TE Vfgh Beschluss 2021/11/30 V66/2021

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Begründung

I. Antrag

Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z3 B-VG gestützten Antrag begehrt der Antragsteller, der Verfassungsgerichtshof möge "§9 und §12 der 4. COVID-19-Schutzmaßnahmenverordnung ersatzlos beheben".

II. Rechtslage

§9 und §12 der Verordnung des Bundesministers für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz, mit der besondere Schutzmaßnahmen gegen die Verbreitung von COVID-19 getroffen werden (4. COVID-19-Schutzmaßnahmenverordnung – 4. COVID-19-SchuMaV) lauteten in der zum Zeitpunkt der Antragstellung in Geltung stehenden Stammfassung BGBl II 58/2021 wie folgt (die im Antrag angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):

"Sportstätten

§9. (1) Das Betreten von Sportstätten gemäß §3 Z11 des Bundes-Sportförderungsgesetzes 2017 (BSFG 2017), BGBl I Nr 100/2017, zum Zweck der Ausübung von Sport ist untersagt.

(2) Ausgenommen vom Verbot des Abs1 sind Betretungen von Sportstätten

1.     durch Spitzensportler gemäß §3 Z6 BSFG 2017, auch aus dem Bereich des Behindertensportes, oder Sportler, die ihre sportliche Tätigkeit beruflich ausüben und daraus Einkünfte erzielen oder bereits an internationalen Wettkämpfen gemäß §3 Z5 BSFG 2017 teilgenommen haben, deren Betreuer und Trainer sowie Vertreter der Medien. Die Sportler haben zu Betreuern und Trainern sowie Vertretern der Medien einen Abstand von mindestens zwei Metern einzuhalten; für Betreuer, Trainer und Vertreter der Medien gilt §6 sinngemäß.

2.     im Freien durch nicht von Z1 erfasste Personen. In diesem Fall dürfen die Sportstätten nur zum Zweck der Ausübung von Sport, bei dessen sportartspezifischer Ausübung es nicht zu Körperkontakt kommt, betreten werden. Geschlossene Räumlichkeiten der Sportstätte dürfen dabei nur betreten werden, soweit dies zur Ausübung des Sports im Freiluftbereich erforderlich ist. Das Verweilen in der Sportstätte ist mit der Dauer der Sportausübung beschränkt. §1 und §5 Abs1 Z4 gelten sinngemäß.

(3) Bei der Ausübung von Mannschaftssport oder Sportarten, bei deren sportartspezifischer Ausübung es zu Körperkontakt kommt, durch Sportler gemäß Abs2 Z1 ist vom verantwortlichen Arzt ein dem Stand der Wissenschaft entsprechendes COVID-19-Präventionskonzept zur Minimierung des Infektionsrisikos auszuarbeiten und dessen Einhaltung laufend zu kontrollieren. Vor erstmaliger Aufnahme des Trainings- und Wettkampfbetriebes und danach mindestens alle sieben Tage ist durch einen molekularbiologischen Test oder einem Antigen-Test nachzuweisen, dass die Sportler SARS-CoV-2 negativ sind. Im Fall eines positiven Testergebnisses ist das Betreten von Sportstätten abweichend davon dennoch zulässig, wenn

1.     jedenfalls mindestens 48 Stunden Symptomfreiheit nach abgelaufener Infektion vorliegt und

2.     auf Grund der medizinischen Laborbefunde, insbesondere aufgrund des CT-Werts >30, davon ausgegangen werden kann, dass keine Ansteckungsgefahr mehr besteht.

Bei Bekanntwerden einer SARS-CoV-2-Infektion bei einem Sportler, Betreuer oder Trainer sind in den folgenden zehn Tagen nach Bekanntwerden der Infektion vor jedem Wettkampf alle Sportler, alle Betreuer und Trainer einer molekularbiologischen Testung oder einem Antigen-Test auf das Vorliegen von SARS-CoV-2 zu unterziehen.

