TE Vwgh Erkenntnis 1997/10/28 97/04/0121

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Griesmacher und die Hofräte DDr. Jakusch, Dr. Gruber, Dr. Stöberl und Dr. Blaschek als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Marihart, über die Beschwerde der W Gesellschaft m.b.H. in Wien, vertreten durch H, D & Partner, Rechtsanwälte in M, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Wien vom 5. Mai 1997, Zl. MA 63-R 230/96, betreffend Aufträge gemäß § 83 GewO 1994, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 12.600,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit dem im Instanzenzug ergangenen Bescheid des Landeshauptmannes von Wien wurden der Beschwerdeführerin gemäß § 83 GewO 1994 "bezüglich der teilweisen Auflassung" ihrer näher bezeichneten Betriebsanlage folgende Vorkehrungen aufgetragen:

"1.)

Der Boden im Bereich der Betriebsliegenschaft ist durch Abpumpen des Grundwassers mittels einer oder mehrerer Sanierungsbrunnen im nordöstlichen Teil der Liegenschaft bei den Kontaminationsherden in den Bereichen der aufgelassenen Dampfentfettungsanlage, des Arbeitsplatzes für händische Entfettungen, des Faßlagers im vormaligen "Gußlager" und der nördlich davon situiert gewesenen "Faßumfüllung" von chlorierten Kohlenwasserstoffen (1.1.1.-Trichlorethan) zu reinigen. Mit der Errichtung und dem Betrieb des (der) Sanierungsbrunnen(s) ist ein einschlägiges befugtes Fachunternehmen oder ein ebensolcher Ziviltechniker zu beauftragen.

2.)

Der oder die Sanierungsbrunnen muß (müssen) bis zur grundwasserstauenden Schicht reichen. Es ist stets eine so große Menge Grundwasser abzupumpen, daß der Einzugstrichter zumindest einen Bereich von 30 m nördlich und südlich des bestehenden Grundwasserpegels beim Faßlager umfaßt. Dem Magistratischen Bezirksamt für den

              23.              Bezirk sind vom beauftragten Fachunternehmen oder Ziviltechniker zu erstellende Auswertungen über vorzunehmende Pumpversuche vorzulegen, aus denen hervorgehen muß, daß der tatsächlich erzielte Einzugstrichter den vorgeschriebenen Umfang hat.

3.)

Das Grundwasser ist so lange abzupumpen, bis drei - im Abstand von mindestens zwei Wochen vorzunehmende - aufeinanderfolgende Messungen ergeben haben, daß die chlorierten Kohlenwasserstoffe im unterstromig der Betriebsanlage entnommenen Grundwasser um höchstens 10 % höher konzentriert sind als oberstromig der Betriebsanlage (der Differenzschwellenwert (Cu/Co) x 100 - 100 darf höchstens 10 % betragen).

4.)

Über die Durchführung der in den Punkten 1 bis 3 angeführten Vorkehrungen und den erreichten Differenzschwellenwert ist in halbjährlichen Abständen vom beauftragten Fachunternehmen oder Ziviltechniker eine Dokumentation erstellen zu lassen und dem Magistratischen Bezirksamt für den 23. Bezirk vorzulegen."

