TE Vwgh Beschluss 1997/6/13 96/19/2208

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Puck und die Hofräte Dr. Zens,

Dr. Bayjones, Dr. Schick und Dr. Hinterwirth als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Böheimer, über die Beschwerde des D in W, vertreten durch Dr. Z, Rechtsanwalt in W, wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in Angelegenheit des Aufenthaltsgesetzes, den Beschluß gefaßt:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund (Bundesministerium für Inneres) Aufwendungen in der Höhe von S 565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit seiner am 23. Juli 1996 beim Verwaltungsgerichtshof eingelangten Eingabe macht der Beschwerdeführer die Verletzung der Entscheidungspflicht des Bundesministers für Inneres in einer Angelegenheit des Aufenthaltsgesetzes geltend. Er habe an den Landeshauptmann von Wien einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gestellt. Dieser Antrag sei mit Bescheid der erstinstanzlichen Behörde vom 6. Dezember 1995 abgewiesen worden. Gegen diesen Bescheid habe der Beschwerdeführer am 19. Dezember 1995 beim Landeshauptmann von Wien eine Berufung eingebracht. Bis zum 23. Juli 1996 habe die belangte Behörde den Berufungsbescheid aber "weder erlassen noch zugestellt."

Der Verwaltungsgerichtshof forderte den Bundesminister für Inneres auf, binnen drei Monaten den versäumten Bescheid zu erlassen oder anzugeben, warum eine Verletzung der Entscheidungspflicht nicht vorliege. Mit Schriftsatz vom 14. November 1996 teilte der Bundesminister für Inneres mit, daß laut Information des Landeshauptmannes von Wien vom 25. Juni 1996 die Anzahl der Bewilligungen gemäß § 1 Abs. 2 der Verordnung BGBl. Nr. 854/1995 nach dem Aufenthaltsgesetz für das Jahr 1996 für das Bundesland Wien für die Zwecke Familiennachzug (zweiter Fall) und Erwerbstätige, Schüler, Pensionisten und Privataufhältige (vierter Fall) erreicht worden sei. Es finde daher der § 9 Abs. 3 AufG Anwendung, wonach die Entscheidungen über anhängige Fälle bis zum Inkrafttreten einer neuen Verordnung aufzuschieben seien. § 27 VwGG sei in diesem Fall nicht anwendbar. Im vorliegenden Fall sei mit Bescheid vom 7. November 1996 abweislich über den Antrag entschieden worden, weil er nicht vor der Einreise des Beschwerdeführers vom Ausland aus gestellt worden sei. Der Bescheid sei auch an diesem Tag zugestellt worden.

Nachdem der Verwaltungsgerichtshof mit Vorhalt vom 11. Dezember 1996 weitere Fragen an die belangte Behörde gerichtet hatte, teilte diese mit Schreiben vom 23. Jänner 1997 mit, daß der Beschwerdeführer offensichtlich einer der genannten Gruppen (Fall zwei oder vier des § 1 Abs. 2 der obzitierten Verordnung) angehöre. Es liege ein Erstantrag vor und sei die für Wien mit höchstens 1.200 Bewilligungen für Erwerbstätige, Schüler, Pensionisten und Pivataufhältige festgelegte Quote mit 13. JUNI 1996 erschöpft gewesen und die für Wien mit höchstens 2.600 Bewilligungen für Familiennachzug festgelegte Quote am 21. JUNI 1996 erreicht worden. Einer positiven Erledigung des Antrages sei - neben dem Umstand, daß die vorgesehene Quote bereits erschöpft gewesen sei - entgegengestanden, daß der Beschwerdeführer seinen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht vor seiner Einreise nach Österreich eingebracht habe (§ 6 Abs. 2 AufG).

Nach Aufforderung durch den Verwaltungsgerichtshof legte die belangte Behörde am 11. Februar 1997 die Akten des Verwaltungsverfahrens erster und zweiter Instanz vor.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in dem gemäß § 12 Abs. 3 VwGG gebildeten Fünfersenat erwogen:

§ 9 Abs. 3 des Aufenthaltsgesetzes in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 351/1995 (nF) hat folgenden Wortlaut:

"(3) Sobald die gemäß § 2 Abs. 1 festgelegte Anzahl von Bewilligungen für eine in der Verordnung bestimmte Gruppe erreicht ist, dürfen für solche Personen keine weiteren Bewilligungen erteilt werden. Die Entscheidung über die zu diesem Zeitpunkt anhängigen und danach einlangenden Anträge ist bis zum Inkrafttreten einer nachfolgenden Verordnung gemäß § 2 aufzuschieben, die für solche Personen eine neue Zahl von Bewilligungen vorsieht. § 73 AVG und § 27 VwGG ist in diesem Fall nicht anwendbar."