(4) Das COVID-19-Präventionskonzept gemäß Abs3 hat zumindest Folgendes zu beinhalten:

1.     Schulung von Sportlern und Betreuern in Hygiene, Verpflichtung zum Führen von Aufzeichnungen zum Gesundheitszustand,

2.     Verhaltensregeln von Sportlern, Betreuern und Trainern außerhalb der Trainings- und Wettkampfzeiten,

3.     Gesundheitschecks vor jeder Trainingseinheit und jedem Wettkampf,

4.     Vorgaben für Trainings- und Wettkampfinfrastruktur,

5.     Hygiene- und Reinigungsplan für Infrastruktur und Material,

6.     Nachvollziehbarkeit von Kontakten im Rahmen von Trainingseinheiten und Wettkämpfen,

7.     Regelungen zum Verhalten beim Auftreten von COVID-19-Symptomen,

8.     bei Auswärtswettkämpfen Information der dort zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde, dass ein Erkrankungsfall an COVID-19 bei einem Sportler, Betreuer oder Trainer aufgetreten ist.

[…]

Freizeit- und Kultureinrichtungen

§12. (1) Das Betreten von Freizeit- und Kultureinrichtungen zum Zweck der Inanspruchnahme von Dienstleistungen dieser Einrichtungen ist untersagt.

(2) Als Freizeiteinrichtungen gelten Betriebe und Einrichtungen, die der Unterhaltung, der Belustigung oder der Erholung dienen. Freizeiteinrichtungen, deren Betreten gemäß Abs1 untersagt ist, sind insbesondere

1.     Schaustellerbetriebe, Freizeit- und Vergnügungsparks,

2.     Bäder und Einrichtungen gemäß §1 Abs1 Z1 bis 7 des Bäderhygienegesetzes (BHygG), BGBl Nr 254/1976; in Bezug auf Bäder gemäß §1 Abs1 Z6 BHygG (Bäder an Oberflächengewässern) gilt das Verbot gemäß Abs1 nicht, wenn in diesen Bädern ein Badebetrieb nicht stattfindet,

3.     Tanzschulen,

4.     Wettbüros, Automatenbetriebe, Spielhallen und Casinos,

5.     Schaubergwerke,

6.     Einrichtungen zur Ausübung der Prostitution,

7.     Indoorspielplätze,

8.     Paintballanlagen und

9.     Museumsbahnen, nicht aber Tierparks, Zoos und botanische Gärten.

(3) Als Kultureinrichtungen gelten Einrichtungen, die der kulturellen Erbauung und der Teilhabe am kulturellen Leben dienen. Kultureinrichtungen, deren Betreten gemäß Abs1 untersagt ist, sind insbesondere:

1.     Theater,

2.     Konzertsäle und -arenen,

3.     Kinos,

4.     Varietees und

5.     Kabaretts,

nicht aber Museen, Kunsthallen, kulturelle Ausstellungshäuser, Bibliotheken, Büchereien und Archive."

III. Antragsvorbringen und Vorverfahren

1. Der Antragsteller ist neun Jahre alt, spielt in seiner Freizeit in einem Fußballverein und bringt vor, sein Ziel sei es, eines Tages professionell Fußball zu spielen. Dafür nehme er dreimal wöchentlich an einem Training teil, jedes Wochenende finde ein Meisterschaftsspiel statt. Seit Beginn der Corona-Pandemie im März 2020 sei das Fußballtraining mit wenigen Ausnahmen im Sommer 2020 jedoch entweder zur Gänze verboten oder nur in Kleingruppen erlaubt gewesen. Auch die angefochtenen Bestimmungen würden keinen Spielraum für ein Kleingruppentraining im Freien für Kinder lassen.

1.1. Der Individualantrag sei zulässig, zumal es dem Antragsteller mangels Entscheidungsgrundlagen nicht ersichtlich sei, welche Prognosen der verordnungserlassenden Behörde vorgelegen seien, die das de facto Verbot für Fußballtraining für Kinder gemäß §9 und §12 der 4. COVID-19-SchuMaV erlauben würden. Das Verbot der Sportausübung verhindere sein Ziel, Profifußballspieler zu werden und verletze ihn daher in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf bestmögliche Entwicklung und Entfaltung sowie auf Wahrung seiner Interessen auch unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit (Art1 BVG über die Rechte der Kinder). Er habe Angst, durch die fehlende Bewegung, soziale Interaktion und fußballspezifische Sportausübung in seiner Entwicklung als Mensch und Fußballspieler gefährdet zu sein. Es gehe ihm von Tag zu Tag schlechter, er sei daher unmittelbar, rechtlich und aktuell betroffen. Ein Straferkenntnis gegen seinen Trainer oder die Erziehungsberechtigten zu erwirken, sei nicht zumutbar. "Da die Verordnung in meine Rechtsposition (BVG über die Rechte der Kinder Art1) aktuell eingreift und dieser Eingriff auch ausreichend bestimmt ist, da die angefochtene Norm auf mich angewendet werden kann, ist auch dieses Erfordernis erfüllt."

