachtet, ist infolge der schweren behördlichen Erpressung die Verrichtung meines Dienstes auch mit besonderen Gefahren für Gesundheit und Leben verbunden." Zugleich werde "die bescheidmäßige Valorisierung der Erschwernis- und der Gefahrenzulagen um den Wert der Kaufkraftausgleichszulage beantragt".

3. Mit Eingabe vom 5. Juli 1993 (eingebracht am 16. Juli 1993 - Beschwerde Zl. 96/12/0117) begehrte der Beschwerdeführer u.a., soweit hier erheblich - die weiteren Teile dieses Antrages sind nicht Gegenstand dieser Entscheidung -, ohne nähere Ausführungen den bescheidmäßigen Zuspruch einer Erschwerniszulage und einer Gefahrenzulage "von 100 % von V/2" für seine Verwendung in der Abteilung VI.4 (des Bundesministerums für auswärtige Angelegenheiten).

4. Unter dem Datum 21. August 1993 richtete der Beschwerdeführer folgende Eingabe an die belangte Behörde (zur Post gegeben am 24. August 1993 - Beschwerde Zl. 96/12/0109):

"Wie kürzlich der Fall eines Wiener Arztes, der einer Partientin unverlangte Sterbehilfe leistete, zeigt, vgl. Mittagsjournal vom 21.8.1993, kann es durchaus vorkommen, daß Gratifikationskrisen auftreten, die mit Gefahren für das Leben von Menschen verbunden sind, wie obbezeichneter medial bekannter Fall zeigt, und auch die Arbeit enorm erschweren. Die Behörde war nett genug, mich im Jahre 1990 bei einer Beförderung zu benachteiligen, wodurch sie bei mir eine Gratifikationskrise auslöste und mich dadurch einer enormen, die menschlichen Kräfte bei weitem übersteigenden Anspannung und Belastung aussetzte, sodaß ich meinen Dienst unter besonderen körperlichen Anstrengungen und sonst besonders erschwerten Umständen verrichten mußte, sodaß ich eine Erschwerniszulage von 100 % des Gehaltes der Gehaltsstufe 2 der Dienstklasse V beantrage, und zwar rückwirkend ab 1.7.1990".

5. Mit einer Eingabe ähnlichen Inhaltes ebenfalls vom 21. August 1993 (ebenfalls am 24. August 1993 zur Post gegeben - Beschwerde Zl. 96/12/0110) beantragte der Beschwerdeführer die bescheidmäßige Zuerkennung einer Gefahrenzulage im Ausmaß von 100 % des Gehaltes der Gehaltsstufe 2 der Dienstklasse V rückwirkend ab 1. Juli 1990, weil die Benachteiligung bei der Beförderung eine Gratifikationskrise ausgelöst und ihn dadurch einem "enormen psychischen Druck ausgesetzt" habe, sodaß er einen Dienst verrichten habe müssen, der mit besonderen Gefahren für Gesundheit und Leben verbunden gewesen sei. Gratifikationskrisen könnten Selbstmorde auslösen.

6. Mit Eingabe vom 6. Oktober 1993 (eingebracht am 7. Oktober 1993 - Beschwerde Zl. 96/12/0099), erklärte der Beschwerdeführer:

"Ich beantrage rückwirkend ab 14.5.1990 eine Gefahrenzulage von zumindest 200 % von V/2, weil ich in der Zentrale des Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten Dienste verrichten muß, die mit besonderen Gefahren für meine Gesundheit und mein Leben verbunden sind.

Die Behörde hat diese in ihrer Zl. 475723/405-VI.1/93 ganz hervorragend dargestellt, sodaß diese vortreffliche Ausarbeitung schon vollen Beweis macht".

Bei dem im Antrag genannten Geschäftsstück OZ 405 (die Verwaltungsakten der belangten Behörde betreffend den Beschwerdeführer umfassen in mehreren Aktenreihen mehrere Hundert Ordnungzahlen) handelt es sich um die Gegenschrift der belangten Behörde im Beschwerdeverfahren Zl. 92/12/0286 betreffend die Ruhestandsversetzung des Beschwerdeführers.

7. Am 31. August 1995 brachte der Beschwerdeführer bei der belangten Behörde einen mit 30. August 1995 datierten Schriftsatz ein (Beschwerde Zl. 96/12/0114), der an sich, vom letzten Satz abgesehen, wortgleich mit dem Antrag vom 19. Juli 1992 ist (der dem Beschwerdeverfahren Zl. 93/12/0285 zugrundelag). Dieser letzte Satz lautet: "Nachdem die Behörde ja wortreich meine Dienst- und Erwerbsunfähigkeit darlegte, muß geschlossen werden, daß meine Verwendung in der Abteilung II.1 seit dem 31.8.1992 gesundheitsschädlich war und mein Grundrecht unter Art. 4 MRK verletzt".

Mit den vorliegenden Säumnisbeschwerden macht der Beschwerdeführer geltend, daß die belangte Behörde über diese Anträge nicht entschieden habe.

