TE Vwgh Erkenntnis 1997/6/3 95/08/0043

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Müller, Dr. Novak, Dr. Sulyok und Dr. Nowakowski als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Hackl, über die Beschwerde der Marktgemeinde Schruns, vertreten durch Dr. R, Rechtsanwalt in F, gegen den Bescheid der Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Vorarlberg vom 3. Jänner 1995, berichtigt am 5. Jänner 1995, Zl. III - 6322, betreffend Zustimmung zum Ausspruch von Kündigungen gemäß § 45a Abs. 8 AMFG, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 3.035,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die Beschwerdeführerin verständigte am 22. Dezember 1994 die regionale Geschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Bludenz, daß sie in einem (von der Beschwerdeführerin betriebenen) Krankenhaus wegen Schließung einer Krankenstation mit Wirkung vom 31. Dezember 1994 die Dienstverhältnisse mit insgesamt acht Arbeitnehmern auflösen müsse, und stellte zugleich den Antrag auf Zustimmung der Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Vorarlberg zur "vorzeitigen Auflösung von voraussichtlich acht Dienstverhältnissen".

Mit dem angefochtenen Bescheid erteilte die belangte Behörde gemäß § 45a Abs. 8 Arbeitsmarktförderungsgesetz, BGBl. Nr. 31/1969 (AMFG), in der "geltenden Fassung" die Zustimmung zum Ausspruch der Kündigungen von acht Arbeitnehmern frühestens ab 3. Jänner 1995 (und somit vor Ablauf der Frist des § 45a Abs. 2 AMFG) unbeschadet von Kündigungsbestimmungen und Kündigungsbeschränkungen nach anderen Rechtsvorschriften.

Gegen diesen Bescheid wendet sich die nun vorliegende Beschwerde ausschließlich mit dem Argument, die Bestimmungen des Arbeitsmarktförderungsgesetzes seien auf Bedienstete der Beschwerdeführerin nicht anwendbar. § 45a AMFG enthalte Regelungen im Zusammenhang mit der Auflösung von Dienstverhältnissen. Gemäß Art. 21 Abs. 1 und 2 B-VG sei für derartige Regelungen in bezug auf Bedienstete der Gemeinden nicht der Bundes-, sondern der Landesgesetzgeber zuständig. Das Arbeitsmarktförderungsgesetz sage über den Geltungsbereich seines § 45a nichts aus. Aus § 33 Arbeitsverfassungsgesetz sei aus näher dargestellten Gründen nicht ableitbar, daß § 45a AMFG auch für die Auflösung der Arbeitsverhältnisse von Bediensteten einer Gemeinde gelte. Aufgrund fehlender Anwendbarkeit des Arbeitsmarktförderungsgesetzes hätte die belangte Behörde den Antrag der Beschwerdeführerin nach der in der Beschwerde vertretenen Auffassung daher zurückweisen müssen.

Die belangte Behörde hat die Akten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die Abweisung der Beschwerde beantragt. § 45a AMFG enthalte keinen Ausnahmetatbestand für Gemeinden. Die Bestimmung solle es dem Arbeitsmarktservice ermöglichen, schon vor den Kündigungen geeignete Maßnahmen einzuleiten, um Arbeitslosigkeit zu verhindern oder in Auswirkung und Dauer zu begrenzen. Ihre neue Fassung "im Zuge der Beschäftigungssicherungsnovelle im Juli 1993" sei "im Hinblick" auf die Richtlinie zur Angleichung der Rechtsvorschriften über Massenentlassungen (75/129/EWG in der Fassung 92/56/EWG) beschlossen worden. Für die nähere Definition des Begriffes "Betrieb" im § 45a AMFG sei § 34 Abs. 1 Arbeitsverfassungsgesetz heranzuziehen. "Außerdem" könne auf § 33 Abs. 2 Z. 2 Arbeitsverfassungsgesetz "zurückgegriffen werden". In der dazu ergangenen Judikatur beziehe sich die Ausnahme vom Betriebsverfassungsrecht nur auf die "Verwaltungsstellen", aber nicht auf "sonstige Betriebe" der genannten Gebietskörperschaften, wie z.B. den Betrieb eines Krankenhauses.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Nach § 45a AMFG in der ursprünglichen Fassung dieser Bestimmung (BGBl. Nr. 388/1976) konnte der Bundesminister für Soziale Verwaltung in näher geregelter Weise durch Verordnung festlegen, daß "Dienstgeber" das nach dem Standort des Betriebes zuständige Arbeitsamt zu verständigen hatten, bevor sie den Beschäftigtenstand in Betrieben mit in der Regel mindestens 100 oder mindestens 1000 Dienstnehmern in einem ein bestimmtes Ausmaß übersteigenden Umfang verringerten. Eine Unwirksamkeit von Kündigungen aufgrund der Nichteinhaltung der Frist für diese Verständigung und eine Ausnahme von Arbeitsverhältnissen zu Gebietskörperschaften waren nicht vorgesehen (zur Erlassung einer Verordnung auf der Grundlage dieser Fassung der Bestimmung vgl. Dirschmied, DRdA 1979, Seite 153).

