TE Vfgh Erkenntnis 2021/12/16 G390/2020 ua, V226/2021

I. 1. §1 Abs2 Z2 und 3, die Zeichen- und Wortfolge "- und Akkreditierungs" in §3 Abs3 Z1, §3 Abs3 Z2 und 5, die Wortfolge "über Akkreditierung von Bildungseinrichtungen und Studien oder" in §9 Abs1 Z1, §9 Abs1 Z4 und 12 und §9 Abs2 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), BGBl I Nr 74/2011, §1 Abs2 Z4 HS-QSG und die Wortfolge "Akkreditierungsverfahren und" in §19 Abs3 HS-QSG idF BGBl I Nr 177/2021, §24 und §25 HS-QSG idF BGBl I Nr 77/2020 und §26 HS-QSG idF BGBl I Nr 20/2021 werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.

2. Im Übrigen wird das von Amts wegen eingeleitete Verfahren eingestellt.

II. 1. Der Antrag des Bundesverwaltungsgerichtes wird, soweit er sich gegen §24 Abs6 HS-QSG idF BGBl I Nr 77/2020 und gegen die Privatuniversitäten-Akkreditierungsverordnung 2019, beschlossen in der 49. Sitzung des Boards der AQ Austria am 11. September 2018, kundgemacht auf der Internetseite der AQ Austria, richtet, abgewiesen.

2. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.

Entscheidungsgründe

I. Anlassverfahren und Antrag

1.1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl V460/2020 ein auf Art139 Abs1 Z1 B-VG gestützter Antrag des Bundesverwaltungsgerichtes anhängig, näher bezeichnete Wortfolgen in §14 Abs5 litb und §15 Abs2 der in der 27. Sitzung des Boards der AQ Austria am 28. Mai 2015 beschlossenen Privatuniversitäten-Akkreditierungsverordnung (im Folgenden: PU-AkkVO 2015), in eventu diese Bestimmungen zur Gänze aufzuheben, in eventu festzustellen, dass diese Wortfolgen bzw diese Bestimmungen gesetzwidrig waren.

1.2. Dem verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren zu diesem Verordnungsprüfungsverfahren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführende Partei beantragte die Verlängerung der institutionellen Akkreditierung als Privatuniversität nach §24 Abs8 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG). Das Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: AQ Austria) verlängerte mit Bescheid vom 20. September 2019 die beantragte Akkreditierung, allerdings nur unter auf näher bezeichnete Bestimmungen der PU-AkkVO 2015 gestützten Auflagen. Aus Anlass dieses Verfahrens hat das Bundesverwaltungsgericht den vorliegenden Antrag nach Art139 Abs1 Z1 B-VG an den Verfassungsgerichtshof auf Aufhebung näher bezeichneter Wortfolgen in §14 Abs5 litb sowie in §15 Abs2 PU-AkkVO 2015, in eventu auf Aufhebung dieser Bestimmungen zur Gänze, in eventu auf Feststellung, dass diese Wortfolgen bzw diese Bestimmungen gesetzwidrig waren, gestellt.

Zusammengefasst bringt das Bundesverwaltungsgericht unter anderem mit näherer Begründung vor, dass den angefochtenen Bestimmungen die im Lichte der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg 16.995/2003) erforderliche spezielle gesetzliche Ermächtigung fehle. §24 Abs6 HS-QSG ermächtige das Board der AQ Austria zwar zur Erlassung einer Verordnung, in der diese nach Durchführung eines öffentlichen Begutachtungsverfahrens Festlegungen hinsichtlich der Prüfbereiche (im Verständnis von unter anderem §24 Abs3 Z5 HS-QSG, der als Prüfbereich auch die "Organisation der Hochschule und ihrer Leistungen" umfasse) und der methodischen Verfahrensgrundsätze der institutionellen Akkreditierung und Programmakkreditierung zu treffen habe. Diese Bestimmung ermächtige das Board der AQ Austria aber nicht dazu, näher bestimmte Rechtsvorschriften aus dem Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), die die Leitung und den inneren Aufbau einer Universität sowie die Konstituierung der universitären Organe betreffen, als maßgeblichen Regelungsinhalt einer Verordnung auf Grundlage von §24 Abs6 HS-QSG zu bestimmen. Auch §4 des Bundesgesetzes über Privatuniversitäten (Privatuniversitätengesetz – PUG), der eine Regelung für Privatuniversitäten zu Organisation und Personal treffe, enthalte keine entsprechende Verordnungsermächtigung dafür, dass gerade die im UG normierten gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Leitung und den inneren Aufbau einer Universität sowie die Konstituierung der universitären Organe bei der institutionellen Akkreditierung einer Privatuniversität zur Anwendung gelangen dürften bzw für diese maßgebend sein sollten. Insoweit ein ausgegliederter Rechtsträger Verordnungen erlassen dürfe, sei diese Aufgabe in einer speziellen Verordnungsermächtigung zu bezeichnen. Eine Berufung auf Art18 Abs2 B-VG stehe einem mit Hoheitsgewalt ausgestatteten ausgegliederten Rechtsträger nicht zu. Da weder §4 PUG noch §24 HS-QSG eine entsprechende Verordnungsermächtigung für die Festschreibung von Akkreditierungsvoraussetzungen gemäß dem UG vorsehen würden, habe die AQ Austria ohne Rechtsgrundlage bzw entgegen §24 Abs1 und Abs6 HS-QSG gehandelt.