Der Verwaltungsgerichtshof hat beschlossen, die Beschwerdeverfahren wegen des persönlichen und sachlichen Zusammenhanges zur gemeinsamen Entscheidung zu verbinden.

Voranzustellen ist:

Der Beschwerdeführer hat in seinen am 19. Juni 1995 eingebrachten Beschwerden, Zlen. 95/12/0158 und 95/12/0159 (die mit Erkenntnissen vom 30. Juni 1995 erledigt wurden), unter Hinweis auf einen Antrag, den er am 25. November 1994 bei der belangten Behörde einbrachte, vorgebracht, daß diese Bedenken an seiner Prozeßfähigkeit hätte haben müssen. Auch Verfahrenshilfeanträge des Beschwerdeführers vom 25. und 27. April 1996 (zu den Beschwerden Zlen. 96/12/0095 u.a. und 96/12/0155 u.a.) enthalten Andeutungen in diese Richtung. Im Hinblick darauf ist auszuführen, daß der Verwaltungsgerichtshof den Beschwerdeführer in den vorliegenden Beschwerdeverfahren, aber auch bei Antragstellung in den zugrundeliegenden Verwaltungsverfahren, für prozeßfähig hält. Hiezu kann, um Wiederholungen zu vermeiden, auf die in einem den Beschwerdeführer betreffenden Verfahren ergangenen hg. Beschluß vom 25. Jänner 1995, Zl. 92/12/0286, näher dargelegten Erwägungen - in denen auch auf das Vorbringen in dieser Eingabe vom 25. November 1994 eingegangen wurde - verwiesen werden. Gründe, von dieser Beurteilung abzugehen, liegen nicht vor.

Im übrigen ist dem Beschwerdeführer folgendes zu entgegnen:

Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits mehrfach in Beschwerdefällen betreffend den Beschwerdeführer ausgesprochen hat (siehe beispielsweise das hg. Erkenntnis vom 1. Februar 1995, Zl. 93/12/0075, unter Hinweis auf Vorjudikatur), ist der Wesenskern des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses darin gelegen, daß Personen in einem Dienstverhältnis in Bindung an das Gesetz tätig werden und bezugsrechtliche Ansprüche nur nach besoldungsrechtlichen Vorschriften (Gesetze bzw. Verordnungen) geltend gemacht werden können. Maßgeblich für den Anspruch ist daher nur, ob die im Gesetz enthaltenen Tatbestandserfordernisse erfüllt sind.

Die im Beschwerdefall maßgeblichen §§ 19a und 19b GG 1956 lauten:

"19a. (1) Dem Beamten, der seinen Dienst unter besonderen körperlichen Anstrengungen oder sonstigen besonders erschwerten Umständen verrichten muß, gebührt eine Erschwerniszulage.

(2) Bei der Bemessung der Erschwerniszulage ist auf die Art und das Ausmaß der Erschwernis angemessen Rücksicht zu nehmen. Die Bemessung der Erschwerniszulage und ihre Pauschalierung bedürfen der Zustimmung des Bundeskanzlers.

§ 19 b. (1) Dem Beamten, der Dienste verrichtet, die mit besonderen Gefahren für Gesundheit und Leben verbunden sind, gebührt eine Gefahrenzulage.

(2) Bei der Bemessung der Gefahrenzulage ist auf die Art und das Ausmaß der Gefahr angemessen Rücksicht zu nehmen. Die Bemessung der Gefahrenzulage und ihre Pauschalierung bedürfen der Zustimmung des Bundeskanzlers."

Das Vorbringen des Beschwerdeführers in den zugrundeliegenden Anträgen, aber auch in Schriftsätzen, die in anderen Verfahren aktenkundig sind (von denen ein Teil in der Sachverhaltsdarstellung genannt wurde), macht sein unrichtiges Verständnis vom Wesen der Erschwerniszulage und der Gefahrenzulage deutlich: Vor dem Hintergrund der Beschwerdefälle ist nämlich, vereinfachend ausgedrückt, zunächst darauf zu verweisen, daß diese Nebengebühren "tätigkeitsbezogen" und nicht "unbillensbezogen" sind. Das bedeutet, daß in einem Zeitraum für eine dienstliche Tätigkeit nur EINE Erschwernis- bzw. Gefahrenzulage gebühren kann, wobei bei der Bemessung dieser Nebengebühren aus einer Gesamtschau auf die Art und das Ausmaß der Erschwernisse bzw. der Gefahren Bedacht zu nehmen ist (das heißt, "mehrere" Erschwernisse bzw. Gefahren im selben Zeitraum im Zusammenhang mit derselben dienstlichen Tätigkeit bedeuten nicht, daß mehrere Erschwernis- oder Gefahrenzulagen nebeneinander gebührten).