Für die Durchführung dieser Vorkehrungen wurde eine Frist von sechs Monaten ab Rechtskraft des Bescheides gesetzt. Zur Begründung führte der Landeshauptmann nach Darstellung des Verfahrensganges und des Inhaltes der Bestimmung des § 83 GewO 1994 im wesentlichen aus, die (übrigens seinerzeit konsenslos errichtete und betriebene) Dampfentfettungsanlage, der Arbeitsplatz, in dem Werkstücke händisch in einer Wanne mit 1.1.1.-Trichlorethan entfettet worden seien, der Faßlagerplatz für 1.1.1.-Trichlorethan im Bereich des sogenannten "Rohlagers" und die nördlich davon situiert gewesene Faßumfüllung für 1.1.1.-Trichlorethan seien Teile der gegenständlichen Betriebsanlage gewesen, die insgesamt zweifellos als örtlich gebundene Einrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 GewO 1994 zu qualifizieren sei. Dem von der Beschwerdeführerin in ihrer Berufung vorgetragenen Argument, die bloße Tatsache der Verunreinigung stelle keine Einwirkung im Sinne des § 83 GewO 1994 dar, weil die Verunreinigungen von dem seinerzeitigen rechtmäßigen Betrieb der Tauchentfettung und nicht von der Stillegung einer Anlage ausgingen, sei entgegenzuhalten, daß der Begriff der Vorkehrung nach § 83 leg. cit. weiter sei als jener der Auflage im Sinne des § 77 Abs. 1 leg. cit. § 83 leg. cit. sehe nämlich ganz allgemein die Pflicht des eine Betriebsanlage oder Teile einer solchen auflassenden Inhabers vor, die zur Vermeidung von Gefährdungen, Belästigungen, Beeinträchtigungen oder nachteiligen Einwirkungen (z.B. auf die Gewässer) im Sinne des § 74 Abs. 2 notwendigen Vorkehrungen zu treffen und über die Auflassung sowie die getroffenen Vorkehrungen die Anzeige zu erstatten. Der Bundesgesetzgeber bezwecke damit die Ausdehnung der Verpflichtungen des Anlageninhabers über § 31a Abs. 7 WRG 1959 hinaus. Treffe der die Anlage bzw. Teile der Anlage auflassende Inhaber Vorkehrungen nicht oder nicht in jenem Maß, das erforderlich wäre, um nachteilige Einwirkungen auf die Beschaffenheit der Gewässer hintanzuhalten, so habe ihm die Behörde die notwendigen Vorkehrungen aufzutragen. Es handle sich also um keine "bedingten verwaltungspolizeilichen Befehle", die nur für den Betrieb der Anlage gelten. Daß im vorliegenden Fall eine erhebliche Grundwasserverunreinigung vorliege, ergebe sich schon daraus, daß der bei der unterstromigen Sonde gemessene Wert von 1.715 Mikrogramm/l 1.1.1.-Trichlorethan im Grundwasser nicht nur den Grenzwert des Codexkapitels B 1 des Österreichischen Lebensmittelbuches für Trinkwasser von 30 Mikrogramm/l, sondern sogar die für die Einleitung von Abwässern in Schmutzwasserkanäle einschlägigen Grenzwerte von 0,1 mg/l (100 Mikrogramm/l) um ein Vielfaches übersteige. Vom Betriebsgrundstück gingen von den aufgelassenen Teilen der Betriebsanlage herrührende Emissionen in Form einer Kontaminationsfahne aus, die im Bereich der abstromig gelegenen Liegenschaften zu einer zehnmal höheren Verunreinigung des Grundwassers führten. Es könne dahingestellt bleiben, von welcher Wasserzuflußmenge die Amtssachverständigen ausgegangen seien und wie groß der Wasserzustrom zu einem - einen halben Kilometer vom gegenständlichen Betriebsgelände entfernten - Betriebsgrundstück sei. Ein geringerer Wasserzustrom könnte nämlich lediglich die Dauer der Sanierungsmaßnahmen beeinflussen. Ein probeweises Absaugen im Bereich einer Meßsonde lasse jedenfalls keine Schlüsse auf die aus einem Sanierungsbrunnen zu gewinnenden Wassermengen zu. Das im Punkt 3 des Bescheides durch einen Differenzschwellenwert definierte Sanierungsziel habe nichts mit den höchstzulässigen Schadstoffkonzentrationen im bei einer hydraulischen Sanierung anfallenden Abwasser zu tun. Das Sanierungsziel sei ja gerade deswegen mit einem Differenzschwellenwert definiert worden, um der Betriebsinhaberin die von ihr befürchtete Sanierung fremder Immissionen zu ersparen. Die