1.3. Bei der Behandlung des Antrages gemäß Art139 Abs1 Z1 B-VG sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §1 Abs2 Z2, 3 und 4, der Zeichen- und Wortfolge "- und Akkreditierungs" in §3 Abs3 Z1, des §3 Abs3 Z2 und 5, der Wortfolge "über Akkreditierung von Bildungseinrichtungen und Studien oder" in §9 Abs1 Z1, des §9 Abs1 Z4 und 12, des §9 Abs2, des §19 Abs3 und des §26 HS-QSG, BGBl I 74/2011, sowie des §24 HS-QSG idF BGBl I 129/2017 und des §25 HS-QSG idF BGBl I 79/2013 entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 10. Dezember 2020 beschlossen, diese Gesetzesbestimmungen von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Auf Grund jeweils von Novellierungen in Prüfung gezogener Bestimmungen der §§1 Abs2 Z4, 19, 24, 25 und 26 HS-QSG hat der Verfassungsgerichtshof am 9. Juni 2021 und am 6. Oktober 2021 zwei weitere, zu G214/2021 und G316/2021 protokollierte Prüfungsbeschlüsse gefasst und aus denselben Bedenken, wie sie dem Beschluss vom 10. Dezember 2020 zugrunde liegen, des Weiteren §24, §25 HS-QSG idF BGBl I 77/2020, §26 HS-QSG idF BGBl I 20/2021 und §1 Abs2 Z4 sowie näher bestimmte Wortfolgen in §19 Abs3 HS-QSG idF BGBl I 177/2021 in Prüfung gezogen.

2.1. Das Bundesverwaltungsgericht stellt den auf Art140 Abs1 Z1 lita und Art139 Abs1 Z1 B-VG gestützten, zu G256/2021 und V226/2021 protokollierten

"Antrag

auf Aufhebung von §1 Abs2 Z2, 3 und 4, der Zeichen- und Wortfolge '- und Akkreditierungs' in §3 Abs3 Z1, des §3 Abs3 Z2 und 5, der Wortfolge 'über Akkreditierung von Bildungseinrichtungen und Studien oder' in §9 Abs1 Z1, des §9 Abs1 Z4 und 12, des §9 Abs2, des §19 Abs3 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz — HS-QSG), BGBl I Nr 74/2011 und des §24 und des §25 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz — HS-QSG), BGBl I Nr 74/2011, idF BGBl I Nr 77/2020, sowie des §26 HS-QSG, BGBl I Nr 74/2011, idF BGBl I Nr 20/2021, wegen Verfassungswidrigkeit, [und]

auf Aufhebung der Privatuniversitäten-Akkreditierungsverordnung 2019 (PU-AkkVO), beschlossen in der 49. Sitzung des Boards der AQ Austria am 11.09.2018, kundgemacht auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria, wegen Gesetzwidrigkeit [sowie einen Eventualantrag]".

2.2. Diesem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführende Partei beantragte eine Verlängerung der institutionellen Akkreditierung als Privatuniversität nach den §§24 und 25 HS-QSG. Das hiefür zuständige Board der AQ Austria gab dem Antrag mit Bescheid vom 26. März 2021 statt und erteilte die beantragte Akkreditierung unter Auflagen. Gegen diesen Bescheid erhob die beschwerdeführende Partei Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Im Zuge des Verfahrens über die Beschwerde hegte das Bundesverwaltungsgericht Bedenken gegen näher bezeichnete Bestimmungen des HS-QSG und die Privatuniversitäten-Akkreditierungsverordnung 2019 (im Folgenden: PU-AkkVO 2019), beschlossen in der 49. Sitzung des Boards der AQ Austria am 11. September 2018, kundgemacht auf der Internetseite der AQ Austria, und stellte den vorliegenden Antrag.

II. Rechtslage

1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), BGBl I 74/2011, idF BGBl I 177/2021 lauten auszugsweise (§1 Abs2 Z2 und 3, §3 Abs3 Z1, 2 und 5 und §9 Abs1 Z1, 4 und 12 sowie §9 Abs2 gelten idF BGBl I 74/2011, §1 Abs2 Z4 und §19 Abs3 gelten idF BGBl I 177/2021, §24 und §25 gelten idF BGBl I 77/2020 und §26 gilt idF BGBl I 20/2021; die in Prüfung gezogenen Bestimmungen sind hervorgehoben):

"Regelungsgegenstand

§1. (1) Dieses Bundesgesetz regelt die externe Qualitätssicherung an folgenden hochschulischen postsekundären Bildungseinrichtungen:

1. Universitäten gemäß §6 Abs1 Universitätsgesetz 2002 (UG), BGBl I Nr 120/2002,

2. Fachhochschulen nach Fachhochschulgesetz (FHG), BGBl Nr 340/1993,

3. Privathochschulen und Privatuniversitäten nach Privathochschulgesetz (PrivHG), BGBl I Nr 77/2020,

4. Öffentlichen Pädagogischen Hochschulen und anerkannten privaten Pädagogischen Hochschulen nach Hochschulgesetz 2005 (HG), BGBl I Nr 30/2006.

(2) Die externe Qualitätssicherung der Bildungseinrichtungen gemäß Abs1 erfolgt durch:

1. Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems von Bildungseinrichtungen;

2. Akkreditierung von Studien;

3. Akkreditierung von Bildungseinrichtungen;

4. Aufsicht über die nach diesem Bundesgesetz akkreditierten Bildungseinrichtungen und die nach diesem Bundesgesetz akkreditierten Studien;

5. […]

(3) Die externe Qualitätssicherung soll im Zusammenspiel mit den internen Qualitätsmanagementsystemen der in Abs1 genannten Bildungseinrichtungen gewährleisten, dass diese hohen Anforderungen entsprechen und ihre Qualität laufend weiterentwickeln.

(4) […].

Begriffsbestimmungen

§2. Im Geltungsbereich dieses Bundesgesetzes gelten folgende Begriffsbestimmungen:

1. […]

3. Akkreditierung ist die formelle staatliche Anerkennung einer Bildungseinrichtung (institutionelle Akkreditierung) oder von Studien (Programmakkreditierung) anhand von definierten Kriterien und Standards.