Für die vorliegenden Beschwerdeverfahren ergibt sich hieraus folgendes: Erschwernis- und Gefahrenzulagen können begrifflich nur für die Zeit des aktiven Dienstverhältnisses gebühren, daher im Beschwerdefall bis längstens Ende 1992. Der umfassendste der vorliegenden Anträge ist jener vom 14. Februar 1993, gerichtet auf "Zuerkennung" einer Erschwernis- und einer Gefahrenzulage ab 1. Februar 1990 (Beschwerde Zl. 96/12/0122). Der knapp zuvor gestellte, weniger umfassendere Antrag vom 7. Februar 1993 (Beschwerde Zl. 96/12/0113) findet darin mangels darüberhinausgehende Rechtsfolgen seine Deckung: die weiteren nun verfahrensgegenständlichen Begehren sind als weiteres, ergänzendes Vorbringen zu diesem Antrag zu beurteilen. Darauf, daß in den verschiedenen Anträgen zum Teil unterschiedliche Erschwernisse und Gefahren behauptet werden, kommt es nach dem zuvor Gesagten genausowenig entscheidend an, wie auf die in den Begehren zum Ausdruck gebrachten unterschiedlichen quantitativen Vorstellungen des Beschwerdeführers vom Ausmaß der angesprochenen Nebengebühren.

Das bedeutet, daß die belangte Behörde bezüglich dieser weiteren Anträge keine Entscheidungspflicht verletzt hat, sodaß die entsprechenden Beschwerden (die Beschwerde Zl. 96/12/0117 insoweit, als damit die "Zuerkennung" einer Erschwernis- und einer Gefahrenzulage angestrebt wird), mangels Berechtigung zu ihrer Erhebung gemäß § 34 Abs. 1 VwGG in nichtöffentlicher Sitzung zurückzuweisen waren.

Der Antrag vom 14. Februar 1993 umfaßt aber auch einen Zeitraum, in welchem der Beschwerdeführer in New Delhi verwendet wurde. Die Frage der Gebührlichkeit einer Erschwerniszulage bzw. einer Gefahrenzulage für die Verwendung des Beschwerdeführers in New Delhi ist aber bereits Gegenstand des noch anhängigen Säumnisbeschwerdeverfahrens Zl. 96/12/0227, in welchem mangels Entscheidung durch die belangte Behörde davon auszugehen ist, daß die Zuständigkeit zur Entscheidung auf den Verwaltungsgerichtshof übergegangen ist (siehe dazu auch das hg. Teilerkenntnis vom 12. Dezember 1994, Zl. 92/12/0227). Die Säumnisbeschwerde Zl. 96/12/0122 war daher insoweit ebenfalls mangels Berechtigung zu ihrer Erhebung gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen.

Aus verfahrensökonomischen Gründen ist noch auf folgendes zu verweisen: Der Verwaltungsgerichtshof vermag bei der gegebenen Verfahrenslage nicht zu erkennen, daß die belangte Behörde über die Frage, ob dem Beschwerdeführer für seine gesamte Tätigkeit in Wien, oder zeitlich gesehen, für bestimmte Abschnitte, eine Erschwerniszulage und/oder eine Gefahrenzulage gebühre, bislang abschließend entschieden hätte. Auch der eingangs genannte Bescheid vom 25. August 1993 (der Gegenstand des genannten hg. Erkenntnisses vom 30. Juni 1995, Zl. 93/12/0285, war) sprach (ausdrücklich) nur über einen derartigen Antrag vom 19. Juli 1992 ab. Das bedeutet, beurteilt auf Grundlage der gegebenen Verfahrenslage, daß eine Zurückweisung des nunmehrigen, als Einheit zu wertenden Begehrens des Beschwerdeführers wegen entschiedener Sache hinsichtlich der vom Bescheid vom 25. August 1993 umfaßten Zeiträume wohl nicht in Betracht kommen wird. Vielmehr wird die belangte Behörde, ausgehend von den im hg. Erkenntnis vom 30. Juni 1995, Zl. 93/12/0285, dargelegten Kriterien, aus einer Gesamtschau unter Bedachtnahme auf das gesamte Vorbringen des Beschwerdeführers zu beurteilen haben, ob ihm für die Dauer seiner Verwendung in Wien (oder für Teile hievon) bis zu seiner Ruhestandsversetzung die angesprochenen Zulagen gebühren oder nicht. Es bleibt dem Beschwerdeführer unbenommen, vor der belangten Behörde ein ergänzendes Vorbringen zur Sache zu erstatten. Sollte die belangte Behörde zur Beurteilung gelangen, daß diese Zulagen nicht gebühren, und eine abschließende Entscheidung treffen wollen, wäre zweckmäßigerweise nicht nur das zugrundeliegende Begehren abzuweisen, sondern gegebenenfalls auch auszusprechen, daß dem Beschwerdeführer für diese Zeiträume weder eine Erschwernis-, noch eine Gefahrenzulage gebühre (ein Ausspruch, der nach der Lage des Falles nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes als zulässig anzusehen wäre). Der Beurteilung der belangten Behörde soll aber mit diesen Hinweisen nicht vorgegriffen werden.

Um Mißverständnissen vorzubeugen, ist klarzustellen, daß die Verfahren betreffend die Gebührlichkeit von Erschwernis- und Gefahrenzulagen für die Verwendungen in Damaskus und New Delhi von dieser Entscheidung nicht berührt werden, ebensowenig die weiteren, zur Zl. 96/12/0117 verfahrensgegenständlichen Begehren.