Sanierungsarbeiten dürften daher bereits beendet werden, wenn die chlorierten Kohlenwasserstoffe unterstromig der Betriebsanlage nur mehr um 10 % höher konzentriert seien als oberstromig der Betriebsanlage, und zwar auch dann, wenn das abgepumpte Grundwasser vor der Einleitung in den Kanal oder der Wiedereinbringung in den Grundwasserkörper noch gereinigt werden müßte. Der im Punkt 3 festgelegte Differenzschwellenwert gebe also an, wie lange die Sanierungsmaßnahmen durchzuführen seien, während der von der Wasserrechtsbehörde für den Fall der Ableitung des bei den Sanierungsmaßnahmen anfallenden Grundwassers in den Regenwasserkanal oder der Wiedereinbringung in den Grundwasserkörper noch festzulegende Grenzwert dem Schutz des Vorfluters, zu dem der Regenwasserkanal führe, bzw. des Grundwasserkörpers vor Verunreinigungen diene. Die Behörde vermöge sich allerdings der Meinung des technischen Amtssachverständigen, die Einleitung des vorgereinigten CKW-hältigen Grundwassers über einen Regenwasserkanal in den Vorfluter bedürfe gemäß § 31 Abs. 5 WRG 1959 keiner wasserrechtlichen Bewilligung, aus (in der Folge näher dargestellten Gründen) nicht anzuschließen. Auf Grund der schlüssig wirkenden Gutachten und Stellungnahmen, die auf umfangreichen Messungen beruhten und denen die Beschwerdeführerin nicht auf gleicher fachlicher Ebene entgegengetreten sei, stehe fest, daß die vorhandene Konzentration an chlorierten Kohlenwasserstoffen im Grundwasser in diesem Bereich des 23. Bezirkes durch Einträge aus einer Kontamination im Bereich der Betriebsliegenschaft, die durch den Umgang mit 1.1.1.-Trichlorethan im Betrieb bis 1991/1992 verursacht worden sei, auf etwa das Zehnfache erhöht werde. Durch die Festlegung des Sanierungszieles mit einem Differenzschwellenwert sei sichergestellt, daß die Beschwerdeführerin nur betriebskausale Kontaminationen zu beseitigen habe. Da die absolute Höhe und die relative Zunahme der Konzentration an Trichlorethan im Bereich der Liegenschaft weit geringer sei, habe der technische Amtssachverständige mit Recht die Konzentration an 1.1.1.-Trichlorethan als maßgeblichen Parameter qualifiziert. Abgesehen davon, daß die von der Beschwerdeführerin geäußerte Vermutung, durch den regelmäßigen Zufluß vorbelasteten Grundwassers könne sich die Konzentration an Schadstoffen auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin weiter erhöhen, durch keine Beweisergebnisse auf entsprechendem fachlichen Niveau gedeckt sei, sei nicht einzusehen, warum der Zufluß niedrig belasteten Grundwassers zu einer verstärkten Konzentration von Schadstoffen in einem Grundwasserkörper, in dem dieser Schadstoff bereits zehnfach höher konzentriert sei, führen sollte. Schließlich beweise auch die festgestellte Kontaminationsfahne, daß laufend (gering verunreinigtes) Grundwasser zur Betriebsliegenschaft zufließe und von dort (wesentlich stärker mit 1.1.1.-Trichlorethan befrachtet) wieder abströme.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof erachtet sich die Beschwerdeführerin in dem Recht verletzt, daß ihr nicht entgegen den Bestimmungen des § 83 GewO 1994 Vorkehrungen aufgetragen werden. In Ausführung des so bezeichneten Beschwerdepunktes macht sie geltend, der erstbehördliche Bescheid sei von einer Nicht-Behörde erlassen worden. Zuständige Behörde zur Erlassung von Aufträgen gemäß § 83 GewO 1994 sei nämlich gemäß § 333 GewO 1994 die Bezirksverwaltungsbehörde, in Wien nach Art. 109 B-VG der Magistrat. Dieser sei eine monokratische Behörde, die unter der Leitung der nach der Geschäftsordnung und nach der Geschäftseinteilung des Magistrates dazu berufenen Beamten in allen Verwaltungsrechtssachen in erster Instanz entscheide. Die Magistratischen Bezirksämter seien lediglich räumlich dezentralisierte Dienststellen des Magistrates. Es existiere daher weder eine Behörde "Magistratisches Bezirksamt für den