4. […]

Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Agency for Quality Assurance and Accreditation Austria)

§3. (1) Zur externen Qualitätssicherung der in §1 Abs1 genannten Bildungseinrichtungen wird die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Agency for Quality Assurance and Accreditation Austria) eingerichtet.

(2) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts.

(3) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria hat insbesondere folgende Aufgaben im Bereich der externen Qualitätssicherung zu erfüllen:

1. Entwicklung und Durchführung externer Qualitätssicherungsverfahren, jedenfalls Audit- und Akkreditierungsverfahren, nach nationalen und internationalen Standards;

2. Akkreditierung von hochschulischen Bildungseinrichtungen und Studien;

3. Berichte an den Nationalrat im Wege der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers;

4. Veröffentlichung der Ergebnisberichte der Qualitätssicherungsverfahren;

5. kontinuierliche begleitende Aufsicht akkreditierter hochschulischer Bildungseinrichtungen und Studien hinsichtlich der Akkreditierungsvoraussetzungen;

6. Aufgaben gemäß den Bestimmungen des FHG und des PrivHG;

7. Zertifizierung von Bildungseinrichtungen nach Audit;

8. Durchführung von Studien und Systemanalysen, Evaluierungen und Projekten; 9. Information und Beratung zu Fragen der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung;

10. Internationale Zusammenarbeit im Bereich der Qualitätssicherung;

11. Durchführung der Meldeverfahren für Studien ausländischer Bildungseinrichtungen;

12. Information und Beratung zu Fragen der Anerkennung nicht-formal und informell erworbener Kompetenzen;

13. Entwicklung und Durchführung der Überprüfungsverfahren für Lehrgänge zur Weiterbildung.

(4) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria hat sich regelmäßig einer externen Evaluierung nach internationalen Standards zu unterziehen.

[…]

Aufgaben des Boards und Geschäftsordnung

§9. (1) Dem Board obliegen insbesondere folgende Aufgaben:

1. Entscheidung über Akkreditierung von Bildungseinrichtungen und Studien oder über die Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems;

2. Beschlüsse über Richtlinien, Standards und Abläufe der Qualitätssicherungs-verfahren;

3. Beschluss über Berichte;

4. Übermittlung der Verfahrensentscheidung der Akkreditierungsverfahren an die zuständige Bundesministerin oder den zuständigen Bundesminister;

5. Veröffentlichung der Ergebnisse der Qualitätssicherungsverfahren;

6. Informationen für die Beschwerdekommission, das Kuratorium und die Generalversammlung;

7. Beschluss einer Geschäftsordnung, die die Erfüllung der Aufgaben sicherstellt; 8. Beschluss eines jährlichen Finanzplans und Rechnungsabschlusses;

9. Aufsicht über die Geschäftsstelle;

11. Ausschreibung und Aufnahme der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers und der stellvertretenden Geschäftsführerin oder des stellvertretenden Geschäftsführers, über die das Board einstimmig zu entscheiden hat. §14 Abs1 und 3 kommen in diesem Fall nicht zur Anwendung;

12. Aufsicht über die akkreditierten Bildungseinrichtungen und Studien hinsichtlich der Akkreditierungsvoraussetzungen;

13. Aufgaben gemäß FHG und PrivHG;

14. Internationale Zusammenarbeit im Bereich der Qualitätssicherung;

15. Entscheidung über Meldung von Studien ausländischer Bildungseinrichtungen;

16. Entscheidung Überprüfungsverfahren Lehrgänge zur Weiterbildung.

(2) Das Board ist bei der Erfüllung seiner Aufgaben an keine Weisungen gebunden.

(3) Das Board hat eine Geschäftsordnung zu beschließen, die die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben, der Aufgaben der Beschwerdekommission und der Geschäftsstelle sowie die Erfüllung der übrigen Aufgaben der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria sicherstellt. In der Geschäftsordnung ist auch Näheres über die Organisation der Geschäftsstelle zu regeln.

[…]

Durchführung der Qualitätssicherungsverfahren

§19. (1) […]

(3) Akkreditierungsverfahren und Überprüfungsverfahren für Lehrgänge zur Weiterbildung sind von der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria durchzuführen.

[…]

Akkreditierung von Privathochschulen oder Privatuniversitäten und Studien an Privathochschulen oder Privatuniversitäten

§24. (1) Die Akkreditierung als Privathochschule oder Privatuniversität und von Studien an Privathochschulen oder Privatuniversitäten hat nach den Akkreditierungsvoraussetzungen gemäß PrivHG und den in Abs3, 4 oder 5 genannten Prüfbereichen zu erfolgen.

(2) Jene juristischen Personen, die erstmalig einen Antrag auf Akkreditierung als Privathochschule stellen, sind einer institutionellen Akkreditierung und Programmakkreditierungen zu unterziehen.

(3) Die Prüfbereiche der institutionellen Akkreditierung umfassen jedenfalls:

1. Zielsetzung und Profilbildung;

2. Entwicklungsplanung;

3. Studien und Lehre;

4. Forschung und Entwicklung / Erschließung und Entwicklung der Künste;

5. Organisation der Hochschule und ihrer Leistungen;

6. Finanzierung und Ressourcen;

7. nationale und internationale Kooperationen;

8. Qualitätsmanagementsystem;

9. Personal unter besonderer Berücksichtigung der ausgeglichenen Repräsentanz der Geschlechter in allen Positionen und Funktionen.

