TE Vwgh Erkenntnis 1997/9/24 96/12/0338

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. S. Giendl, über die Beschwerde des Ing. E in S, vertreten durch Dr. Walter Riedl, Dr. Peter Ringhofer, Dr. Martin Riedl und Dr. Georg Riedl, Rechtsanwälte in Wien I, Franz Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid des Bundesministers für Inneres vom 9. Oktober 1996, Zl. 202 262/12-I/1/96, betreffend Feststellungsbegehren im Zusammenhang mit einer allfälligen Überleitung in das Funktionszulagensystem, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht als Amtsdirektor in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund; seine Dienststelle ist das Bundesministerium für Inneres, bei dem er im Rahmen der Kriminaltechnischen Zentralstelle als Branduntersuchungsreferent (Sachverständiger in Brandangelegenheiten) eingesetzt ist.

Ausgehend von dieser Verwendung im Rahmen der Abt. II/11 der belangten Behörde wurde dem Beschwerdeführer im Rahmen der Umsetzung der "2. Etappe" der Besoldungsreform für die Beamten der Verwendungsgruppen A und B (im Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes hinkünftig Verwendungsgruppen A1 und A2) eine Dienstgebermitteilung über seine Einstufung in die Verwendungsgruppe A2, Gehaltsstufe 19, zuzüglich Dienstalterszulage, Funktionsgruppe B, per 1. Jänner 1996 samt angeschlossenem Formular einer Überleitungserklärung übermittelt.

Der Beschwerdeführer beantragte daraufhin mit Eingabe vom 12. September 1996 die Erlassung eines Feststellungsbescheides über seine Einstufung in das (neue) Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes (Funktionszulagenschema). Er begründete seinen Antrag im wesentlichen mit dem Umstand, daß seiner Ansicht nach die besondere Qualifikation seiner Verwendung die Zuordnung zu der in Punkt 2.3.3. der Anlage 1 zum Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 angeführten Richtverwendung, somit zur Funktionsgruppe 7 der Verwendungsgruppe A2, zur Folge habe, zumal er als Referent "in einer Zentralstelle mit der Ermächtigung zur selbständigen Behandlung mit der eigenverantwortlichen und komplexen und besonders schwierigen Aufgabe in jedem Einzelfall" betraut sei.

Nach Durchführung des Parteiengehörs entschied die belangte Behörde mit dem angefochtenen Bescheid wie folgt:

"Ihr Antrag vom 12. September 1996 auf Erlassung eines Feststellungsbescheides betreffend Ihre Einstufung nach Überleitung gemäß § 254 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 und § 134 des Gehaltsgesetzes 1956 in das Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes, Verwendungsgruppe A2, wird gemäß §§ 1 und 8 des Dienstrechtsverfahrensgesetzes 1984 in Verbindung mit § 56 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991

a b g e w i e s e n ."

Zur Begründung werden in diesem Bescheid der Ablauf des Verwaltungsgeschehens und die Aufgaben des Beschwerdeführers auf seinem Arbeitsplatz dargestellt. Die belangte Behörde gelangt dann aber zu folgender rechtlichen Beurteilung:

Im Gegensatz zum Verfahren in zivilrechtlichen Angelegenheiten (vgl. § 228 ZPO) enthielten weder das AVG noch das DVG 1984 Bestimmungen über die Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden im Verwaltungsverfahren. Die herrschende Lehre (vgl. Walter-Mayer, Grundriß des österreichischen Verwaltungsverfahrensrechtes, 6. Aufl., Rz. 406 f) sowie die ständige Rechtsprechung des Verfassungs- und des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. Hauer-Leukauf, Handbuch des österreichischen Verwaltungsverfahrens, 5. Aufl., S. 400 ff) verträten die Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides, dessen Gegenstand ein Recht oder ein Rechtsverhältnis ist, nicht nur dann, wenn dieser - im Einzelfall - in den Verwaltungsgesetzen vorgesehen sei, sondern auch dann, wenn eine gesetzliche Regelung zwar nicht bestehe, aber die Erlassung eines solchen Bescheides entweder im öffentlichen Interesse liege oder wenn er für eine Partei ein notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung darstelle und insofern im Interesse der Partei liege (vgl. beispielsweise Verfassungsgerichtshof vom 3. März 1971, Slg. 6392). Demzufolge werde nach der Judikatur ein Feststellungsbescheid dann als zulässig erachtet, wenn die Partei bei ungeklärter Rechtslage der Gefahr einer Bestrafung ausgesetzt wäre oder - im dienstrechtlichen Verfahren - über die Präzisierung von Dienstpflichten entschieden werde. Dementgegen werde ein Feststellungsbescheid für unzulässig erachtet, wenn die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen Verwaltungsverfahrens entschieden werden könne oder bloß private Interessen vorlägen. Als positiv-rechtliche Norm bestimme § 1 Abs. 1 Z. 23 der Dienstrechtsverfahrensverordnung 1981, daß die Feststellung der besoldungsrechtlichen Stellung in den Kompetenzbereich der nachgeordneten Dienstbehörde falle.