§ 27 VwGG bestimmt, daß Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht (Säumnisbeschwerde) nach Art. 132 B-VG erst erhoben werden kann, wenn die oberste Behörde, die im Verwaltungsverfahren angerufen werden konnte, von einer Partei angerufen worden ist und nicht binnen sechs Monaten in der Sache entschieden hat. Die Frist läuft von dem Tag, an dem der Antrag auf Sachentscheidung bei der Stelle eingelangt ist, bei der er einzubringen war.

Gemäß § 73 Abs. 1 AVG sind die Behörden verpflichtet, wenn in den Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmt ist, über Anträge von Parteien und Berufungen ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen den Bescheid zu erlassen.

Die Berufung des Beschwerdeführers vom 19. Dezember 1995, langte bei der Einbringungsbehörde am 21. Dezember 1995 ein. Der Zeitpunkt des § 27 VwGG, ab dem zulässigerweise Säumnisbeschwerde erhoben werden konnte, wäre - läßt man die vorgenannten Sonderregelungen außer Betracht - der Ablauf des 21. Juni 1995 gewesen.

Die Berufungsbehörde stützte sich in ihrer nachgeholten Entscheidung nicht auf den Umstand der - im Zeitpunkt der Berufungsentscheidung vorliegenden - Quotenerschöpfung. Vielmehr wurde von beiden Instanzen der Versagungsgrund des § 6 Abs. 2 AufG (unzulässige Inlandsantragsstellung) herangezogen.

Ob zulässigerweise nach Ablauf des 21. Juni 1996 Säumnisbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof erhoben werden konnte oder ob § 27 VwGG "nicht anwendbar" und damit die Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde nicht gegeben wäre, hängt von der Frage ab, wie der zweite und dritte Satz des § 9 Abs. 3 AufG nF zu verstehen sind. Entscheidungswesentlich ist die Klärung der Frage, ob § 9 Abs. 3 dritter Satz AufG nF auch auf die Fälle anzuwenden ist, in denen der Antrag nicht wegen Quotenerschöpfung, sondern wegen eines anderen Grundes abzuweisen ist. Auslegungsbedürftig sind im besonderen das Wort "Entscheidung" im § 9 Abs. 3 zweiter Satz leg. cit. und die Worte "in diesem Fall" im dritten Satz.

Die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage betreffend die Aufenthaltsgesetznovelle aus 1995 (125 BlgNR 19. GP) enthalten folgende Ausführungen im Allgemeinen Teil sowie zum umformulierten § 9 (Unterstreichungen nicht im Original):

".....

Die Erledigung jener Anträge, DIE INFOLGE AUSSCHÖPFUNG DER QUOTE NICHT BEWILLIGT WERDEN KÖNNEN, wird neu geregelt. Dabei wurde auf Grund der Ergebnisse des Begutachtungsverfahrens von einer Verkürzung des Instanzenzuges abgesehen und eine Lösung gewählt, durch die die Stellung eines neuen Antrages im Interesse der Partei vermieden werden kann.

...."

"Die Neuregelung des Verfahrens im Fall der Quotenerschöpfung steht im engen Zusammenhang mit den Neuregelungen bei verspäteter Antragstellung und bei der Anrechnung auf die Quote. Es ist in Folge dieser Regelung praktisch nicht mehr mit "unechten Erstanträgen" zu rechnen, sodaß sich § 9 Abs. 3 nur mehr auf Fälle tatsächlicher Neuzuwanderung bezieht.

Hier ist in verwaltungsökonomischer Hinsicht schon im Interesse der Rechtsklarheit für rechtmäßig in Österreich befindliche Fremde darauf zu achten, daß der vermeidbare Verwaltungsaufwand auch tatsächlich vermieden wird. Die Entwicklung des Umfangs der Berufungen gegen aufenthaltsrechtliche Bescheide der ersten Instanz wies ab Mitte 1994 eine ständig steigende Tendenz auf. Gegen Jahresende erreichte sie einen Durchschnitt von mehr als 600 Berufungen pro Woche. EIN GROßER TEIL DAVON WAREN FÄLLE, IN DENEN DER ANTRAG WEGEN AUSSCHÖPFUNG DER QUOTE ABGEWIESEN WERDEN MUßTE UND

AUCH DIE BERUFUNG ZU KEINEM ANDEREN ERGEBNIS FÜHREN KONNTE.

Diese Zahlen werden sich angesichts des großen Kreises von Parteien mit Aufenthalt in Österreich und einer nicht eingrenzbaren Zahl von Parteien im Ausland auch nicht veringern.