(4) Die Prüfbereiche der Programmakkreditierung für den beantragten Studiengang umfassen jedenfalls:

1. Studiengang und Studiengangsmanagement;

2. Personal;

3. Qualitätssicherung;

4. Finanzierung und Infrastruktur;

5. Forschung und Entwicklung;

6. nationale und internationale Kooperationen.

(5) Die Prüfbereiche der Programmakkreditierung für Lehrgänge zur Weiterbildung und Universitätslehrgänge umfassen jedenfalls:

1. Lehrgang und Lehrgangsmanagement;

2. Personal;

3. Qualitätssicherung;

4. Finanzierung und Infrastruktur;

5. Einbindung des Lehrganges in Forschung und Entwicklung oder Entwicklung und Erschließung der Künste.

(5a) Bei gemeinsam eingerichteten Studien sind die Ergebnisse bereits stattgefundener Qualitätssicherungsverfahren anzuerkennen.

(5b) Wird ein Studium als gemeinsames Studienprogramm mit einer oder mehreren ausländischen anerkannten postsekundären Bildungseinrichtungen durchgeführt, kann die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria ein von Abs4 abweichendes Verfahren für die Programmakkreditierung nach internationalen Standards und Kriterien festlegen. Ergebnisse bereits stattgefundener Qualitätssicherungsverfahren sind anzuerkennen.

(6) Das Board hat nach Durchführung eines öffentlichen Begutachtungsverfahrens eine Verordnung zu erlassen, in der Festlegungen hinsichtlich der Prüfbereiche und Akkreditierungsvoraussetzungen gemäß PrivHG sowie den methodischen Verfahrensgrundsätze der institutionellen Akkreditierung und Programmakkreditierung zu treffen sind.

(7) Erfüllt die Antragstellerin oder der Antragsteller die Voraussetzungen, ist die Akkreditierung befristet für sechs Jahre auszusprechen. Der Akkreditierungsbescheid hat jedenfalls folgende Angaben zu enthalten:

1. Zeitraum der Akkreditierung;

2. Bezeichnung des Rechtsträgers der Bildungseinrichtung und Bezeichnung der Privathochschule oder Privatuniversität;

3. Bezeichnung, Art, Arbeitsaufwand der Studien, Dauer der Studien, Anzahl der Studienplätze und Standorte der Durchführung;

4. Wortlaut der zu verleihenden akademischen Grade;

5. allfällige Auflagen.

(8) Eine Verlängerung der institutionellen Akkreditierung für sechs Jahre ist auf Antrag zulässig, wenn die Voraussetzungen gemäß Abs1 und 3 weiterhin vorliegen. Die Verlängerung der institutionellen Akkreditierung umfasst auch die bis zu diesem Zeitpunkt akkreditierten Studien. Die Verlängerung ist spätestens neun Monate vor Ablauf des Genehmigungszeitraumes zu beantragen. Wird die institutionelle Akkreditierung nicht verlängert, sind alle Programmakkreditierungen der Bildungseinrichtung zu widerrufen.

(9) Die erstmalige Akkreditierung einer Bildungseinrichtung kann nicht unter Auflagen erfolgen. Eine Verlängerung der institutionellen Akkreditierung kann unter Auflagen erfolgen, wenn im Zuge des Akkreditierungsverfahrens Mängel festgestellt werden, die als innerhalb eines bestimmten Zeitraums behebbar eingestuft werden. Wird die Akkreditierung mit Auflagen erteilt, hat die Bildungseinrichtung innerhalb eines Zeitraums von bis zu zwei Jahren nachzuweisen, dass die Auflagen erfüllt wurden. Erfolgt dies nicht, ist die Akkreditierung mit Bescheid zu widerrufen.

(9a) Die erstmalige Programmakkreditierung kann nicht unter Auflagen erfolgen. Davon ausgenommen sind Programmakkreditierungen an Bildungseinrichtungen, deren institutionelle Akkreditierung bereits zweimal verlängert wurde.

(10) Nach einer ununterbrochenen Akkreditierungsdauer von zwölf Jahren kann die Akkreditierung für einen Zeitraum von sechs bis zwölf Jahren erfolgen.

(11) Die Regelungen der Abs3 bis 5 gelten sinngemäß für die Antragstellung zur Akkreditierung einer Privathochschule als Privatuniversität und von weiteren Studien.

(12) Eine Verlängerung der Programmakkreditierung ist nicht möglich. Die Verlängerung der Akkreditierung der Studien erfolgt im Rahmen der Verlängerung der institutionellen Akkreditierung gemäß Abs8.

Zuständigkeit und Verfahren zur Akkreditierung

§25. (1) Über einen Antrag auf Akkreditierung und auf Verlängerung der Akkreditierung hat das Board als die für die Akkreditierung zuständige Behörde zu entscheiden.

(2) Dem Antrag sind beizulegen:

1. Name der antragstellenden juristischen Person; ist die antragstellende Einrichtung eine juristische Person des privaten Rechts, so ist ein Auszug aus dem Firmenbuch oder Vereinsregister beizubringen;

2. Alle Unterlagen, die dem Nachweis der Erfüllung der gesetzlich festgelegten Akkreditierungsvoraussetzungen dienen.

(3) Die Akkreditierung, ihre Verlängerung, ihr Widerruf und ihr Erlöschen haben durch Bescheid zu erfolgen. Die Mitglieder des Boards sind in Ausübung ihres Amtes unabhängig und an keine Weisungen gebunden. Die Entscheidung des Boards bedarf vor Bescheiderlassung der Genehmigung der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die Entscheidung gegen Bestimmungen dieses Bundesgesetzes verstößt oder im Widerspruch zu nationalen bildungspolitischen Interessen steht.

