TE Vwgh BeschlussVS 1997/4/29 96/01/0258

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Dorner sowie Senatspräsident Dr. Fürnsinn und die Hofräte Dr. Kremla, Dr. Händschke, Dr. Bernegger, Dr. Stöberl, Dr. Beck, Dr. Bachler und Dr. Rigler als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Klebel, in der Beschwerdesache des M in Z, vertreten durch Dr. M, Rechtsanwalt in Z, gegen den Bundesminister für Inneres wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in einer Angelegenheit des Vereinsrechtes, den Beschluß gefaßt:

Das Verfahren wird eingestellt.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 6.610,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

Die gegenständliche, am 18. März 1996 zur Post gegebene, vom Beschwerdeführer als Proponenten des Vereines "G.-Rettungsdienst" gemäß Art. 132 B-VG erhobene Säumnisbeschwerde wurde darauf gestützt, daß die Bildung dieses Vereines mit Bescheid der Sicherheitsdirektion für das Bundesland Salzburg vom 19. April 1995 untersagt worden sei und daß die belangte Behörde über die dagegen vom Beschwerdeführer am 8. Mai 1995 erhobene Berufung noch nicht entschieden habe. Nach Befolgung eines Mängelbehebungsauftrages wurde mit Verfügung vom 7. August 1996, der belangten Behörde am 30. August 1996 zugestellt, über die Säumnisbeschwerde das Vorverfahren eingeleitet und die belangte Behörde aufgefordert, binnen drei Monaten den versäumten Bescheid zu erlassen oder anzugeben, warum eine Verletzung der Entscheidungspflicht nicht vorliege.

Mit Erledigung vom 2. Oktober 1996, hg. am 7. Oktober 1996 eingelangt, legte die belangte Behörde den in der gegenständlichen Angelegenheit ergangenen, dem Beschwerdeführer am 7. Oktober 1996 zugestellten Bescheid vom 2. Oktober 1996, Zl. 51.380/3-II/15/96, vor.

Nach der bisherigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes wurden in Angelegenheiten des Vereinsrechtes gemäß Art. 132 B-VG erhobene Säumnisbeschwerden jedenfalls dann zurückgewiesen, wenn in der Beschwerde ein materieller Verstoß gegen die die freie Vereinsbildung oder -betätigung regelnden gesetzlichen Vorschriften geltend gemacht oder wenn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Verletzung von Verfahrensvorschriften und dem Eingriff in das durch Art. 12 Staatsgrundgesetz 1867 gewährleistete Recht bestand oder behauptet wurde. Dies mit der Begründung, daß für die Behandlung solcher Beschwerdefälle gemäß Art. 144 Abs. 1 B-VG die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes gegeben sei, weshalb solche Beschwerden gemäß Art. 133 Z. 1 B-VG von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes ausgeschlossen seien. Da Art. 133 Z. 1 B-VG in den darin angeführten Fällen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes schlechthin ausschließe, erstrecke sich die Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes in diesen Fällen nicht nur auf Beschwerden, mit denen Rechtswidrigkeit von Bescheiden der Verwaltungsbehörde behauptet werde, sondern auch auf Beschwerden, womit Verletzung der Entscheidungspflicht der Verwaltungsbehörden behauptet werde (vgl. die Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofes vom 9. März 1971, Zl. 309/71, vom 29. Oktober 1974, Zl. 1739/74, vom 19. Februar 1986, Zl. 86/01/0033, vom 30. September 1987, Zl. 87/01/0194 - 0198, vom 17. Oktober 1990, Zl. 90/01/0174, vom 18. Dezember 1991, Zl. 91/01/0188, vom 16. September 1992, Zl. 92/01/0764, vom 29. Oktober 1993, Zl. 93/01/0333, vom 16. November 1994, Zl. 94/01/0582 und vom 20. Dezember 1995, Zl. 95/01/0578). Auch in Beschwerdefällen, in denen die Verletzung der Entscheidungspflicht durch Verwaltungsbehörden im Zusammenhang mit der Verletzung anderer verfassungsmäßig gewährleisteter Rechte geltend gemacht wurde (vgl. z.B. die über Säumnisbeschwerden in Angelegenheiten des Versammlungsrechtes ergangenen Beschlüsse vom 23. September 1987, Zl. 87/01/0212, und vom 10. Februar 1988, Zl. 88/01/0020, und den in Angelegenheit der Aufnahme in das Wählerverzeichnis ergangenen Beschluß vom 21. Juni 1989, Zl. 89/01/0177) hat der Verwaltungsgerichtshof mit jeweils den obigen Ausführungen entsprechender Begründung die Beschwerden zurückgewiesen. Ebenso wurden Säumnisbeschwerden, mit denen die Verletzung der Entscheidungspflicht eines unabhängigen Verwaltungssenates in Angelegenheiten der Anwendung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt geltend gemacht wurde, dann zurückgewiesen, wenn der Beschwerdeführer im Verwaltungsverfahren ausschließlich die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte geltend gemacht hatte (vgl. die Beschlüsse vom 21. September 1994,

Zlen. 94/01/0060 bis 0068, und vom 19. Oktober 1994, Zl. 94/01/0408).