23. Bezirk" noch eine Behörde "Bezirksamtsleiterin". Weder der Geschäftsordnung noch der Geschäftseinteilung des Magistrates der Stadt Wien könne entnommen werden, daß die Leiterin des Bezirksamtes für den 23. Bezirk zuständig zur Vollziehung des § 83 GewO 1994 wäre. Unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften macht sie geltend, die belangte Behörde habe sich mit dem Argument der Beschwerdeführerin, die festgestellte Kontamination des Grundwassers sei nicht kausal durch die aufgelassene Betriebsanlage bedingt (aus näher dargestellten Gründen), nicht ausreichend befaßt. Auch sei die belangte Behörde auf das Argument der Beschwerdeführerin, der geringe Wasserzustrom im Bereich des gegenständlichen Betriebsgeländes schließe die Sanierung des Grundwasserkörpers durch Abpumpen praktisch aus, nicht eingegangen und habe das in diesem Zusammenhang beantragte Beweismittel nicht aufgenommen. Unter dem Gesichtspunkt einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides bringt die Beschwerdeführerin vor, aus dem Wortlaut der Bestimmung des § 83 erster Satz GewO 1994 gehe eindeutig hervor, daß Gefährdungen, Belästigungen oder Beeinträchtigungen im Sinne des § 74 Abs. 2 GewO 1994, die vor Auflassung einer Anlage bewirkt worden seien, nicht umfaßt seien. § 83 GewO 1994 solle die spezifischen Gefahren, die durch das Auflassen einer Anlage bestünden, hintanhalten. Dies setze voraus, daß eine aufgelassene Anlage in der Realität weiterbestehe und von dieser Einwirkungen im Sinne des § 74 Abs. 2 GewO 1994 ausgingen. Diese Voraussetzungen seien nach dem von der belangten Behörde festgestellten Sachverhalt nicht gegeben. Die belangte Behörde gehe nämlich davon aus, daß die Kontaminierung des Grundwassers mit CKWs durch Einträge im Bereich der Betriebsliegenschaft durch den Umgang mit 1.1.1.-Trichlorethan im Zeitraum bis 1991/1992 verursacht worden seien. Die diesbezügliche Anlage sei spätestens 1992 stillgelegt worden. Daß derzeit noch Anlagen oder Anlagenteile existierten, von denen CKWs in das Grundwasser gelangten, sei von der belangten Behörde nicht festgestellt worden und sei auch nicht der Fall. Die belangte Behörde gehe somit selbst davon aus, daß die gegenständliche Kontaminierung nicht von der "aufgelassenen Anlage", sondern vom seinerzeitigen Betrieb der Anlage herrühre. Damit stehe der bekämpfte Bescheid aber im offensichtlichen Widerspruch zum Wortlaut des § 83 Satz 1 GewO 1994. Auch eine teleologische Interpretation der Bestimmung zeige, daß diese nicht auf den gegenständlichen Sachverhalt anzuwenden sei. Während gemäß §§ 74 ff GewO 1994 bei Genehmigung einer Betriebsanlage Auflagen vorzuschreiben seien, um Einwirkungen oder Gefährdungen im Sinne des § 74 Abs. 2 GewO 1994 während des Betriebes zu vermeiden bzw. zu beschränken, gelte § 83 für derartige Einwirkungen, die von aufgelassenen Anlagen ausgingen. Dabei sei offenbar daran gedacht, daß auch von alten, nicht mehr in Verwendung stehenden Anlagen Gefahren, insbesondere durch Emissionen, ausgehen könnten. Altanlagen könnten durch Rost, Eindringen von Regenwasser, Undichtwerden von Tanks etc. Gefahren auslösen, die durch entsprechende Vorkehrungen hintangehalten werden sollten. Davon zu unterscheiden sei jedoch der Fall einer vollständig beseitigten Anlage. Von einer Anlage, die nicht mehr existiere, könnten keinerlei Gefährdungen oder sonstige Beeinträchtigen mehr ausgehen. Eine Vorschreibung von Auflagen für Emissionen von nicht existenten Anlagen wäre aber widersinnig. Die Beschwerdeführerin könne daher weder auf Grund des § 83 noch auf Grund einer anderen Bestimmung der GewO 1994 dazu verpflichtet werden, in der Vergangenheit entstandene Verunreinigungen des Grundwassers zu sanieren.