Mit dem Bundesgesetz BGBl. Nr. 109/1979 wurde - neben anderen Änderungen des § 45a AMFG - in dessen neu eingeführtem Abs. 2 vorgesehen, daß vor Einlangen der Anzeige beim Arbeitsamt oder danach innerhalb der durch Verordnung festgesetzten Frist ohne vorherige Zustimmung des Landesarbeitsamtes ausgesprochene Kündigungen "rechtsunwirksam" seien. Diese Bestimmung, die näheren Bestimmungen über die Zustimmung des Landesarbeitsamtes zum vorzeitigen Ausspruch der Kündigung (Abs. 5 bis 7) und die neuen Bestimmungen über die innerhalb der Frist durchzuführenden Beratungen (Abs. 3 und 4) galten - im Gegensatz zu den Bestimmungen über die Verpflichtung zur Anzeige der beabsichtigten Kündigungen (Abs. 1) - gemäß § 45a Abs. 8 AMFG in der Fassung BGBl. Nr. 109/1979 "nicht für Arbeitsverhältnisse der land- und forstwirtschaftlichen Arbeiter, auf die das Landarbeitsgesetz, BGBl. Nr. 140/1948, anzuwenden ist, sowie nicht für Arbeitsverhältnisse zu Gebietskörperschaften".

Die im Bericht des Ausschusses für soziale Verwaltung (1204 BlgNR 14. GP, Seite 1) wiedergegebene Begründung des auf einen Ministerialentwurf folgenden Initiativantrages (vgl. dazu Dirschmied, DRdA 1979, Seite 154 f), auf den diese und andere Änderungen des AMFG durch das Bundesgesetz BGBl. Nr. 109/1979 zurückgingen, hob den Zweck einer "Verbesserung" des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums und eines "Ausbaus" des "Frühwarnsystems" hervor und führte u.a. aus, es würden "Bestimmungen vorgesehen, welche die Einhaltung der anläßlich der Novelle vom 7. Juli 1976, BGBl. Nr. 388, im § 45a dem Grunde nach geschaffenen Informationsmöglichkeiten für die Arbeitsmarktverwaltung im Falle der Verringerung des Beschäftigtenstandes durch den Dienstgeber in Betrieben ab einer bestimmten Anzahl von Dienstnehmern sichern sollen". Die Zielsetzung der erwähnten Novelle (BGBl. Nr. 388/1976), "soziale Härten der Dienstnehmer durch den rechtzeitigen Einsatz der Beratungs- und Vermittlungsdienste sowie des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums der Arbeitsmarktverwaltung zu vermeiden oder zu mildern", erfordere "es nämlich auch, daß eine auf der Grundlage des § 45a vorgesehene diesbezügliche Verordnung über die rechtzeitige Verständigung des Arbeitsamtes im Falle von Kündigungen auch tatsächlich wirksam wird" (vgl. dazu - schon mit Hinweis auf "ähnliche Sanktionen ... im Bereich der Europäischen Gemeinschaften" - Dirschmied, a.a.O., Seite 154).

Eine Begründung für die in § 45a Abs. 8 AMFG in der Fassung BGBl. Nr. 109/1979 vorgesehenen Ausnahmen vom Geltungsbereich der Abs. 2 bis 7 ist dem Ausschußbericht nicht entnehmbar (vgl. zu derartigen Ausnahmen allgemein Schrammel, ZAS 1988, Seite 187).