Unter diesen Gesichtspunkten ergebe sich - so die belangte Behörde weiter in der Begründung des angefochtenen Bescheides - folgendes: Der Beschwerdeführer sei Beamter der Allgemeinen Verwaltung, Verwendungsgruppe B, Dienstklasse VII, Gehaltsstufe 6, mit nächster Vorrückung zum 1. Jänner 1998. Er würde im Falle seiner Überleitung per 1. Jänner 1996 gemäß § 134 des Gehaltsgesetzes 1956 (unter Zugrundelegung des durchgeführten Arbeitsplatzbewertungsverfahrens nach § 137 BDG 1979) in die Verwendungsgruppe A2, Funktionsgruppe 5, Gehaltsstufe 19, zuzüglich Dienstalterszulage, übergeleitet werden. Für die Dienstbehörde sei jedenfalls davon auszugehen gewesen, daß die gegenwärtige Einstufung des Beschwerdeführers als Beamter der Allgemeinen Verwaltung nicht Gegenstand eines strittigen Verfahrens sei. In Zweifel gezogen sei vom Beschwerdeführer lediglich seine Einstufung in eine bestimmte Funktionsgruppe der Verwendungsgruppe A2 nach der von ihm zu bewirkenden Überleitung gemäß § 254 BDG 1979. Dieser Sachverhalt könne aber kein rechtliches Interesse an der Erlassung eines Feststellungsbescheides als notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung begründen, weil dadurch über zukünftige Rechtspositionen, deren Eintritt zum gegenwärtigen Zeitpunkt ungewiß sei, entschieden werde. Diese Rechtsposition sei zudem - auf Grund der vom Beschwerdeführer vorzunehmenden Überleitungserklärung - ausschließlich in der Disposition des Beschwerdeführers gelegen. Insbesondere unter dem Aspekt, daß der Beschwerdeführer eine Überleitung erst mit Wirksamkeit für das Jahr 1998 anstrebe, sei das Vorliegen eines rechtlichen Interesses zu verneinen, wobei eine Abklärung von Arbeitsplatzwertigkeiten im Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes (Funktionszulagenschema) zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht zuletzt bedeuten würde, daß mögliche Arbeitsplatzveränderungen zwischen Erlassung eines Feststellungsbescheides und der tatsächlichen Überleitung des Beschwerdeführers erneut einem Feststellungsverfahren zu unterziehen wären. Für die Dienstbehörde ergebe sich somit keine schlüssige Notwendigkeit der Erlassung eines Feststellungsbescheides insbesondere dann, wenn dies rund eineinviertel Jahre vor jenem Zeitpunkt erfolgen solle, zu dem diese Rechtsfrage allenfalls relevant sein werde. Somit sei ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Erlassung eines Feststellungsbescheides erst nach Option in das Funktionszulagenschema zulässig, zumal erst dann über eine aktuelle - allenfalls strittige - Rechtsposition entschieden werden könne und erst ab diesem Zeitpunkt die Bewertungskriterien des § 137 BDG 1979 auf den Arbeitsplatz des Beschwerdeführers anwendbar seien.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der kostenpflichtige Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften begehrt wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und kostenpflichtige Abweisung beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der Beschwerdeführer sieht sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem Recht auf stattgebende Sachentscheidung über den von ihm gestellten Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides dahingehend, daß der von ihm innegehabte Posten (Arbeitsplatz) innerhalb der Verwendungsgruppe A2 der Funktionsgruppe 7 zuzuordnen sei und daß er daher im Fall einer Überleitungserklärung entsprechend einzustufen sein werde, all dies gemäß § 254 BDG 1979 in Verbindung mit der Anlage 1 zu diesem Gesetz (insbesondere dessen Punkt 2.3.3.) und § 134 GG 1956 durch unrichtige Anwendung dieser Normen sowie der Vorschriften über die Sachverhaltsermittlung, das Parteiengehör und die Bescheidbegründung verletzt. In eventu macht der Beschwerdeführer weiters eine Rechtsverletzung dadurch geltend, daß nicht ohne meritorische (inhaltliche) Prüfung eine negative Sachentscheidung über seinen Antrag gefällt werde und damit eine (inhaltlich) entschiedene Sache gegeben sei, obgleich eine Zurückweisungsentscheidung zu fällen gewesen wäre.