1.2. In der Sache bringt der Antragsteller vor, die vom Verfassungsgerichtshof insbesondere zu VfSlg 20.339/2020 entwickelte Rechtsprechung sei auch auf das Betretungsverbot von Sportplätzen zu übertragen. Der Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (im Folgenden: BMSGPK) habe bisher keine Akten betreffend das Zustandekommen der 4. COVID-19-SchuMaV, BGBl II 58/2021, vorgelegt, es sei daher nicht ersichtlich, welche Entscheidungsgrundlagen den Verordnungsgeber geleitet haben, die mit den angefochtenen Bestimmungen getroffenen Maßnahmen zu erlassen. Es sei daher festzustellen, dass diese gesetzwidrig waren.

1.3. Ferner liege ein Verstoß gegen Art1 BVG über die Rechte der Kinder vor, der das Recht auf bestmögliche Entwicklung und Entfaltung von Kindern umfasse. Zwar würden "§9 (Betretungsverbot von Sportstätten) und […] §12 (Veranstaltungsverbot) der 4. COVID-19-Schutzmaßnahmenverordnung idF 20.02.2021" im öffentlichen Interesse liegen, doch hielten sie der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stand. Zum einen seien Kinder aus gesundheitlicher Sicht weniger gefährdet und sei auch das Risiko einer Übertragung von Kindern auf andere Personen geringer, weshalb das gänzliche Untersagen des Mannschaftssportes für Kinder im Freien nicht geeignet sei, das Ziel zu erreichen. Zum anderen sei das gänzliche Verbot des Mannschaftssportes nicht das gelindeste Mittel, Abstandsregeln wären hinreichend gewesen. Letztlich sei durch die mangelnde Bewegung die psychische Gesundheit der Kinder massiv gefährdet. Die Maßnahmen stünden nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den dadurch bewirkten psychischen Auswirkungen bei Kindern.

2. Der BMSGPK hat als verordnungserlassende Behörde die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der er die Zulässigkeit des Antrages bestreitet und den Bedenken des Antragstellers entgegentritt:

2.1. Der Antragsteller habe im Antrag die angefochtenen Bestimmungen nicht hinreichend bezeichnet, auch im Schriftsatz beziehe er sich an unterschiedlichen Stellen auf verschiedene Fassungen.

Zudem habe er mit §12 der 4. COVID-19-SchuMaV offenkundig die falsche Bestimmung angefochten, da er gegen das Betretungsverbot für Freizeit- und Kultureinrichtungen keine Bedenken vorbringt und sich mit seinen Bedenken vielmehr gegen das gemäß §13 der 4. COVID-19-SchuMaV normierte Veranstaltungsverbot richtet, das er jedoch nicht angefochten habe.

Mit Blick auf §2 Abs1 Z8 der 4. COVID-19-SchuMaV sowie auf die Verweise in §13 Abs6 und §14 Abs2 und 3 der 4. COVID-19-SchuMaV sei der Antrag zu eng.

Demgegenüber sei der Antrag, §9 der 4. COVID-19-SchuMaV aufzuheben, zu weit, zumal Abs3 und 4 par. cit. in keinem normativen Zusammenhang stünden und der Antragsteller gegen diese Bestimmungen auch keine Bedenken darlege.

Seine unmittelbare Betroffenheit lege der Antragsteller zwar in Bezug auf das allgemeine Betretungsverbot von Sportstätten dar, nicht jedoch in Bezug auf die Regelungen im Spitzensport. Eine Auseinandersetzung mit dem angefochtenen §12 der 4. COVID-19-SchuMaV fehle gänzlich.

