TE Vfgh Erkenntnis 1996/3/14 B2511/94

Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden ist.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Der Beschwerdeführer beantragte bei der Austro Control GmbH die Erteilung einer Lärmausnahmebewilligung gemäß §7 Abs1 litb der Zivilluftfahrzeug-Lärmzulässigkeitsverordnung (ZLZV 1993) für die Durchführung von Kunstflügen und die dazu gehörenden Überstellungsflüge. Diese Bewilligung wurde ihm mit Bescheid der Austro Control GmbH gemäß §7 Abs1 litb und Abs5 ZLZV 1993 befristet bis zum 1. Dezember 1994 erteilt. Gleichzeitig wurde ihm für diese Amtshandlung eine gemäß Abschnitt II TP43 litb der Austro Control-Gebührenverordnung (ACGV), BGBl. 2/1994, festgesetzte Gebühr in Höhe von S 2.000,-- vorgeschrieben.

Die in diesem Bescheid vorgenommene Befristung der Ausnahmebewilligung und die Kostenentscheidung bekämpfte der Bechwerdeführer mit Berufung an den Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr, der diese mit dem nunmehr vor dem Verfassungsgerichtshof angefochtenen Bescheid als unbegründet abwies.

2. In seiner auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde behauptet der Beschwerdeführer die Verletzung von Rechten wegen Anwendung rechtswidriger genereller Normen und - der Sache nach - auch die Verletzung in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten und beantragt die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides, in eventu die Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof.

Er meint, daß der im letzten Satz des ArtI §6 Abs2 des Bundesgesetzes, BGBl. 898/1993, über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung, mit dem das Luftfahrtgesetz und das Bundesgesetz über den zwischenstaatlichen Luftverkehr geändert werden (im folgenden: Austro Control Gesetz bzw. ACG), verwendete Begriff "Kostendeckungsprinzip" nicht dem Art18 B-VG genüge und die auf diese Bestimmung gestützte ACGV, insbesondere deren TP43, dem Gesetz widerspreche. Weiters wirft er der belangten Behörde vor, die Bestimmungen des §7 Abs5 ZLZV 1993 und jene des Abschnittes II TP43 litb ACGV denkunmöglich angewendet zu haben.

3. Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der er die Gesetzmäßigkeit der ACGV und die Verfassungsmäßigkeit des ArtI §6 Abs2 ACG verteidigt. Über Aufforderung des Verfassungsgerichtshofes hat der Bundesminister auch den Jahresbericht 1994 der Austro Control GmbH sowie den Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses 1994 dieser Gesellschaft durch einen Wirtschaftsprüfer vorgelegt.

II.                                 Der Verfassungsgerichtshof

hat die vorliegende Beschwerde mit den hg. zu B2113/94, zu B2114/94, zu B2126/94, zu B663/95 und zu B1154/95 protokollierten Beschwerden gemäß §187 ZPO iVm §35 Abs1 VerfGG zur gemeinsamen Verhandlung verbunden.

III.        Der Verfassungsgerichtshof

hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:

1. Österreichische Luftfahrzeuge dürfen im Bundesgebiet grundsätzlich nur dann abfliegen und landen, wenn sie über eine Lärmzulässigkeitsbescheinigung verfügen (§6 Abs1 ZLZV 1993). Für Kunstflüge besteht jedoch die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmebewilligungen: Gemäß §7 Abs1 litb ZLZV 1993 iVm ArtI §2 Abs1 ACG ist die Austro Control GmbH zuständig, über Anträge zu entscheiden, mit denen eine Lärmausnahmebewilligung für die Durchführung von einem oder mehreren Kunstflügen mit einem Luftfahrzeug, für das keine Lärmzulässigkeitsbescheinigung ausgestellt worden ist, begehrt wird.

Die Austro Control GmbH hat dazu ein Verwaltungsverfahren nach den Vorschriften des AVG durchzuführen (ArtI §6 Abs1 ACG). Der Partei, in deren Interesse die Amtshandlung durchgeführt wurde, ist hiefür gemäß Abschnitt I ACGV eine "Gebühr" vorzuschreiben. In Abschnitt II dieser Verordnung sind die einzelnen gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren festgesetzt; die im vorliegenden Fall angewendete TP43 lautet:

"Erteilung einer Lärmausnahmebewilligung für Flugzeuge ohne Lärmzulässigkeitsbescheinigung (§7 ZLZV)

   a) für den Einzelfall ......................... 1 000

   b) für mehrere Fälle .......................... 2 000".