Der Verwaltungsgerichtshof vermag sich zunächst der Rechtsansicht der Beschwerdeführerin, der erstbehördliche Bescheid sei von einer Nicht-Behörde erlassen worden, nicht anzuschließen. Der erstbehördliche Bescheid vom 17. Juni 1996 ist mit den Worten überschrieben: "Magistrat der Stadt Wien, Magistratisches Bezirksamt für den 23. Bezirk." Der Spruch dieses Bescheides wird mit den Worten "Das Magistratische Bezirksamt für den 23. Bezirk ..." eingeleitet und trägt die Fertigungsklausel: "Für die Bezirksamtsleiterin:"

Gemäß § 107 der Wiener Stadtverfassung hat der Magistrat unter Leitung und Verantwortung des Bürgermeisters die Angelegenheiten der Bezirksverwaltung zu besorgen.

Nach § 5 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Magistrat der Stadt Wien, Amtsblatt der Stadt Wien Nr. 98/1966, S. 17, sind Dienststellen im Sinne dieser Geschäftsordnung unter anderem die Magistratischen Bezirksämter. Gemäß § 50 Abs. 6 dieser Geschäftsordnung sind in den Angelegenheiten der Bundes- und Landesvollziehung, in denen die Dienststellenleiter nicht in der Landesinstanz tätig werden, für die Unterfertigung der Geschäftsstücke die Bestimmungen des § 49 Abs. 6 sinngemäß anzuwenden. Nach dieser Bestimmung (§ 49 Abs. 6) unterfertigen die Leiter von Dienststellen und deren Vertreter unter Anführung ihrer dienstlichen Stellung (z.B. als Leiter einer Magistratsabteilung mit "Der Abteilungsleiter:") und des Amtstitels, die Vertreter überdies unter Beifügung der Worte "In Vertretung" (abgekürzt: "I.V.").

Im vorliegenden Fall wurde der Magistrat der Stadt Wien in einer Angelegenheit der Bezirksverwaltung tätig. Für die Fertigung des erstbehördlichen Bescheides war somit § 50 Abs. 6 in Verbindung mit § 49 Abs. 6 der zitierten Geschäftsordnung maßgebend. Die Fertigung des erstbehördlichen Bescheides entsprach somit der Rechtslage mit der Wirkung, daß dieser Bescheid dem Magistrat der Stadt Wien zuzuordnen ist.

Im übrigen erweist sich die Beschwerde als berechtigt.

Gemäß § 74 Abs. 1 GewO 1994 ist unter einer gewerblichen Betriebsanlage jede örtlich gebundene Einrichtung zu verstehen, die der Entfaltung einer gewerblichen Tätigkeit regelmäßig zu dienen bestimmt ist. Nach dem Abs. 2 dieser Gesetzesstelle dürfen gewerbliche Betriebsanlagen nur mit Genehmigung der Behörde (§§ 333, 334, 335) errichtet oder betrieben werden, wenn sie wegen der Verwendung von Maschinen und Geräten, wegen ihrer Betriebsweise, wegen ihrer Ausstattung oder sonst geeignet sind, ... 5.) eine nachteilige Einwirkung auf die Beschaffenheit der Gewässer herbeizuführen, sofern nicht ohnedies eine Bewilligung auf Grund wasserrechtlicher Vorschriften vorgeschrieben ist.