Dieser tatsächlichen Entwicklung war nun Rechnung zu tragen. ANDERERSEITS WAR ABER AUCH EINE LÖSUNG ZU FINDEN, DIE

DEN PARTEIEN IM FALL DER QUOTENERSCHÖPFUNG EINE NEUE

ANTRAGSTELLUNG NACH DER FESTLEGUNG EINER NEUEN QUOTE ERSPART.

EINE NEUERLICHE ANTRAGSTELLUNG IST FÜR DIE PARTEI MIT KOSTEN

VERBUNDEN, DIE VERMIEDEN WERDEN KÖNNEN, WENN EIN MANGELS QUOTE

NICHT ZU BEWILLIGENDER ANTRAG GEWISSERMAßEN FÜR DIE NÄCHSTE

QUOTE AUFRECHT BLEIBT."

Daraus sowie aus dem inneren Zusammenhang der einzelnen Sätze des § 9 Abs. 3 AufG nF ist zu schließen, daß eine Aufschiebung der Entscheidung bei eingetretener Quotenerschöpfung sinnvollerweise nur Anträge betreffen kann, die gemäß § 4 Abs. 1 AufG bzw. § 3 Abs. 1 Z. 2 AufG mangels Vorliegens von Versagungsgründen bei offener Quote zur Erteilung einer Bewilligung führen würden. Nur für diese Anträge, die einzig aus dem Grund negativ beschieden werden müßten, weil die Quote erschöpft ist, erweist es sich als sinnvoll, die neue Quote und damit die Möglichkeit einer Bewilligung abzuwarten.

Dies entspricht auch den Ausführungen in den Erläuternden Bemerkungen, wonach für derartige Fälle von "mangels Quote nicht zu bewilligenden Anträgen" in Abänderung der alten Rechtslage, die - vom Sonderfall des § 3 leg. cit. abgesehen - ihre bescheidmäßige Abweisung vorsah, eine neuerliche Antragstellung durch die Regelung der Aufschiebung nicht (mehr) notwendig sein sollte. Dies wird in den Erläuternden Bemerkungen auch mit einer Erleichterung für die Antragsteller begründet, werden doch Kostenersparnis und Verzicht auf Neuantragstellung ausdrücklich als Motiv für die Regelung des § 9 Abs. 3 AufG nF genannt. Derartige Überlegungen sind aber wohl nur bei Entscheidungen über Anträge gerechtfertigt, bei denen - abgesehen von der Quote - nichts gegen die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung spricht.

Die Regelung über die Aufschiebung der Entscheidung bei Quotenerschöpfung ist daher nicht auf Anträge anzuwenden, die aus einem anderen Grund (wegen des Vorliegens eines Versagungsgrundes oder wegen unzulässiger Inlandsantragstellung) abweislich entschieden werden. Der Sinn des Wortes "Entscheidung" im § 9 Abs. 3 zweiter Satz AufG nF (welche aufzuschieben ist) ist somit auf Grund dieser auf historische und teleologische Erwägungen gestützten Auslegung auf "Entscheidungen, mit denen eine Bewilligung erteilt wird" zu reduzieren. Die Aufschiebung von Entscheidungen über Anträge, die zu BEWILLIGEN wären, bedeutet in Ergänzung des ersten Satzes (demzufolge keine weiteren BEWILLIGUNGEN erteilt werden dürfen), bis wann keine BEWILLIGUNGEN mehr erteilt werden dürfen, nämlich bis zum Inkrafttreten einer nachfolgenden Verordnung gemäß § 2 AufG. Es handelt sich dabei um keine Zuständigkeitsnorm, sondern um eine solche, die die inhaltliche Rechtmäßigkeit der Entscheidung betrifft. Es steht also - ebensowenig wie der erste Satz des § 9 Abs. 3 leg. cit.

- AUCH der zweite Satz einer abweislichen Entscheidung NICHT entgegen.