Die ACGV stützt sich auf ArtI §6 Abs2 ACG, der den Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr ermächtigt und verpflichtet, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen für die von der Austro Control GmbH durchzuführenden Verwaltungsverfahren eine Gebührenordnung zu erlassen. Der letzte Satz dieser Bestimmung lautet:

"Der Ermittlung der Höhe der Gebühren ist das Kostendeckungsprinzip zugrunde zu legen."

2. a) Der Beschwerdeführer meint, daß diese gesetzliche Determinierung der Gebührenordnung nicht den Anforderungen entspreche, die das Legalitätsprinzip an die Determinierung von Verordnungen stellt. Er vertritt die Auffassung, die Verwendung des Wortes "Kostendeckungsprinzip" zwinge zwar nicht dazu, lasse es aber als naheliegend erscheinen anzunehmen, daß damit etwas anderes gemeint sei, als üblicherweise mit dem Begriff des Äquivalenzprinzips umschrieben werde. Daher liege die Annahme nahe,

"der Gesetzgeber wollte durch die Verwendung eines anderen Begriffes auch etwas anderes erreichen, nämlich die Kostendeckung nach dem Verursacherprinzip.

Das bedeutet für den konkreten Fall der Austro Control GmbH, daß die Kosten jene Normunterworfenen verhältnismäßig zu tragen haben, die die Leistungen der Austro Control GmbH in Anspruch nehmen. Auf den Beschwerdefall umgelegt heißt das, daß die durch den Bf verursachten Kosten auch von ihm getragen werden sollen. Diese Auslegung des ACG würde den Zielen der in jüngster Zeit verfolgten Politik der Kostentragung nach dem Verursacherprinzip entsprechen."

Die Beschwerde bezweifelt, daß sich bei einem anderen Verständnis eine Antwort auf die Frage geben lasse, in welcher Weise die Gesamtkosten einer Organisation auf die verschiedenen Leistungen umzulegen sind, und meint:

"Eine Gebührenverordnung, welche nicht die tatsächlichen Kosten einer Einzelleistung zur Grundlage nimmt, sondern die Gesamtkosten der Organisation auf die in einem Jahr erbrachten Leistungen mehr oder weniger willkürlich umlegt, ohne auf die vom Normunterworfenen durch seine Inanspruchnahme von Leistungen tatsächlich verursachten Kosten in der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen, dürfte demnach auch nicht dem Sachlichkeitsgebot entsprechen."

b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers enthält der zitierte letzte Satz in §6 Abs2 des ArtI ACG aber eine ausreichende Determinierung des zur Verordnungserlassung ermächtigten Bundesministers. Die Vorschrift, daß der Errechnung der Höhe der Gebühren das Kostendeckungsprinzip zugrunde zu legen ist, ist so zu verstehen, daß damit angeordnet ist, der Bundesminister habe bei Erlassung der ACGV nach den Grundsätzen des Äquivalenzprinzips vorzugehen, wie es der Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur zu den Benützungsgebühren näher entfaltet hat (vgl. VfSlg. 7583/1975, 8847/1980, 10738/1985, 11294/1987, 11559/1987 ua.). Das zeigt schon der Umstand, daß der Verfassungsgerichtshof in seiner grundlegenden Entscheidung VfSlg. 7583/1975 dem im damaligen Verfahren herangezogenen betriebswirtschaftlichen Sachverständigen folgend die Anforderungen an eine Gebührenberechnung nach dem Äquivalenzprinzip auf der Basis von Kostendeckungserwägungen entwickelt hat. Auch die Erläuterungen zur Regierungsvorlage (1247 BlgNR 18.GP) bestätigen dies, wenn sie als Motiv für die Regelung angeben, daß Untersuchungen des Kostendeckungsgrades für die Leistungen des Bundesamtes für Zivilluftfahrt eine "krasse Kostenunterdeckung ergeben" hätten und damit ersichtlich auf ein Verständnis des Begriffs der Kostendeckung im Sinn der für Benützungsgebühren zu beachtenden Kostenäquivalenz abgestellt haben.