(4) Der Akkreditierungsbescheid ist bei Änderung der im Bescheid enthaltenen Inhalte auf Antrag oder von Amts wegen zu ergänzen oder abzuändern. Der Bescheid kann mit Auflagen erteilt werden. Ausgenommen sind die Bezeichnung des Studiums, die Bezeichnung der Fachhochschule, der Privathochschule oder der Privatuniversität. Diese Änderungen sind der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung bekannt zu geben, die den Bescheid von Amts wegen zu ändern hat.

(6) Auf das Verfahren zur Akkreditierung, ihrer Verlängerung, ihrem Widerruf und zur Feststellung ihres Erlöschens sind das AVG und das Zustellgesetz, BGBl Nr 200/1982 mit folgender Maßgabe anzuwenden:

2. Die Entscheidungsfrist beträgt neun Monate.

3. Die Bundesministerin oder der Bundesminister ist nicht sachlich in Betracht kommende Oberbehörde nach §73 Abs2 AVG.

4. Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kann im Akkreditierungsverfahren die Erstellung eines gemeinsamen Gutachtens der Gutachterinnen und Gutachter vorsehen.

5. Den Gutachterinnen und Gutachtern stehen pauschalierte Gebühren zu. Das Ausmaß der Gebühren ist vom Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria im Einvernehmen mit der zuständigen Bundesministerin oder dem zuständigen Bundesminister durch Verordnung festzulegen.

Erlöschen und Widerruf der Akkreditierung

§26. (1) Die Akkreditierung erlischt:

1. im Falle einer befristeten Akkreditierung durch Zeitablauf, wenn nicht spätestens neun Monate vor Ablauf der Akkreditierung ein Antrag auf Verlängerung gestellt wurde. Ist das Verfahren zur Verlängerung der Akkreditierung nicht binnen neun Monaten abgeschlossen, so verlängert sich die Akkreditierung bis zum Abschluss des Verfahrens. Das Erlöschen ist mit Bescheid festzustellen;

2. im Falle der Auflösung der juristischen Person, die als Rechtsträger der Bildungseinrichtung fungierte, mit dem Zeitpunkt ihrer Auflösung;

3. durch Widerruf aller Programmakkreditierungen oder der institutionellen Akkreditierung der Bildungseinrichtung;

4. im Falle der Nichterfüllung von Auflagen;

5. im Falle eines Antrags der Bildungseinrichtung auf Einstellung einer Akkreditierung.

(2) Die Akkreditierung ist durch das Board mit Bescheid zu widerrufen:

1. bei Wegfall der gesetzlichen Akkreditierungsvoraussetzungen gemäß FHG oder PrivHG;

2. bei Verweigerung der Berichts- und Informationspflichten und der Mitwirkung an statistischen Erhebungen gemäß Bildungsdokumentationsgesetz 2020, BGBl I Nr 20/2021 und FHG;

3. bei Anbieten nicht-akkreditierter Studien, die zu akademischen Graden führen sollen;

4. bei schweren Verstößen gegen gesetzliche Regelungen, wenn dadurch der ordnungsgemäße Betrieb des Studienganges gefährdet ist;

5. in den in §§23 und 24 genannten Fällen.

(3) Im Falle des Erlöschens oder des Widerrufes der Akkreditierung von Fachhochschul-Studiengängen oder von Studien an Privathochschulen oder Privatuniversitäten hat der Erhalter oder der Träger der Privathochschule oder Privatuniversität der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria einen Plan zur Abwicklung vorzulegen, der den Studierenden der betroffenen Studien einen Studienabschluss innerhalb eines die vorgeschriebene Studiendauer um ein Jahr nicht übersteigenden Zeitraumes ermöglicht. Der Plan bedarf der Genehmigung durch die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria, die Genehmigung kann mit Auflagen erteilt werden. Zur Finanzierung auslaufender Studien ist vom Erhalter oder vom Träger der Privatuniversität finanzielle Vorsorge zu treffen. Diese muss im Zuge des Akkreditierungsverfahrens nachgewiesen werden.

(4) Um Studierenden einen Studienabschluss gemäß Abs3 zu ermöglichen, kann das Board eine einmalig befristete Programmakkreditierung für die betroffenen Studien erteilen.

[…]

Aufsicht über die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria

§30. (1) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria unterliegt der Aufsicht durch die zuständige Bundesministerin oder den zuständigen Bundesminister und der Kontrolle durch den Rechnungshof und die Volksanwaltschaft. Die Aufsicht der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers erstreckt sich auf die Einhaltung der Gesetze und Verordnungen sowie auf die Erfüllung der der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria obliegenden Aufgaben.

(2) Die zuständige Bundesministerin oder der zuständige Bundesminister ist berechtigt, sich über alle Angelegenheiten der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria zu informieren. Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria ist verpflichtet, Auskünfte über ihre Angelegenheiten zu erteilen, Akten und Unterlagen über die von der zuständigen Bundesministerin oder dem zuständigen Bundesminister bezeichneten Gegenstände vorzulegen und Überprüfungen an Ort und Stelle vornehmen zu lassen.

(3) Die zuständige Bundesministerin oder der zuständige Bundesminister hat Beschlüsse und Bescheide des Boards aufzuheben oder deren Durchführung zu untersagen, wenn der Beschluss oder Bescheid im Widerspruch zu geltenden Gesetzen oder Verordnungen steht. In diesem Fall ist das Board verpflichtet, den der Rechtsauffassung der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers entsprechenden Rechtszustand unverzüglich herzustellen.

(4) […]"

2. Die darüber hinaus in Prüfung gezogenen und zum Teil auch vom Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Bestimmungen §1 Abs2 Z4, §19 Abs3 und §26 HS-QSG idF BGBl I 74/2011, §24 HS-QSG idF BGBl I 129/2017 und §25 HS-QSG idF BGBl I 79/2013 stehen nicht mehr in der in Prüfung gezogenen bzw vom Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Fassung in Geltung.