Schon aus diesen Gründen sei der Antrag als unzulässig zurückzuweisen.

2.2. Entgegen der Ansicht des Antragstellers sei der Verordnungserlassung auch ein umfassendes Ermittlungsverfahren vorausgegangen; zur erfolgten Interessenabwägung werde auf die rechtliche und fachliche Begründung im Verordnungsakt verwiesen. Mit §9 der 4. COVID-19-SchuMaV sei dem erhöhten Aerosolausstoß bei der Sportausübung Rechnung getragen worden.

Art1 BVG über die Rechte von Kindern gewährleiste keinen definierten Standard, sondern stelle auf das in der konkreten Situation Mögliche ab. §9 der 4. COVID-19-SchuMaV diente vor dem Hintergrund des hohen Infektionsgeschehens und der Unsicherheit durch Virusmutationen dem legitimen Ziel des Gesundheitsschutzes. Dieses Ziel habe auf Grund des erhöhten Risikos der Verbreitung des Virus bei der Sportausübung auch nicht durch gelindere Maßnahmen erreicht werden können. Zwar seien Kinder keine besonders gefährdete Risikogruppe, doch seien auf Grund der asymptomatischen Verläufe Infektionsketten weniger leicht rückverfolgbar und sei die Sportausübung bei Kindern auch mit einer Vielzahl von Kontakten zwischen Erwachsenen verbunden. Der BMSGPK habe die körperliche und psychische Gesundheit der Kinder berücksichtigt, indem er zum ehestmöglichen Zeitpunkt ein Gruppentraining für Kinder im Freiluftbereich wieder ermöglicht habe (BGBl II 111/2021). Zudem sei darauf hinzuweisen, dass die Sportausübung nicht zur Gänze untersagt gewesen sei.

IV. Zur Zulässigkeit

1. Gemäß Art139 Abs1 Z3 B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen auf Antrag einer Person, die unmittelbar durch diese Gesetzwidrigkeit in ihren Rechten verletzt zu sein behauptet, wenn die Verordnung ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides für diese Person wirksam geworden ist. Wie der Verfassungsgerichtshof in seiner mit VfSlg 8058/1977 beginnenden ständigen Rechtsprechung ausgeführt hat, ist daher grundlegende Voraussetzung für die Antragslegitimation, dass die Verordnung in die Rechtssphäre der betroffenen Person unmittelbar eingreift und sie – im Fall ihrer Gesetzwidrigkeit – verletzt. Hiebei hat der Verfassungsgerichtshof vom Antragsvorbringen auszugehen und lediglich zu prüfen, ob die vom Antragsteller ins Treffen geführten Wirkungen solche sind, wie sie Art139 Abs1 Z3 B-VG als Voraussetzung für die Antragslegitimation fordert (vgl zB VfSlg 8594/1979, 15.527/1999, 16.425/2002 und 16.426/2002).

2. Ein solcher Antrag, eine Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben, muss gemäß §57 Abs1 VfGG begehren, dass entweder die Verordnung ihrem ganzen Inhalt nach, oder dass bestimmte Stellen der Verordnung als gesetzwidrig aufgehoben werden. Um dieses strenge Erfordernis zu erfüllen, müssen die bekämpften Verordnungsstellen genau und eindeutig bezeichnet sein (vgl VfSlg 17.679/2005 mwN). Es darf nicht offen bleiben, welche Vorschriften oder welche Teile einer Vorschrift nach Auffassung des Antragstellers aufgehoben werden sollen. Der Verfassungsgerichtshof ist nämlich nicht befugt, Verordnungsbestimmungen auf Grund bloßer Vermutung darüber, welche Normen der Antragsteller ins Auge gefasst haben könnte, in Prüfung zu ziehen (vgl VfSlg 16.533/2002).

3. Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Gesetzmäßigkeit hin zu prüfenden Verordnungsbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Normenprüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Verordnungsteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Verordnungsstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.

Dieser Grundposition folgend hat der Gerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Normenprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl zB VfSlg 8155/1977, 12.235/1989, 13.915/1994, 14.131/1995, 14.498/1996, 14.890/1997, 16.212/2001). Der Antragsteller hat all jene Normen anzufechten, welche für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit – sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung des Antragstellers teilen – beseitigt werden kann (VfSlg 16.756/2002, 19.496/2011, 19.972/2015).