Mit der vorliegenden Säumnisbeschwerde wurde die Verletzung der Entscheidungspflicht in einer das in Art. 12 Staatsgrundgesetz 1867 gewährleistete Recht unmittelbar betreffenden Angelegenheit - Untersagung der Vereinsbildung - geltend gemacht.

Dem für die Entscheidung des Beschwerdefalles maßgeblichen Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 28. Juni 1996, K I-3/95-10, liegt nachstehender Sachverhalt zugrunde:

Mit Beschluß vom 19. Oktober 1994, Zl. 94/01/0408, hatte der Verwaltungsgerichtshof eine mit 20. Mai 1994 datierte, wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch den Unabhängigen Verwaltungssenat Wien erhobene Säumnisbeschwerde, mit der die in Maßnahmen verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt erblickte Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf persönliche Freiheit gemäß Art. 5 MRK und Art. 1 PersFrG sowie darauf, gemäß Art. 3 MRK keiner unmenschlichen und erniedrigenden Behandlung unterzogen zu werden, geltend gemacht worden war, mit einer im Ergebnis der dargestellten Judikatur entsprechenden Begründung zurückgewiesen. Eine daraufhin beim Verfassungsgerichtshof in derselben Angelegenheit erhobene Säumnisbeschwerde, die - für den Fall, daß der Verfassungsgerichtshof die an ihn gerichtete Säumnisbeschwerde für nicht zulässig halte - mit dem Antrag auf Entscheidung des dann aufgetretenen negativen Kompetenzkonfliktes verbunden war, hatte der Verfassungsgerichtshof mit seinem Beschluß vom 14. Juli 1995, B 754/95, zurückgewiesen.

"Weder Art. 144 B-VG noch eine andere - dem Art. 132 B-VG vergleichbare - bundesverfassungsrechtliche Vorschrift beruft den Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung über Anträge, mit denen die Verletzung der Entscheidungspflicht einer Behörde geltend gemacht wird (vgl. z.B. VfSlg. 6434/1971, 8817/1980, 10.799/1986, 11.722/1988; VfGH 21.6.1994, B 960/94; 16.3.1995, B 2693/94)."

Mit dem oben angeführten Erkenntnis vom 28. Juni 1996 erkannte der Verfassungsgerichtshof zu Recht, daß der Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung über die an ihn gerichtete Säumnisbeschwerde vom 20. Mai 1994 zuständig sei. Gleichzeitig wurde der entgegenstehende hg. Beschluß vom 19. Oktober 1994 aufgehoben.

Der Verfassungsgerichtshof stellte hiebei das Vorliegen eines Kompetenzkonfliktes gemäß Art. 138 Abs. 1 lit. b B-VG fest und führte zur vorliegenden rechtlichen Problematik folgendes aus:

"2. Zu erörtern ist, ob und welcher der beiden Zurückweisungsbeschlüsse nicht dem Gesetz entspricht.

a) Die Unzuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes, über eine Säumnisbeschwerde zu entscheiden, ist offenkundig. Es genügt, auf die im Beschluß VfGH 14.6.1995, B 754/95, genannte Vorjudikatur (angeführt oben zu I.1.b) hinzuweisen.

b) aa) Der Verwaltungsgerichtshof erkennt nach Art. 130 Abs. 1 B-VG unter anderem über Beschwerden, womit die Verletzung der Entscheidungspflicht der Verwaltungsbehörden behauptet wird (lit. b; Fassung BGBl. 685/1988). Art. 133 B-VG schließt jedoch bestimmte Angelegenheiten von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes aus, darunter (in Z. 1) "Angelegenheiten, die zur Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes gehören". In die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes fallen neben anderen hier nicht in Betracht kommenden Anbringen Beschwerden gegen Bescheide der Verwaltungsbehörden, soweit der Beschwerdeführer durch den Bescheid in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht oder wegen Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung, eines verfassungswidrigen Gesetzes oder eines rechtswidrigen Staatsvertrages in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet (Art. 144 Abs. 1 B-VG). Diese Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes kann schon von ihrem Wortlaut her eine Ausnahme von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes gemäß Art. 133 Z. 1 B-VG nur insoweit bewirken, als auch dieser Gerichtshof über Beschwerden zu erkennen hätte, welche die Rechtswidrigkeit von Bescheiden der Verwaltungsbehörden behaupten (Art. 130 Abs. 1 lit. a B-VG):