Gemäß § 83 GewO 1994 in der im Hinblick auf den Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides hier anzuwendenden Fassung vor der Gewerberechts-Novelle 1997, BGBl. I Nr. 63, hat der Inhaber der Anlage, wenn Anlagen im Sinne des § 74 Abs. 2 oder Teile solcher Anlagen aufgelassen werden, die zur Vermeidung einer von der aufgelassenen Anlage oder den aufgelassenen Teilen der Anlage ausgehenden Gefährdung, Belästigung, Beeinträchtigung oder nachteiligen Einwirkung im Sinne des § 74 Abs. 2 notwendigen Vorkehrungen zu treffen. Er hat die Auflassung und seine Vorkehrungen anläßlich der Auflassung der zur Genehmigung der Anlage zuständigen Behörde vorher anzuzeigen. Reichen die angezeigten Vorkehrungen nicht aus, um den Schutz der im § 74 Abs. 2 umschriebenen Interessen zu gewährleisten, oder hat der Inhaber der Anlage anläßlich der Auflassung die zur Erreichung dieses Schutzes notwendigen Vorkehrungen nicht oder nur unvollständig getroffen, so hat ihm die zur Genehmigung der Anlage zuständige Behörde die notwendigen Vorkehrungen mit Bescheid aufzutragen.

Nach dem diesbezüglich eindeutigen Wortlaut dieser Bestimmung haben nach dieser Gesetzesstelle aufgetragene Vorkehrungen dem Zweck zu dienen, die von dem durch die Auflassung (vgl. zu diesem Begriff die diesbezüglichen Ausführungen im hg. Erkenntnis vom 28. Juni 1994, Slg. N. F. Nr. 14.088) geschaffenen Zustand einer Betriebsanlage ausgehenden Einwirkungen auf die Umwelt (im weitesten Sinne) soweit zu beschränken, daß der Schutz der im § 74 Abs. 2 umschriebenen Interessen gewährleistet ist. Das so zu umschreibende Wesen einer Vorkehrung nach § 83 GewO 1994 verbietet es, eine solche mit dem Zweck vorzuschreiben, eine durch den Betrieb der Betriebsanlage bereits vor der Auflassung eingetretene Einwirkung auf die Umwelt nachträglich wieder rückgängig zu machen.

Der Vorschreibung der in Rede stehenden Vorkehrungen durch den angefochtenen Bescheid liegt die Annahme der belangten Behörde zugrunde, es sei durch den Betrieb der näher bezeichneten Anlagenteile, die in der Zwischenzeit aufgelassen wurden, der Boden im Bereich der Betriebsliegenschaft durch chlorierte Kohlenwasserstoffe in einer Weise verunreinigt worden, daß daraus fortlaufend eine Verunreinigung des Grundwassers hervorgerufen wird. Ziel der in Rede stehenden Vorkehrungen ist es, den fraglichen Boden soweit zu reinigen, daß dadurch eine weitere Verunreinigung des Grundwassers vermieden wird.

Ausgehend vom oben dargestellten zulässigen Zweck einer Vorkehrung im Sinn des § 83 GewO 1994, von dem die Beseitigung einer - wenn auch einst vom Betrieb der nunmehr aufgelassenen Betriebsanlage verursachte - Deponierung gefährlicher Stoffe im Untergrund und der von einer solchen ausgehenden Gefahren nicht mehr erfaßt ist, gehen die der Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen Bescheid aufgetragenen Maßnahmen über die Grenze der nach § 83 GewO 1994 zulässigerweise aufzutragenden Vorkehrungen hinaus. Diese von der belangten Behörde herangezogene Norm bietet daher keine rechtliche Grundlage für die mit dem angefochtenen Bescheid der Beschwerdeführerin erteilten Aufträge.

Da die belangte Behörde dies verkannte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit. Er war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich im Rahmen des gestellten Begehrens auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994.