Im Beschwerdefall ist demnach primär strittig, ob dem Beschwerdeführer als Angehörigem des Dienstklassenschemas mit Optionsmöglichkeit in das Funktionszulagenschema nach dem Besoldungsreform-Gesetz, BGBl. Nr. 550/1994, das Recht zukommt, vor Abgabe einer Optionserklärung die Einstufung seines Arbeitsplatzes im Rahmen des Funktionszulagenschemas bescheidmäßig feststellen und allenfalls diesen Bescheid beim Verwaltungsgerichtshof überprüfen zu lassen oder nicht.

Diese Frage ist insbesondere vor dem Hintergrund der hiefür maßgebenden materiell-rechtlichen Bestimmungen zu überprüfen.

Im Beschwerdefall sind hiefür insbesondere folgende Bestimmungen des BDG 1979, BGBl. Nr. 333, in der Fassung des Besoldungsreform-Gesetzes 1994, BGBl. Nr. 550, maßgebend:

"Einteilung

§ 136. (1) Der Allgemeine Verwaltungsdienst umfaßt die Verwendungsgruppen A1 bis A7.

...

Bewertung und Zuordnung von Arbeitsplätzen

§ 137. (1) Die Arbeitsplätze der Beamten des Allgemeinen Verwaltungsdienstes sind auf Antrag des zuständigen Bundesministers vom Bundeskanzler zu bewerten und unter Bedachtnahme auf die in der Anlage 1 genannten Richtverwendungen einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser der Grundlaufbahn oder einer Funktionsgruppe zuzuordnen. Bei der Zuordnung zu einer Verwendungsgruppe ist auch auf die in der Anlage 1 für diese Verwendungsgruppe vorgeschriebenen Ausbildungserfordernisse Bedacht zu nehmen. Die Bewertung und die Zuordnung bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung.

...

Zeitlicher Geltungsbereich

§ 244. (1) Ernennungen und Überleitungen sind zulässig:

...

2. in die Grundlaufbahn und die Funktionsgruppen 1 bis 6 der Verwendungsgruppe A1 und in die Verwendungsgruppe A2 frühestens mit Wirkung vom 1. Jänner 1996, ...

Überleitung in andere Verwendungsgruppen

§ 254. (1) Ein Beamter des Dienststandes, der einer der Verwendungsgruppen A bis E oder P1 bis P5 angehört, kann durch schriftliche Erklärung seine Überleitung in den Allgemeinen Verwaltungsdienst und damit in eine der Verwendungsgruppen A1 bis A7 bewirken. Eine solche schriftliche Erklärung ist rechtsunwirksam, wenn ihr der Beamte eine Bedingung beigefügt hat.

...

(7) Die Überleitung wird

1. im Falle des Abs. 1 mit dem Termin wirksam, der sich aus § 244 Abs. 1 ergibt,

...

(8) Der Beamte wird

1.

nach den Abs. 1 und 3 bis 7 auf eine Planstelle jener Verwendungsgruppe des Allgemeinen Verwaltungsdienstes

2.

nach den Abs. 2 bis 7 auf eine Planstelle jener Verwendungsgruppe des Militärischen Dienstes

übergeleitet, die seiner Verwendung entspricht, wenn er hiefür auch die sonstigen Ernennungs- und Definitivstellungserfordernisse erfüllt. Für die Überleitung ist jene Verwendung maßgebend, mit der der Beamte am Tag der Wirksamkeit dieser Überleitung dauernd betraut ist.

(9) Für den Fall einer rückwirkenden Überleitung gelten außerdem folgende Bestimmungen:

1.

Hat sich die Verwendung des Beamten seit dem Tag der Wirksamkeit der Überleitung derart geändert, daß er in eine andere Funktionsgruppe oder Verwendungsgruppe einzustufen wäre, ist in der Überleitung auszusprechen, welche geänderte Einstufung für den Beamten ab dem Tag der betreffenden Verwendungsänderung maßgebend ist.