Bekämpft der Beschwerdeführer den Bescheid einer Verwaltungsbehörde, nämlich wegen Verletzung eines verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes oder Rechtsverletzung durch Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm, so geht die besondere Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes, über diese Behauptung abzusprechen, der allgemeinen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes zur Prüfung der behaupteten Rechtswidrigkeit vor: Art. 133 Z. 1 B-VG vermeidet die sonst entstehende Zuständigkeitskonkurrenz. Macht der Beschwerdeführer jedoch die Verletzung der Entscheidungspflicht geltend, rügt er nicht einen Bescheid (wie dies Art. 130 Abs. 1 lit. a B-VG und Art. 144 Abs. 1 B-VG voraussetzen), sondern gerade die Untätigkeit einer Verwaltungsbehörde. Der Verfassungsgerichtshof ist aber durch keine Bestimmung berufen, über die Untätigkeit von Behörden zu befinden und ihnen dabei allenfalls die Erlassung eines Bescheides aufzutragen oder an ihrer Stelle in der Sache selbst zu entscheiden (vgl. hingegen § 42 Abs. 4 VwGG). Der in Art. 133 Z. 1 B-VG zum Ausdruck kommende Vorrang der speziellen gegenüber der generellen Kompetenz hat daher - wie schon 1955 K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof, 148, aufgezeigt hat - für Säumnisbeschwerden keinen Anwendungsbereich.

Der Verwaltungsgerichtshof geht offenbar davon aus, daß er selbst dann nicht in die Lage kommen dürfe, über die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte zu erkennen, wenn er diese Entscheidung nicht bei Prüfung der Rechtmäßigkeit von Bescheiden, sondern nur anstelle der säumigen Behörden zu treffen hätte. Ob freilich seine Prämisse zutrifft, er könne - falls er zuständig wäre - in Bindung an den vor der Behörde gestellten Antrag nur darüber absprechen, ob der Beschwerdeführer durch Ausübung von Zwangsgewalt in seinen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde, kann angesichts der Pflicht der behaupteterweise säumigen unabhängigen Verwaltungssenate, einen fehlerhaften Verwaltungsakt nach § 67c Abs. 4 AVG schlechthin "für rechtswidrig zu erklären", dahingestellt bleiben. Die einer Verwaltungsbehörde obliegende Sachentscheidung zu fällen, ist nämlich niemals Aufgabe des Verfassungsgerichtshofes; die in Art. 133 Z. 1 B-VG ausgeschlossene Zuständigkeitskonkurrenz kann daher von vornherein nicht eintreten.

Selbst wenn man die Aufgabe des Art. 133 Z. 1 B-VG darin sieht, über die Vermeidung einer Zuständigkeitskonkurrenz hinaus sicherzustellen, daß in Fragen der Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte der Verfassungsgerichtshof das letzte Wort hat - was bei Abspruch des Verwaltungsgerichtshofes über eine solche Frage wegen der Unanfechtbarkeit seiner Erkenntnisse nicht mehr in Betracht kommt -, kann dies der Geltendmachung der Entscheidungspflicht nicht entgegenstehen. Würde doch ein Ausschluß des Verwaltungsgerichtshofes nicht bewirken, daß die Angelegenheit auf einem wie immer gearteten Weg vor den Verfassungsgerichtshof kommt, sondern nur zur endgültigen Verweigerung der Sachentscheidung führen. Es ist aber dem Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1946, der die Säumnisbeschwerde im B-VG zu einem Zeitpunkt verankerte, in dem Art. 133 Z. 1 B-VG schon längst bestanden hatte und nur die Kompetenzen der beiden Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts in bezug auf Bescheidbeschwerden abgegrenzt haben konnte, nicht zusinnbar, dem Verwaltungsgerichtshof die Entscheidung über eine Angelegenheit vorenthalten zu haben, die zu entscheiden der Verfassungsgerichtshof gar nicht in die Lage kommt. Er hätte damit gerade im Bereich erhöhter Schutzbedürftigkeit eine durch nichts zu rechtfertigende Rechtsschutzlücke geschaffen (dazu besonders R. Novak, Die Säumnisbeschwerde in Verfassungsangelegenheiten - eine offene Rechtsschutzfrage, FS Hellbling 1981, 299ff, 309ff; vgl. auch § 36 Abs. 5 (später 4) DatenschutzG und die Begründung der Aufhebung dieser Verfassungsbestimmung in der Regierungsvorlage 1640 BglNR