4. Diesen Anforderungen wird der vorliegende Antrag nicht gerecht:

4.1. Der Antragsteller begehrt, der Verfassungsgerichtshof möge "§9 und §12 der 4. COVID-19-Schutzmaßnahmenverordnung ersatzlos beheben".

Mit Blick auf die Begründung dieses Antrages kann der Verfassungsgerichtshof jedoch nicht klar erkennen, gegen welche Bestimmungen sich der Antragsteller konkret wendet. Während er in Rz 1 des Antrages "die Verordnungsprüfung des §9 und §12 der 4. COVID-19-Schutzmaßnahmenverordnung (BGBl II Nr 58/2021, kundgemacht am 05.02.2021)" beantragt, bringt er in Rz 10 vor, dass "mit gegenständlich angefochtener Verordnung am 22.12.2020 der nächste 'Lockdown' kundgemacht wurde". In Rz 11, 12 und 14 nimmt er wieder Bezug auf §9 und §12 der 4. COVID-19-SchuMaV, bezieht sich in Rz 17 aber dann nur generell auf "die Verordnung" und auf "die angefochtene Norm" und führt in Rz 27 aus, "auf die weiteren im Antrag zu §5 Abs.1 iVm Anlage B, Z4.2 sowie §7 Abs.3, 4 und 6 der C-SchVO, BGBl II 208/2020, vorgebrachten Bedenken" sei nicht einzugehen. Aus Rz 33 geht hervor, dass der Antragsteller der Ansicht ist, §12 der 4. COVID-19-SchuMaV normiere ein Veranstaltungsverbot, richtigerweise ist dieses aber in §13 der 4. COVID-19-SchuMaV geregelt, der wiederum nicht angefochten wurde. Schließlich bringt er in Rz 42 vor, eine Abwägung sei "in der rechtlichen Begründung zur 2. COVID-19-Notmaßnahmenverordnung" nicht dargelegt worden.

Diese Widersprüche betreffend den Anfechtungsgegenstand lassen sich auch mit Blick auf die vorgebrachten Bedenken des Antragstellers nicht auflösen. Die Bedenken richten sich letztlich bloß dagegen, dass auch das (Fußball-)Training in Kleingruppen im Freien verboten sei, nicht jedoch – so scheint es zumindest – dagegen, dass der Besuch von Freizeit- und Kultureinrichtungen verboten sei. Dem Antragsteller obliegt es jedoch, die bekämpften Verordnungsstellen genau und eindeutig zu bezeichnen (vgl VfSlg 17.679/2005 mwN).

Dem Antrag haftet sohin ein nicht iSd §18 VfGG verbesserungsfähiger Mangel an, er ist schon aus diesem Grund als unzulässig zurückzuweisen.

4.2. Selbst wenn man aber davon ausgeht, der Antragsteller wolle – wie es Rz 1 des Antrages nahelegt – §9 und §12 der 4. COVID-19-SchuMaV, BGBl II 58/2021, anfechten, wäre der Antrag als unzulässig zurückzuweisen. Weder legt der Antragsteller dar, inwiefern er von §9 Abs3 und 4 der 4. COVID-19-SchuMaV, der nähere Bestimmungen über das COVID-19-Präventionskonzept im Spitzensport enthält, und von §12 der 4. COVID-19-SchuMaV, der das Betreten von Freizeit- und Kultureinrichtungen zum Zweck der Inanspruchnahme von Dienstleistungen dieser Einrichtungen untersagt, unmittelbar betroffen ist bzw in welchem Regelungszusammenhang diese Bestimmungen stehen. Noch hat der Antragsteller seine Bedenken diesen Bestimmungen zugeordnet. Vielmehr bezieht er sich im gesamten Antrag nur allgemein auf das Verbot des Gruppentrainings von Kindern im Freien.

V. Ergebnis

1. Der vorliegende, auf Art139 Abs1 Z3 B-VG gestützte Antrag ist daher schon deshalb als unzulässig zurückzuweisen.

2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.