Mit dem Bundesgesetz BGBl. Nr. 18/1993 wurde § 45a AMFG mit dem erklärten Ziel der Anpassung an die Richtlinie vom 17. Februar 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften über Massenentlassungen, 75/129/EWG, in der Fassung der Richtlinie 92/56/EWG vom 24. Juni 1992, neu gefaßt. Im Vorblatt zu den Erläuterungen wurde ausgeführt, die bisherige Fassung des § 45a AMFG entspreche u.a. "hinsichtlich des Geltungsbereiches" nicht der Richtlinie (823 BlgNR 18. GP, Seite 3). Im allgemeinen Teil der Erläuterungen wurde im Zusammenhang mit dem zu erwartenden Mehraufwand auf die "gebotene Ausdehnung des Geltungsbereiches" hingewiesen, im besonderen Teil bei der Erläuterung der Änderungen im § 45a AMFG auf die Veränderung des Geltungsbereiches - u.a. durch den Entfall einer dem früheren Abs. 8 entsprechenden Bestimmung - aber nicht mehr Bezug genommen (a.a.O., Seite 4 und 5).

Gemäß dem durch Art. I Z. 6 der Beschäftigungssicherungsnovelle 1993, BGBl. Nr. 502/1993, angefügten Abs. 5 des § 53 AMFG traten die Änderungen des § 45a AMFG durch das Bundesgesetz BGBl. Nr. 18/1993 mit 1. August 1993 in Kraft.

Durch die erwähnte Beschäftigungssicherungsnovelle sowie durch Art. 7 des AMS-Begleitgesetzes, BGBl. Nr. 314/1994, und Art. VIII des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 450/1994 wurde § 45a AMFG in weiteren, für die Lösung der in der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage aber nicht entscheidenden Punkten geändert.

In der Literatur hatte Schrank bemerkt, das Kündigungsfrühwarnsystem verfolge primär arbeitsmarktpolitische Ziele, doch bediene sich der Gesetzgeber seit der AMFG-Novelle 1979 "auch des privatrechtlichen Instrumentariums", wenn unter Mißachtung des Frühwarnsystems ausgesprochene Kündigungen für rechtsunwirksam erklärt würden (Der Fortbestand des Arbeitsverhältnisses als Schutzobjekt der Rechtsordnung (1982), Seite 110). Das System, das bis dahin allein der Sicherung einer adäquaten Reaktion der Arbeitsmarktverwaltung gedient habe, sei dadurch "unbestreitbar um die Dimension des Bestandschutzes angereichert" worden (a.a.O., Seite 111). Der "enge Konnex zum arbeitsmarktpolitischen Förderungsinstrumentarium" rechtfertige "in gewissem Grade auch den systematischen Standort dieses vorübergehenden Kündigungsverbotes im AMFG" (a.a.O., Seite 112; zur arbeitsmarktpolitischen Zielsetzung siehe auch Mayer-Maly, DRdA 1989, Seite 353 (Seite 357 f) mwN).

In einem Vergleich der Richtlinie über Massenentlassungen mit § 45a AMFG in der Fassung BGBl. Nr. 109/1979 hatte Ziniel darauf hingewiesen, daß der Geltungsbereich der österreichischen Regelung nicht der Richtlinie entspreche (Massenentlassungen im Recht der Europäischen Gemeinschaft, in Runggaldier (Hrsg.), Österreichisches Arbeitsrecht und das Recht der EG (1990), Seite 283 (Seite 299 f)). Ziniel bezog sich dabei auf § 45a Abs. 8 AMFG in der Fassung BGBl. Nr. 109/1979, insoweit danach "bei land- und forstwirtschaftlichen Arbeitern, auf die das Landarbeitsgesetz anzuwenden ist", nur die Anzeigepflicht nach Abs. 1 gegeben sei, und auf die Ausnahme von Dienstgebern aus einzelnen Sektionen der Bundeswirtschaftskammer vom Geltungsbereich der zu § 45a AMFG in der Fassung BGBl. Nr. 109/1979 zuletzt erlassenen Verordnung BGBl. Nr. 547/1985 (vgl. zu dieser RDW 1986, Seite 83, und Dirschmied, DRdA 1986, Seite 161), ließ den Ausschluß von Arbeitsverhältnissen zu Gebietskörperschaften aber unerwähnt. Auch in seiner Darstellung der Änderung des Frühwarnsystems zur Angleichung an die Richtlinie durch das Bundesgesetz BGBl. Nr. 18/1993 wies Ziniel zwar allgemein auf das Problem der bis dahin "bestehenden Ausnahmebestimmungen", im einzelnen - soweit hier von Bedeutung - aber nur darauf hin, daß sich der Geltungsbereich "nunmehr ... auf alle Wirtschaftsklassen" beziehen werde (DRdA 1993, Seite 155).