18. GP, 8, zu BGBl. 632/1994).

Die auf die vorrangige Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes abstellende Z. 1 des Art. 133 B-VG unterscheidet sich eben ihrem ganzen Inhalt nach wesentlich von den auf bestimmte Verwaltungsmaterien bezogenen Ausnahmen der (inzwischen allerdings aufgehobenen) Z. 2

- Disziplinarangelegenheiten - und der noch in Geltung stehenden Z. 3 - Patentwesen -, und auch von der zusammen mit der Regelung der Entscheidungspflicht (§ 73 AVG) zu lesenden Z. 4, dem normativen Ausdruck dessen, daß nach Einschätzung des Verfassungsgesetzgebers die Möglichkeit der Anrufung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle an sich erübrigt.

Der Verwaltungsgerichtshof ist daher nach Art. 130 Abs. 1 lit. b B-VG zuständig, über Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht auch dann zu erkennen, wenn er dadurch genötigt sein sollte, anstelle der Verwaltungsbehörde ausschließlich über die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte zu erkennen. Mit diesem Urteil befindet sich der Verfassungsgerichtshof, der bisher diese Frage zu beantworten noch keine Gelegenheit hatte, in Übereinstimmung mit dem - soweit zu sehen einhelligen - Schrifttum: vgl. die nähere Darstellung bei K. Ringhofer, Über verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte und die Kompetenzgrenze zwischen Verfassungsgerichtshof und Verwaltungsgerichtshof, in FS Melichar, 1983, 161ff, 163; sowie die Stellungnahmen von

R. Walter, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, 1972, 669, FN 26: "...der Zuständigkeitsausschluß nach Art. 133 Z. 1 B-VG nicht denkbar"; G. Winkler, Der gerichtliche Rechtsschutz des Einzelnen gegenüber der vollziehenden Gewalt in Österreich, 1969, neu in: Orientierungen im öffentlichen Recht, 1979, 159;

P. Oberndorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1983, 41, und F. Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1986, 740;

ausführlich F. Eberhard in Ermacora-Nowak-Tretter, Die Europäische Menschenrechtskonvention, 1983, zu Art. 13 MRK, 533ff; Chr. Keller, Rechtsschutz - eine Auslegungsfrage? FS Rosenzweig, 1988, 233ff; und R. Winkelhofer, Säumnis von Verwaltungsbehörden, 1991, 231ff.

bb) Daraus folgt, daß der Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung über die an ihn gerichtete Säumnisbeschwerde vom 20. Mai 1994 zuständig gewesen ist.

Demnach entsprach der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofes vom 19. Oktober 1994, mit dem er die Säumnisbeschwerde wegen Unzuständigkeit zurückgewiesen hatte, nicht dem Gesetz.

3. Sohin war einerseits auszusprechen, daß die Entscheidung über die Säumnisbeschwerde in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes fällt; andererseits war dessen entgegenstehender Beschluß aufzuheben (§ 51 VerfGG)."

Diese Aussagen, die sich grundsätzlich mit der Problematik von beim Verwaltungsgerichtshof eingebrachten, die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte geltend machender Säumnisbeschwerden befassen, sind auch bei Erledigung der vorliegenden Säumnisbeschwerde in die Erwägungen einzubeziehen. Der Verwaltungsgerichtshof schließt sich den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes an, sodaß an der bisherigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes nicht mehr festgehalten werden kann.

In dem nunmehr zu Zl. 96/01/1159 anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren, welches den durch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 28. Juni 1996 aufgehobenen Beschluß betrifft, besteht Bindung an die Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofes, sodaß es für die Erledigung dieser Beschwerdeangelegenheit, mit der von der oben dargestellten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes jedenfalls wird abgegangen werden müssen, nicht der Entscheidung eines verstärkten Senates bedarf. Im vorliegenden Fall hingegen besteht keine Bindung an die Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofes, sodaß eine dieser Rechtsansicht folgende und somit im Widerspruch zur bisherigen hg. Rechtsprechung stehende Entscheidung gemäß § 13 Abs. 1 Z. 1 VwGG durch einen verstärkten Senat zu erfolgen hat.

Die innerhalb der gesetzten Frist erfolgte Nachholung des versäumten Bescheides durch die belangte Behörde - unter Zugrundelegung der obigen Überlegungen war die Beschwerde nicht zurückzuweisen - hat zur Folge, daß das Verfahren gemäß § 36 Abs. 2 letzter Satz VwGG einzustellen war.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff, insbesondere § 55 Abs. 1 zweiter Satz VwGG.