2.

...

(15) Die schriftliche Erklärung nach den Abs. 1 und 2 tritt rückwirkend außer Kraft, wenn

1.

die Dienstbehörde den Beamten bei gleichgebliebenem Arbeitsplatz in eine andere Einstufung des neuen Schemas überleitet, als dem Beamten vor Abgabe der schriftlichen Erklärung von der Dienstbehörde mitgeteilt worden ist, und

2.

der Beamte innerhalb dreier Monate ab der Bekanntgabe seiner tatsächlichen Einstufung im neuen Schema die schriftliche Erklärung widerruft.

..."

Zu der mit dem Besoldungsreform-Gesetz BGBl. Nr. 550/1994 geschaffenen neuen Rechtslage hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluß vom 27. März 1996, Zl. 96/12/0041, ausgeführt:

Da der Arbeitsplatz eines Beamten im Funktionszulagenschema einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser der Grundlaufbahn oder einer Funktionsgruppe zuzuordnen ist (vgl. § 137 Abs. 1 BDG 1979), ist mit der Überleitung in die neue Verwendungsgruppe notwendigerweise und untrennbar auch die Zuordnung innerhalb derselben verbunden. Ungeachtet des Umstandes, daß bei beiden Zuordnungs-(Einstufungs)vorgängen - insbesondere bei der Einstufung in eine Funktionsgruppe - Beurteilungsunschärfen gegeben sind, ist die Überleitung nach dem Gesetz nicht in Bescheidform vorzunehmen: Dies ergibt sich aus § 254 Abs. 15 BDG 1979, der zwischen der Mitteilung der Dienstbehörde betreffend die Einstufung vor der Abgabe der Optionserklärung (Z. 1) und der Bekanntgabe der tatsächlichen Einstufung (Z. 2) - dies kann sich nur auf einen Zeitpunkt nach Abgabe der Optionserklärung beziehen - unterscheidet und einen rückwirkend wirksamen Widerruf der Optionserklärung für den Fall vorsieht, daß beide Einstufungen nicht übereinstimmen. Aus der in Z. 2 gewählten Formulierung "Bekanntgabe der tatsächlichen Einstufung" ist nämlich zu schließen, daß es sich dabei um keinen Bescheid handelt, hätte dies doch der Gesetzgeber ansonsten entsprechend zum Ausdruck gebracht. Diese Auslegung deckt sich auch (trotz Unschärfe in der Ausdrucksweise) mit der Feststellung des Verfassungsausschusses zum Besoldungsreform-Gesetz 1994 (vgl. 1707 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, XVIII. GP). Nach diesen kommt der Mitteilung der Dienstbehörde an den Beamten des Dienststandes über die Zuordnung eines Arbeitsplatzes seiner Verwendungsgruppe und innerhalb dieser zur Grundlaufbahn oder zu einer Funktionsgruppe im Falle seiner Überleitung in das neue Funktionszulagenschema kein Bescheidcharakter zu. Um jenen Fällen, in denen der Beamte meint, nicht gesetzeskonform im neuen Schema eingestuft zu sein, den Rechtsschutz zu garantieren, wird ausdrücklich festgehalten, daß der Beamte einen Feststellungsbescheid über seine dienst- und besoldungsrechtliche Stellung begehren kann. Damit steht ihm die Anrufung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts offen.

Davon ausgehend kann es keinem Zweifel unterliegen, daß die vom Verfassungsausschuß aufgezeigte Möglichkeit einer Überprüfung der Einstufung im Wege der Erlassung und Bekämpfung eines Feststellungsbescheides nach der Formulierung und im gegebenen Zusammenhang die Option und die bereits erfolgte Überleitung des Beamten voraussetzt.