III. Prüfungsbeschlüsse, Bedenken und Vorverfahren

1.1. Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des zu G390/2020 protokollierten Gesetzesprüfungsverfahrens bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss vom 10. Dezember 2020 wie folgt dar:

"Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des HS-QSG stehen in folgendem normativen Zusammenhang:

Das HS-QSG regelt seinem §1 zufolge die externe Qualitätssicherung – worunter es verschiedene periodische Maßnahmen der Begutachtung der Entwicklung der Qualität der Leistungen von Hochschulen in Lehre, Forschung und Administration versteht (§2 Z1 HS-QSG) – unter anderem an Privatuniversitäten (nach dem Bundesgesetz über die Akkreditierung von Bildungseinrichtungen als Privatuniversitäten [Universitäts-Akkreditierungsgesetz – UniAkkG] und PUG). Zuständig dafür ist die AQ Austria. Diese ist als eine juristische Person des öffentlichen Rechts eingerichtet (§3 Abs1 und 2 HS-QSG) und verfügt über ein Kuratorium, ein Board, eine Beschwerdekommission und eine Generalversammlung als ihre Organe und über eine Geschäftsstelle. Die AQ Austria stellt einen eigenständigen Rechtsträger außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation dar (dazu, dass die Ausgliederung aus dem staatlichen Verwaltungsaufbau auch die Begründung eines Rechtsträgers im öffentlichen Recht erfasst vgl VfSlg 16.400/2001), unterliegt nach §30 HS-QSG staatlicher Aufsicht und der Kontrolle durch Rechnungshof sowie Volksanwaltschaft.

Instrumente der externen Qualitätssicherung sind nach dem HS-QSG die Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems von Bildungseinrichtungen, also eine formelle Bescheinigung der Konformität des Qualitätsmanagementsystems einer Bildungseinrichtung mit definierten Kriterien und Standards; die Akkreditierung, also die formelle staatliche Anerkennung von Bildungseinrichtungen (institutionelle Akkreditierung) und Studien (Programmakkreditierung) anhand von definierten Kriterien und Standards; sowie die Aufsicht über die akkreditierten Bildungseinrichtungen und Studien (vgl §1 Abs2 iVm §2 Z3 und 4 HS-QSG).

Dementsprechend sieht das HS-QSG in seinem 4. Abschnitt insbesondere folgende zwei Arten von Qualitätssicherungsverfahren (vgl die Begriffsdefinition in §2 Z2 HS-QSG) zur Feststellung der Übereinstimmung von Bildungseinrichtungen und Studien oder des Qualitätsmanagementsystems der Bildungseinrichtungen mit definierten Kriterien und Standards vor: Audit und Zertifizierung einer- und Akkreditierung andererseits.

Akkreditierungsverfahren sind ausschließlich von der AQ Austria durchzuführen (§19 Abs3 HS-QSG) und beziehen sich nach §24 HS-QSG unter anderem auf die Akkreditierung von Privatuniversitäten und Studien an Privatuniversitäten. Die Akkreditierung hat jeweils nach den in den einschlägigen gesetzlichen Regelungen (im vorliegenden Fall dem PUG) und nach in §24 HS-QSG genannten Prüfbereichen zu erfolgen, wobei das Board der AQ Austria nach Durchführung eines öffentlichen Begutachtungsverfahrens gemäß §24 Abs6 HS-QSG eine Verordnung zu erlassen hat, in der Festlegungen hinsichtlich der Prüfbereiche und methodischen Verfahrensgrundsätze der institutionellen Akkreditierung und Programmakkreditierung zu treffen sind.

Über einen Antrag auf Akkreditierung und auf Verlängerung der Akkreditierung hat das Board der AQ Austria als die für die Akkreditierung zuständige Behörde zu entscheiden (§25 Abs1 HS-QSG). Die Akkreditierung, ihre Verlängerung, ihr Widerruf und ihr Erlöschen haben durch Bescheid zu erfolgen (§25 Abs3 HS-QSG). Akkreditierte Bildungseinrichtungen, also unter anderem Privatuniversitäten, unterliegen der Aufsicht durch das Board der AQ Austria. Das HS-QSG regelt in den §§25 und 26 Zuständigkeit und Verfahren zur Akkreditierung wie das Erlöschen und den Widerruf der Akkreditierung.

Das Board der AQ Austria ist nach §9 Abs2 HS-QSG 'bei der Erfüllung seiner Aufgaben' an keine Weisungen gebunden, was auch die Aufgabe der Verordnungserlassung nach §24 Abs6 HS-QSG einschließen dürfte. §25 Abs3 HS-QSG statuiert im Kontext der Regelung der bescheidförmigen Akkreditierung (bzw ihrer Verlängerung, ihres Widerrufs oder ihres Erlöschens), dass die Mitglieder des Boards in Ausübung ihres Amtes unabhängig und an keine Weisungen gebunden sind. Weiters regelt diese Bestimmung, dass die 'Entscheidung' des Boards vor Bescheiderlassung der Genehmigung der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers bedarf. Diese Genehmigung ist zu versagen, wenn die Entscheidung gegen Bestimmungen des HS-QSG verstößt oder im Widerspruch zu nationalen bildungspolitischen Interessen steht (§25 Abs3 HS-QSG). §25 Abs6 HS-QSG ordnet an, dass für Akkreditierungsverfahren das AVG und das Zustellgesetz mit bestimmten Maßgaben anzuwenden sind.