Für die Frage von Devolution und Säumnisbeschwerde, bezüglich derer § 9 Abs. 3 dritter Satz AufG anordnet, daß § 73 AVG und § 27 VwGG in diesem Fall nicht anwendbar ist, kommt es auf den Inhalt der möglichen Entscheidung über den Bewilligungsantrag hingegen nicht an. Dies träfe nur dann zu, wenn die Worte "in diesem Fall" in § 9 Abs. 3 dritter Satz AufG auf den zweiten Satz, nämlich auf "Bewilligungen" und den Aufschub der Erteilung weiterer Bewilligungen zu beziehen wären. Dem Gesetzgeber kann nun aber nicht unterstellt werden, er habe die Frage, ob Entscheidungspflicht besteht oder nicht, vom (objektiven) Vorliegen eines Versagungsgrundes abhängig machen wollen. Wie der Verwaltungsgerichtshof im hg. Erkenntnis vom 17. Oktober 1996, Zl. 95/19/0338, dargelegt hat, ist es der Behörde nämlich nicht verwehrt, bei offener Quote eine auf § 4 Abs. 1 AufG gestützte abweisliche ERMESSENSentscheidung zu treffen. Die Zulässigkeit von Devolutionsantrag und Säumnisbeschwerde und damit der Zuständigkeitsübergang nach § 73 Abs. 2 AVG bzw. im Säumnisbeschwerdeverfahren hinge solcherart vom Inhalt einer von der Behörde zu treffenden Ermessensentscheidung in der Sache selbst ab, einer Entscheidung, die sich ihrerseits (sofern nur vom Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht würde) einer Überprüfung durch den Verwaltungsgerichtshof auf ihre Gesetzmäßigkeit entzöge (Art. 130 Abs. 2 B-VG). Eine Zuständigkeitsnorm dieser Art stünde allerdings mit Art. 18 (iVm Art. 83 Abs. 2) B-VG in Widerspruch. Die Worte "in diesem Fall" in § 9 Abs. 3 dritter Satz AufG beziehen sich somit auf einen im Zeitpunkt der Quotenerschöpfung anhängigen Bewilligungsantrag; unabhängig vom Inhalt der möglichen Entscheidung über diesen Antrag finden nach dieser Bestimmung, die sich auf den Fall der Quotenerschöpfung als solchen und damit auf den ersten Satz, nicht aber auf den zweiten Satz bezieht, § 73 AVG und § 27 VwGG während Zeiten geschlossener Quote keine Anwendung.

Diese Rechtsauffassung wird auch in der Literatur (Muzak, ÖJZ 1996, 495 ff (502)) vertreten; der dritte Satz des § 9 Abs. 3 AufG beziehe sich auch nach den dortigen Ausführungen auf den Fall, daß das Kontingent erschöpft sei, also eine POSITIVE Entscheidung über den Antrag mangels Kontingentplätzen für eine bestimmte Zeit nicht zulässig sei. Daraus ergebe sich, daß die Zeiten geschlossener Quote weder auf die Frist des § 73 Abs. 1 AVG noch auf die Frist des § 27 VwGG anzurechnen seien. Von diesem Verständnis des § 9 Abs. 3 AufG ausgehend, werde im Ergebnis der Zeitraum zwischen Einlangen des Antrages und Legimitation zum Einbringen des Devolutionsantrages bzw. der Säumnisbeschwerde um genau jenen Zeitraum verlängert, in dem keine freien Kontingentplätze vorhanden seien.

Wenn die Wartefrist des § 27 VwGG ohne Bescheiderlassung abgelaufen ist, kann jederzeit - auch bei zwischenzeitig geschlossener Quote - Säumnisbeschwerde erhoben werden. Dann hat aber sowohl die Behörde hinsichtlich des nachzuholenden Bescheides als auch - gegebenenfalls - der Verwaltungsgerichtshof § 9 Abs. 3 erster und zweiter Satz AufG nF zu beachten. Während geschlossener Quote kann die Verwaltungsbehörde bzw. der zuständig gewordene Verwaltungsgerichtshof aber jederzeit eine abweisliche Entscheidung treffen.

Im vorliegenden Fall war die für den Beschwerdeführer in Frage kommende Quote für das Jahr 1995 am 16. Dezember 1995 erschöpft. Die gegen den Bescheid der Behörde erster Instanz vom 6. Dezember 1995 erhobene Berufung vom 19. Dezember 1995, bei der Einbringungsstelle eingelangt am 21. Dezember 1995, wurde daher bei geschlossener Quote erhoben. Erst ab 1. Jänner 1996 stand der Behörde die Quote für 1996 zur Verfügung. Diese Quote war aber bereits am 21. Juni 1996 erschöpft. Die Säumnisbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof vom 23. Juli 1996 wurde an diesem Tag persönlich eingebracht.

Die Zeiten der geschlossenen Quote (von der Berufungseinbringung bis zum Ablauf des 31. Dezember 1995 und ab 21. Juni 1996) waren aber auf die Frist des § 27 VwGG nicht anzurechnen. Die Wartefrist des § 27 VwGG von sechs Monaten war daher - unter Zugrundelegung der vorhin dargestellten Berechnungsmethode - im Zeitpunkt der Quotenerschöpfung für das Jahr 1996 (21. Juni 1996) noch nicht abgelaufen. Die Säumnisbeschwerde erweist sich daher als zu früh gestellt, da die belangte Behörde keine sechs Monate zur Entscheidung über die vorliegende Berufung zur Verfügung hatte. Die Säumnisbeschwerde war daher zurückzuweisen.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff, insbesondere auf § 51 VwGG iVm der Verordnung des Bundeskanzlers, BGBl. Nr. 416/1994.