Nach Lehre und Rechtsprechung können die Behörden im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit nur dann Feststellungsbescheide erlassen, wenn die Feststellung entweder im öffentlichen Interesse oder im rechtlichen Interesse einer Partei liegt und die Vorschriften nicht anderes bestimmen (vgl. Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 9. September 1966, Slg. N. F. Nr. 6978/A, oder Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 28. Februar 1966, Slg. 5203). Die Verwaltungsbehörden sind zur Erlassung von Feststellungsbescheiden in diesem Rahmen auch in Dienstrechtsverfahren nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet. Der Partei des Verwaltungsverfahrens kommt unter solchen Voraussetzungen die Berechtigung zu, die bescheidmäßige Feststellung strittiger Rechte zu begehren. Dies dann, wenn der Bescheid im Einzelfall notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung ist und insofern im Interesse der Partei liegt. Dieses rechtliche Interesse ist nur dann gegeben, wenn dem Feststellungsbescheid im konkreten Fall die Eignung zukommt, ein Recht oder Rechtsverhältnis für die Zukunft klarzustellen und dadurch eine Rechtsgefährdung (- also eine Verschlechterung in einer bestehenden Rechtsposition -) zu beseitigen (vgl. insbesondere Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. April 1991, Zl. 90/12/0329). Im gleichen Sinne hat die Rechtsprechung die Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides bejaht, wenn dieser für die Parteien ein notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung ist (vgl. Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 3. März 1971, Slg. 6392). Die rechtliche Qualifikation eines Sachverhaltes kann nicht Gegenstand eines Feststellungsbescheides sein (vgl. Verwaltungsgerichtshof vom 1. Juli 1992, Zl. 92/01/0043, oder vom 20. September 1993, Zl. 92/10/0457). Das Vorhandensein privater Interessen reicht nicht aus, im Verwaltungsverfahren die Erlassung eines Feststellungsbescheides zu begehren (Verwaltungsgerichtshof vom 17. September 1965, Slg. Nr. 3316/F).

Unzulässig ist ein Feststellungsbescheid insbesondere dann, wenn ein in anderer Richtung laufendes Verwaltungsverfahren den Rahmen für eine diesbezügliche Entscheidung bietet (Verwaltungsgerichtshof vom 16. September 1965, Zl. 1126/65) oder wenn ein Leistungsbescheid möglich ist (Verwaltungsgerichtshof vom 10. Oktober 1984, Zl. 83/01/0334, u.v.a.). Eine Vorfrage, die im Zuge eines Verwaltungsverfahrens zu lösen ist, kann nicht aus diesem Verfahren herausgegriffen werden und zum Gegenstand eines selbständigen Feststellungsbescheides gemacht werden (Verwaltungsgerichtshof vom 7. März 1969, Zl. 1639/68).

Im Beschwerdefall ist dem Beschwerdeführer ein gewisses faktisches Interesse einzuräumen, daß bereits vor seiner Option feststeht, welcher Funktionsgruppe im Rahmen des Funktionszulagensystems sein Arbeitsplatz dem Gesetz entsprechend zuzuordnen ist. Das Recht des Beschwerdeführers erschöpft sich in diesem Stadium vor der Überleitung in der Möglichkeit der Option zu den von der Behörde mitgeteilten Bedingungen. Es handelt sich in diesem Stadium nicht um ein strittiges Recht und auch nicht um die Verteidigung eines bestehenden Rechtes für den Beschwerdeführer, weil ein solches ja erst durch die Option begründet wird und vorher nur das Recht auf Option besteht. Der Gesetzgeber hat - wie bereits unter Angabe der Rechtsprechung ausgeführt - nicht einmal eine bescheidmäßige Überleitung in das Funktionszulagenschema vorgesehen, sondern die Überleitung an die Erklärung des Beamten in Verbindung mit der Dienstgebermitteilung geknüpft. Erst dann, wenn der Beamte optiert hat, besteht für diesen die ausdrückliche Möglichkeit - sofern nicht schon zwischenzeitig eine Änderung seiner Verwendung eingetreten ist - im Wege eines Feststellungsbescheides die Frage der Einstufung letztlich unter Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes einer rechtlichen Klärung zuzuführen.

Die vorstehenden Darlegungen zeigen zweifelsfrei, daß der Gesetzgeber des Besoldungsreform-Gesetzes 1994 nicht beabsichtigt hat, dem Beamten bereits vor der Option das Recht einzuräumen, in einer Art Vorfragenklärung, der auch im Hinblick auf mögliche Verwendungsänderungen bis zur tatsächlichen Option keine unbedingt bindende Bedeutung zukommen muß, ein umfangreiches Verfahren zu erwirken.

Dadurch, daß der Antrag des Beschwerdeführers ab- und nicht zurückgewiesen wurde, kann der Beschwerdeführer aber - ausgehend davon, daß nur dem Spruch des angefochtenen Bescheides Rechtsverbindlichkeit zukommt - nicht in Rechten verletzt sein.

Die Beschwerde mußte daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung BGBl. Nr. 416/1994.