Die Richtlinie (75/129/EWG in der Fassung 92/56/EWG) sieht im zweiten Absatz ihres ersten Artikels folgendes vor:

"(2) Diese Richtlinie betrifft nicht

...

b) Arbeitnehmer öffentlicher Verwaltungen oder von Einrichtungen des öffentlichen Rechts (oder in Mitgliedstaaten, die diesen Begriff nicht kennen, von gleichwertigen Stellen);"

In der ersten der zuvor erwähnten Arbeiten (a.a.O., Seite 285) hatte Ziniel darauf hingewiesen, daß der Begriff "öffentliche Verwaltung" in der Richtlinie nicht definiert sei, jedoch davon ausgegangen werden könne, daß der Anwendungsbereich "nach der Interpretation des EuGH abzugrenzen" sei, und der EuGH im Zusammenhang mit Art. 48 Abs. 4 EWGV (Freizügigkeit der Arbeitskräfte) Kriterien für die Auslegung des Begriffes "öffentliche Verwaltung" erarbeitet habe. Bei Anlegung dieser Maßstäbe fallen Arbeitnehmer in einem von einer Gebietskörperschaft betriebenen Krankenhaus nicht unter die Ausnahme von der Richtlinie (vgl. dazu Runggaldier,

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im EG-Vertrag, in Oetker-Preis (Hrsg.), Europäisches Arbeits- und Sozialrecht, Gesamtausgabe, 17. Ergänzungslieferung (1996), B 2000, Randnummer 95 ff, insbesondere Randnummer 109, mwN).

Vor diesem entstehungsgeschichtlichen und europarechtlichen Hintergrund hatte § 45a AMFG nicht nur seinem nunmehrigen, eine Ausnahme von Arbeitsverhältnissen zu Gebietskörperschaften nicht mehr enthaltenden Wortlaut entsprechend, sondern auch nach der erklärten Absicht des Gesetzgebers, den Geltungsbereich der Bestimmung demjenigen der Richtlinie anzugleichen, im Beschwerdefall Anwendung zu finden (vgl. zur Berücksichtigung der mit der Neufassung des § 45a AMFG in bezug auf die Richtlinie verfolgten Zwecke auch OGH 13. Juli 1995, 8 Ob A 258/95 = ecolex 1995, Seite 827).

Kompetenzrechtliche Bedenken, die allenfalls in verfassungskonformer Interpretation zu einem gegenteiligen Ergebnis führen könnten, stehen dem in bezug auf die im Beschwerdefall betroffene Personengruppe nicht entgegen: Der Kompetenztatbestand, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft, erlaubt dem Landesgesetzgeber auf dem Gebiet des Dienstvertragsrechtes nur Regelungen über die Begründung und Auflösung des Dienstverhältnisses sowie über die sich aus diesem ergebenden Rechte und Pflichten (Art. 21 Abs. 2 erster Satz B-VG). Die befristete Kündigungssperre nach § 45a Abs. 5 AMFG (in den Fassungen seit BGBl. Nr. 18/1993) und die Vorschriften über die Zustimmung zum vorzeitigen Ausspruch der Kündigung betreffen - in einem besonderen arbeitsmarktpolitischen Zusammenhang und somit unter einem in die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers fallenden Gesichtspunkt - die Auflösung des Dienstverhältnisses. In die erwähnte Zuständigkeit des Landesgesetzgebers wird damit aber schon deshalb nicht eingegriffen, weil sich dieser Kompetenztatbestand nach der Rechtsprechung (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12. Juni 1980, Slg. Nr. 8830) und der insofern fast einhelligen Lehre nur auf Vorschriften und Rechtsinstitute bezieht, wie sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens der B-VG-Novelle 1974 ihrer Art nach als Vertragsbedienstetenrecht eingeordnet wurden (vgl. aus der Lehre Jabloner in FS Schnorr (1988), Seite 489 (Seite 492 ff), Schrammel, ZAS 1988, Seite 187 (Seite 189), Waas, DRdA 1990, Seite 181 (Seite 182), Spielbüchler in FS Strasser (1993), Seite 341 (Seite 375 ff), und Thienel, DRdA 1994, Seite 222 (Seite 233 ff); kritisch Öhlinger in FS Strasser (1983), Seite 21 (Seite 32 bei Fußnote 80), und Pernthaler-Weber in FS Schnorr, Seite 557 (Seite 572)). Auf die Sanktion des § 45a Abs. 5 AMFG als Bestandteil eines arbeitsmarktpolitischen Frühwarnsystems trifft dies nicht zu.

Die demnach unbegründete Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz in dem von der belangten Behörde verzeichneten Ausmaß gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994.