[…] Auf Grund dieser Regelungen geht der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon aus, dass es sich bei der AQ Austria um einen ausgegliederten Rechtsträger in der Form einer eigenständigen juristischen Person des öffentlichen Rechts außerhalb der Bundesverwaltung im organisatorischen Sinn handeln dürfte, dem mit der Zuständigkeit zur Durchführung der Akkreditierungsverfahren nach §24 HS-QSG hoheitliche, bescheidförmig zu erledigende Aufgaben der Zulassung von Privatuniversitäten und Studienprogrammen an diesen Bildungseinrichtungen übertragen sein dürften. Dabei dürfte das zur Entscheidung über die im Akkreditierungsverfahren zu ergehenden Bescheide berufene Board der AQ Austria weisungsfrei gegenüber dem zur Aufsicht über die AQ Austria berufenen Bundesminister bzw der hiezu berufenen Bundesministerin (§9 Abs2 HS-QSG) gestellt sein und bei der Vollziehung der Bestimmungen über die Akkreditierung von Privatuniversitäten bzw Studienprogrammen an diesen Bildungseinrichtungen nur einer Rechtsaufsicht durch den zuständigen Bundesminister oder durch die zuständige Bundesministerin unterliegen.

[…] Vor diesem Hintergrund hegt der Verfassungsgerichtshof folgende Bedenken gegen die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des HS-QSG:

[…] Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zu jenen Grenzen, die das B-VG der Betrauung selbstständiger Rechtsträger mit hoheitlichen Aufgaben durch den einfachen Gesetzgeber setzt (siehe nur VfSlg 14.473/1996, 17.341/2004, 17.421/2004, 19.728/2012), insbesondere die Notwendigkeit der Unterstellung des beliehenen Rechtsträgers unter ein gemäß Art76 Abs1 B-VG (bzw gemäß Art105 Abs2 B-VG) und Art142 B-VG verantwortliches oberstes Organ betont. Diesem müssen Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt sein, die es ihm ermöglichen, für die Gesetzmäßigkeit der Vollziehung in effektiver Weise zu sorgen. Dazu zählen grundsätzlich die in Art20 Abs1 B-VG vorgesehenen Weisungs- und Leitungsbefugnisse, die der Bundesgesetzgeber dem zuständigen obersten Organ gegenüber dem ausgegliederten Rechtsträger einräumen muss (vgl VfSlg 19.728/2012 mwN auf die einschlägige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes). Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen dürften auch dann zum Tragen kommen, wenn es sich bei dem beliehenen Rechtsträger um eine juristische Person des öffentlichen Rechts handelt (VfSlg 16.400/2001).

Im Hinblick darauf hegt der Verfassungsgerichtshof zunächst das Bedenken, dass mit den angefochtenen Bestimmungen der AQ Austria als ausgegliedertem Rechtsträger des öffentlichen Rechts in verfassungswidriger Weise hoheitliche Vollzugsaufgaben übertragen sein könnten, weil der Gesetzgeber den dargestellten Anforderungen an die Weisungs- und Leitungsbefugnisse dieses Rechtsträgers durch ein oberstes Verwaltungsorgan nicht Rechnung trägt.

Im Gesetzesprüfungsverfahren wird freilich zu erörtern sein, ob – wie in der Literatur mehrfach befürwortet (vgl Holoubek, Dynamische Verwaltungsorganisation und das Verwaltungsorganisationskonzept der Bundesverfassung, FS Wimmer, 2008, 221 [227]; Öhlinger, Weisungsfreie Verwaltungsbehörden nach der B-VGNovelle BGBl I 2008/2, JRP 2008, 85 [89]; Baumgartner, Weisungsfreistellung durch den einfachen Gesetzgeber [Art20 Abs2 B-VG] – Konsequenzen für die Wirtschaftsaufsicht durch Regulierungsbehörden, ZfV 2009, 742 [744]) – angesichts des Art20 Abs2 B-VG unter bestimmten Voraussetzungen auch mit hoheitlichen Vollzugsaufgaben betraute selbständige Rechtsträger wie die AQ Austria vom Gesetzgeber weisungsfrei gestellt werden dürfen.

[…] Weiters hegt der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, dass die der AQ Austria durch die in Prüfung gezogenen Bestimmungen übertragenen Aufgaben der Akkreditierung keinem der in Art20 Abs2 B-VG genannten Tatbestände zulässiger weisungsfreier verwaltungsbehördlicher Tätigkeit so vergleichbar wären, dass aus diesem Grund eine Weisungsfreistellung der AQ Austria bei der Durchführung der Akkreditierungsverfahren über Privatuniversitäten und Studienprogramme an diesen Bildungseinrichtungen verfassungsrechtlich zulässig wäre. Insbesondere scheint es dem Verfassungsgerichtshof vorläufig fraglich zu sein, ob der in Art20 Abs2 Z1 B-VG geregelte Tatbestand der 'sachverständigen Prüfung' auf die Durchführung von Akkreditierungsverfahren der AQ Austria übertragen werden kann, dürfte §24 HS-QSG insbesondere mit der institutionellen Akkreditierung doch auch Prüfbereiche der Organisation der Privatuniversität in die Voraussetzungen für eine Akkreditierung miteinbeziehen, die im Sinne einer institutionellen Gewährleistung akademischer Freiheit und Selbstbestimmung auch Aspekte der Durchsetzung bestimmter Gewährleistungsanforderungen der Wissenschaftsfreiheit miteinschließen, die nicht auf sachverständige Qualitätsbeurteilung von Forschung und Lehre, sondern auf staatliche Gewährleistung entsprechender Forschungs- und Lehrfreiheit abzielen. Bei der behördlichen Tätigkeit der AQ Austria auf Grund der in Prüfung gezogenen Bestimmungen des HS-QSG dürfte es sich daher, so die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes, um Vollzugsaufgaben handeln, die über eine rein sachverständige Beurteilung des maßgeblichen Sachverhaltes hinausgehen dürften (vgl VfSlg 19.728/2012).