Nun hat der Verfassungsgerichtshof zwar mehrfach die Auffassung vertreten, daß es dem Art18 Abs1 B-VG zuwiderläuft, wenn die Höhe der von den Abgabepflichtigen insgesamt zu entrichtenden Abgaben einzig und allein davon abhängt, wie hoch der aus der Abgabe zu deckende Aufwand vom zuständigen Organ angesetzt wird, da durch eine solche Regelung der Verwaltung eine verfassungswidrige Blankettvollmacht erteilt würde (vgl. zB VfSlg. 13309/1992, 8468/1978 und die dort angeführte Vorjudikatur). Eine solche Situation liegt aber hier nicht vor, weil die Aufgaben, die die Austro Control GmbH zu besorgen hat, im Luftfahrtgesetz und den dazu ergangenen Verordnungen genau bestimmt sind, und die Einhaltung dieser Aufgabenzuweisung der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Im übrigen ist auch diese Gesellschaft an das Effizienzprinzip der Bundesverfassung gebunden und hat die ihr übertragenen Aufgaben sparsam, wirtschaftlich und zweckmäßig zu besorgen (vgl. Art126b Abs2 iVm Abs5 B-VG). In diesem Sinn hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur nicht nur den Standpunkt eingenommen, das Äquivalenzprinzip gebiete, daß die gesamten Erträge der Einnahmen nicht höher sein dürften als die gesamten der Einrichtung für die Erbringung der Leistungen erwachsenden Aufwendungen, sondern auch, daß die Leistungen den Interessenten zu angemessenen Gebühren zur Verfügung gestellt werden. Dies geschehe - so hielt der Verfassungsgerichtshof etwa in VfSlg. 8847/1980 fest -

"nur dann, wenn bei der Festsetzung der Gebühren von jenen Kosten ausgegangen wird, die der Gemeinde bei einer sparsamen, wirtschaftlichen und zweckmäßigen Führung der Einrichtung tatsächlich erwachsen sind bzw. erwachsen würden".

Was schließlich den Vorwurf anlangt, ein so verstandenes Kostendeckungsprinzip ermögliche es, die Gesamtkosten der Organisation auf die einzelnen Leistungstypen "mehr oder weniger willkürlich" umzulegen, so übersieht der Beschwerdeführer damit, daß auch die Zuordnung der Gesamtkosten zu den einzelnen Leistungstypen den Erfordernissen der Sachlichkeit zu entsprechen hat. Dies verlangt eine die Gebote des Gleichheitsgrundsatzes und des ihm innewohnenden Sachlichkeitsprinzips beachtende Anwendung der gesetzlichen Determinierung der ACGV.

Der Verordnungsgeber hat freilich bei dieser Zuordnung einen gewissen Spielraum: Er darf bei der Zurechnung der Gemeinkosten auf die einzelnen Kostenträger auch auf andere Umstände als die Höhe der mit der Einzelleistung verbundenen direkten Kosten, etwa auf die Nutzenäquivalenz, abstellen (vgl. dazu das Erkenntnis B2113/94 ua. vom heutigen Tag, das der Ausfertigung dieser Entscheidung beigelegt ist).

c) Der Verfassungsgerichtshof teilt daher unter dem Blickwinkel des von ihm zu entscheidenden Falles die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes nicht. Da auch aus den anderen in der Verhandlung erörterten Gründen keine Bedenken entstanden sind (vgl. auch hiezu die Entscheidung B2113/94 ua. vom heutigen Tag), sah er sich nicht veranlaßt, der Anregung auf Einleitung eines Gesetzesprüfungsverfahrens nachzukommen.

3. a) Der Beschwerdeführer behauptet auch, daß der Verordnungsgeber bei der Ermittlung der Höhe der vorgeschriebenen "Gebühr" nicht nach den Erfordernissen des Kostendeckungsprinzips und des Sachlichkeitsgebotes vorgegangen sei.

In seiner Gegenschrift erläutert der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr, nach welcher Methode er bei der Vorbereitung der Erlassung der ACGV vorgegangen ist:

"Zunächst wurden aufgrund der Tätigkeiten in den Vorjahren und der Ende 1993 erkennbaren Tendenzen die Anzahl der - nach der neuen ACGV - gebührenpflichtigen Verwaltungstatbestände ermittelt. Dann wurde der Aufwand für diese Verwaltungstätigkeiten pro zuständigem Bereich auf Grundlage der für diese Tätigkeit benötigten Personalmengen für 1994 hochgerechnet (Basis 1992). Entsprechend dem gesetzlichen Auftrag zur Kostendeckung wurde nun versucht, die Gebühren für die einzelnen Verwaltungsakte so zu bemessen, daß in den die Verwaltungsakte setzenden Bereichen der damit verbundene Aufwand abgedeckt war. Wie die Berechnungen zeigen, war es trotz erheblicher, gegenüber der Bundes-Verwaltungsabgabenverordnung vorgenommener, Tariferhöhungen nicht möglich, in bestimmten Bereichen (insbesondere im Bereich Luftfahrzeuge und Luftfahrtgerät) eine vollständige Kostendeckung zu erzielen.

Bei der Abstufung der einzelnen Tarife wurde berücksichtigt:

-

Umfang bzw Nutzung der Berechtigung für den Inhaber derselben (zB Privatpiloten - Berufspiloten);

-

Dauer der Berechtigung (zB Tiefflugbewilligung für den Einzelfall - für mehrere Fälle);

-

Verhältnis des Tarifs zum Wert des Gegenstandes, auf den sich der Verwaltungsakt bezieht (zB höhere Tarife bei Luftfahrzeugen mit höherem Gewicht);

Von wesentlicher Bedeutung ist, daß der Aufwand für die einzelnen Verwaltungstätigkeiten steigt, wenn der Antrag für 'mehrere Fälle' gestellt wurde (umfangreicheres Ermittlungsverfahren, Evidenzhaltung über einen längeren Zeitraum und damit verbunden häufigere Anfragen, im gegenständlichen Fall insbesondere im Bezug auf Fluglärm). ...

Der Aufwand der ACG setzt sich wie folgt zusammen:

-

Personalaufwand

-

Sachaufwand

-

Aufwand für Räume

-

Gemeinkosten

In den Personalaufwand muß neben der Bescheiderlassung mit vorangehendem Ermittlungsverfahren auch die Evidenzhaltung, Beantwortung von Anfragen, Beschwerden Dritter, Stellungnahmen etc. eingerechnet werden.

Zusammenfassend darf festgestellt werden, daß die ACGV das Prinzip der Kostendeckung befolgt und dort, wo eine volle Kostendeckung zu nicht vertretbaren Tarifen geführt hätte, geringere Tarife angesetzt wurden."

b) Der Verfassungsgerichtshof hat unter dem Gesichtspunkt des vorliegenden Beschwerdefalls keine Bedenken dahin, daß diese Vorgangsweise mit den gesetzlichen Vorgaben nicht im Einklang stünde (vgl. auch diesbezüglich VfGH B2113/94 ua. vom heutigen Tag). Angesichts der vom Bundesminister vorgenommenen Prognose und des vorgelegten Jahresberichtes 1994 sowie des dieses Jahr betreffenden Jahresabschlusses und des Berichtes über dessen Prüfung hegt der Verfassungsgerichtshof insbesondere keine Bedenken dagegen, daß die Gesamtaufwendungen in einer den Anforderungen des Äquivalenzprinzipes (vgl. oben Pkt. III.2.b)) widersprechenden Weise zur Grundlage der Berechnung genommen worden wären. Er sieht sich daher nicht veranlaßt, ein Verfahren zur Prüfung der hier präjudiziellen Bestimmungen der ACGV einzuleiten.

4. Bei der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsvorschriften könnte der Beschwerdeführer in seinen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten nur durch einen willkürlichen oder den Denkgesetzen widersprechenden Vollzug der Vorschriften verletzt worden sein. Der Beschwerdeführer sieht einen solchen in die Verfassungssphäre reichenden Vollzugsfehler in der Befristung der Ausnahmebewilligung und meint, es wäre richtig gewesen, die Bewilligung auf Dauer, aber auf Widerruf zu erteilen. Die gewählte Vorgangsweise bringe in der Sache nichts, führe aber zur häufigeren Befassung der Behörde, was für diese unnötigen Verwaltungsaufwand und für den Beschwerdeführer die häufigere Verpflichtung zur Entrichtung von Gebühren bedeute.

Der Verfassungsgerichtshof kann jedoch nicht finden, daß die Behörde damit das Gesetz denkunmöglich angewendet hat oder willkürlich vorgegangen ist; ob die Entscheidung rechtmäßig war, hat nicht der Verfassungsgerichtshof zu beurteilen.

5. Die Beschwerde war daher abzuweisen und gemäß Art144 Abs3 B-VG antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof abzutreten.