Im Gesetzesprüfungsverfahren wird aber auch zu erörtern sein, welche Bedeutung bei der Entstehung des Art20 Abs2 Z1 B-VG der (Aufhebung der) Vorgängerinstitution der AQ Austria, dem Akkreditierungsrat nach §4 Abs2 UniAkkG, BGBl I 168/1999, idF BGBl I 74/2011 zukommt und ob die spezifische Ausgestaltung der Unabhängigkeit der AQ Austria einschließlich ihrer Weisungsfreistellung mit der Sicherung der Wissenschaftsfreiheit zu akkreditierender Bildungseinrichtungen gerechtfertigt werden könnte.

[…] Schließlich hegt der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, dass die spezielle Verordnungsermächtigung des §24 Abs6 HS-QSG an die AQ Austria in unzulässiger Weise in die Leitungsbefugnis oberster Organe eingreifen und in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise die AQ Austria dazu ermächtigen dürfte, durch Verordnung ihren eigenen Prüfungsmaßstab im Akkreditierungsverfahren festzulegen (vgl zu Kollegialbehörden VfSlg 17.961/2006). In diesem Zusammenhang wird im Gesetzesprüfungsverfahren aber auch zu erörtern sein, ob – anders als insbesondere in der in VfSlg 17.961/2006 vom Verfassungsgerichtshof beurteilten Konstellation – der AQ Austria möglicherweise keine im Sinne der genannten Rechtsprechung unabhängige Entscheidungsbefugnis über die Rechtsverhältnisse Privater zueinander zukommt, sondern sie Aufgaben staatlicher Zulassung von privaten Einrichtungen zur Tätigkeit im tertiären Bildungsbereich wahrnehmen könnte, für die im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit spezieller Verordnungsermächtigungen Unterschiedliches gelten könnte."

1.2. In der Folge ist das HS-QSG mit BGBl I 77/2020, in Kraft getreten am 1. Jänner 2021, sowie mit BGBl I 20/2021, in Kraft getreten am 8. Jänner 2021, geändert worden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 9. Juni 2021 einen ergänzenden Prüfungsbeschluss gefasst und die §§24, 25 HS-QSG idF BGBl I 77/2020 sowie §26 HS-QSG idF BGBl I 20/2021 in Prüfung gezogen. Dieses Gesetzesprüfungsverfahren ist zu G214/2021 protokolliert.

Mit BGBl I 177/2021, in Kraft getreten am 1. Oktober 2021, hat das HS-QSG sodann erneut eine Änderung erfahren, sodass der Verfassungsgerichtshof mit weiterem ergänzenden Prüfungsbeschluss vom 6. Oktober 2021 §1 Abs2 Z4 und §19 Abs3 HS-QSG idF BGBl I 177/2021 in Prüfung gezogen hat. Dieses Gesetzesprüfungsverfahren ist zu G316/2021 protokolliert.

Im Hinblick auf die gleich gebliebene maßgebliche Rechtslage hat der Verfassungsgerichtshof hinsichtlich der Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen in den ergänzenden Prüfungsbeschlüssen jeweils auf den (ersten) Prüfungsbeschluss vom 10. Dezember 2020 verwiesen.

2. Das Bundesverwaltungsgericht hegt gegen die angefochtenen Bestimmungen des HS-QSG dieselben Bedenken wie der Verfassungsgerichtshof. Vor dem Hintergrund des Bedenkens, dass die Verordnungsermächtigung des §24 Abs6 HS-QSG in unzulässiger Weise in die Leitungsbefugnis oberster Organe eingreife und die AQ Austria in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise dazu ermächtige, durch Verordnung ihren eigenen Prüfungsmaßstab im Akkreditierungsverfahren festzulegen, hegt das Bundesverwaltungsgericht ferner Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der PU-AkkVO 2019. Denn für den Fall, dass die Bedenken gegen §24 Abs6 HS-QSG zuträfen, fehle es der PU-AkkVO 2019 an einer gesetzlichen Deckung, womit sie gemäß Art139 Abs3 Z1 B-VG zur Gänze als gesetzwidrig aufzuheben sei.

3. Die Bundesregierung hat zu den genannten Prüfungsbeschlüssen und dem Antrag des Bundesverwaltungsgerichtes jeweils Äußerungen erstattet, in der sie den im Prüfungsbeschluss vom 10. Dezember 2020 und vom Bundesverwaltungsgericht dargelegten Bedenken inhaltlich wie folgt entgegentritt (teilweise ohne Hervorhebungen im Original):

"Zur Entwicklung der Qualitätssicherung an Hochschulen und deren Zielsetzung:

[…] Ungeachtet der den Hochschulen eingeräumten Autonomie besteht eine staatliche Verantwortung für die Qualität der Hochschulen und ihrer Leistungen. Diese staatliche Verantwortung findet ihren Ausdruck in verschiedenen Instrumenten und Steuerungsmechanismen, etwa in einem definierten System der externen Qualitätssicherung. In den letzten Jahrzehnten hat die Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung an Hochschulen generell an Bedeutung gewonnen. So wurden die Hochschulen zwecks Qualitäts- und Leistungssicherung verpflichtet, in allen Bereichen ein eigenes Qualitätsmanagementsystem aufzubauen. Mit diesen Qualitätsmanagementsystemen sollen die Hochschulen in die Lage versetzt werden, die Qualität ihrer Leistungen zu gewährleisten.

Diese Entwicklung ist auch durch den sogenannten Bologna-Prozess und die Entwicklung des Europäischen Hochschulraums motiviert. In der im Jahre 1999 auch von Österreich unterzeichneten sogenannten Bologna-Erklärung wird als wesentliches Ziel die Zusammenarbeit auf dem Felde der Qualitätssi