TE Vfgh Erkenntnis 1996/6/13 B2164/95

Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob die Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden sind.

Entscheidungsgründe:

1.1. Mit Verordnung der Niederösterreichischen Landesregierung vom 18. Oktober 1994, LGBl. 0350/66-0, wurden allgemeine Gemeinderatswahlen für den 19. März 1995 ausgeschrieben. Das Ergebnis dieser Wahl in der Gemeinde Zwölfaxing wurde von der Wahlpartei "Bürgerliste Zwölfaxing 2000" mit Beschwerde angefochten. Die Landes-Hauptwahlbehörde beim Amt der Niederösterreichischen Landesregierung gab dieser Beschwerde mit Bescheid vom 28. April 1995, ZII/1-536-95, nicht statt.

Daraufhin lud die amtierende Bürgermeisterin zur konstituierenden Sitzung des neuen Gemeinderats für den 12. Mai 1995 ein; in der Tagesordnung war die Angelobung der neugewählten Gemeinderäte, die Wahl des Bürgermeisters, die Beschlußfassung über die Anzahl der geschäftsführenden Gemeinderäte, die Wahl der geschäftsführenden Gemeinderäte ua. vorgesehen. Diese Sitzung wurde - laut Sitzungsprotokoll - noch vor Eingehen in die Tagesordnung (dh. vor Behandlung des 1. Tagesordnungspunkts: "Angelobung") abgebrochen, und zwar mit der Begründung, daß "die zur Gültigkeit der Wahl (ua. des Bürgermeisters;

2. Tagesordnungspunkt) erforderliche Anwesenheit nicht gegeben" sei. Laut Sitzungsprotokoll waren sieben gewählte Gemeinderäte der Wählergruppe "Sozialdemokratische Partei Österreichs" entschuldigt abwesend.

Sieben Mandatare dieser Wählergruppe gaben am 15. Mai 1995 schriftliche Erklärungen über ihren Mandatsverzicht ab; gleichzeitig verlangten sie die Streichung aus der Liste der Ersatzmänner. Am selben Tag trafen beim Gemeindeamt Zwölfaxing auch Erklärungen weiterer Ersatzmitglieder dieser Wählergruppe ein, worin sie ihre Streichung aus der Liste der Ersatzmitglieder begehrten.

1.2.1. Daraufhin löste die Niederösterreichische Landesregierung den Gemeinderat der Gemeinde Zwölfaxing mit Bescheid vom 24. Mai 1995, ZII/1-536/1-95, gemäß §94 Abs2 NÖ Gemeindeordnung 1973 (NÖ GO), LGBl. 1000-8, auf.

1.2.2. Begründend wurde ausgeführt:

"Mit Verzichtschreiben vom 15. Mai 1995 haben 7 Mitglieder des Gemeinderates der Gemeinde Zwölfaxing auf die Ausübung ihres Mandates verzichtet. Die Verzichtserklärungen sind sofort mit dem Einlangen verbindlich geworden (Verzicht vor Angelobung).

Sämtliche der oben erwähnten Gemeinderäte scheinen auf dem Wahlvorschlag der Wahlpartei 'Sozialdemokratische Partei Österreichs SPÖ' auf.

Mit Schreiben vom 15. Mai 1995 haben sämtliche der Ersatzmitglieder der Wahlpartei 'Sozialdemokratische Partei Österreichs SPÖ' ihre Streichung aus der Liste der Ersatzmitglieder verlangt.

Die erledigten Gemeinderatsstellen können daher durch Ersatzmitglieder nicht besetzt werden.

In dem 19 Mitglieder umfassenden Gemeinderat der Gemeinde Zwölfaxing sind daher weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt.

Der Gemeinderat war daher nach der im Spruch zitierten Gesetzesstelle aufzulösen."

1.3.1. Diesen Bescheid bekämpfen die neugewählten Mitglieder des Gemeinderates der Gemeinde Zwölfaxing M S, Ing. P W-H und W B - sie gehören nicht zur Gruppe jener Gemeinderäte, die auf ihre Mandate verzichtet hatten - mit Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 (Abs1) B-VG, in der sie die Verletzung insbesondere im verfassungsgesetzlich gewährleisteten passiven Wahlrecht nach Art26 B-VG und in Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm, nämlich des §94 Abs2 NÖ GO, geltend machen und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes beantragen.

1.3.2.1. Die Niederösterreichische Landesregierung als belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und trat in einer Gegenschrift für die Abweisung der Beschwerde ein.

1.3.2.2. Dazu langte beim Verfassungsgerichtshof eine Replik der Beschwerdeführer ein.

2. Über die Beschwerde wurde erwogen:

2.1. Gegen den Bescheid der Landesregierung auf Auflösung des Gemeinderates gemäß §94 NÖ GO ist ein administratives Rechtsmittel nicht zulässig.

Eine Auflösung des Gemeinderates gemäß §94 Abs2 NÖ GO greift in die Rechtssphäre der - wenngleich noch nicht angelobten - Gemeinderatsmitglieder ein (vgl. dazu zB VfSlg. 8990/1980).

Die Prozeßvoraussetzungen sind erfüllt, die Beschwerde ist zulässig (vgl. VfSlg. 7568/1975, 8990/1980).

2.2. §94 Abs2 NÖ GO hat folgenden Wortlaut:

"Die Landesregierung hat den Gemeinderat aufzulösen, wenn während der Funktionsperiode weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt sind."

2.3.1. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, daß §94 Abs2 NÖ GO aus folgenden Gründen verfassungsrechtlich bedenklich sei:

Nach §20 Abs2 NÖ GO könne der Gemeinderat jederzeit innerhalb der Funktionsperiode seine Auflösung beschließen; zur Gültigkeit eines solchen Beschlusses sei die Zustimmung von mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder erforderlich. Für einen von der Landesregierung zu fassenden Auflösungsbeschluß gemäß §94 Abs2 NÖ GO hingegen sei bloß die Zustimmung von einem Drittel der Mitglieder notwendig. Es lägen zwei Bestimmungen ein und desselben Gesetzes vor, die substantiell dasselbe unterschiedlich regeln: Nämlich die Auflösung des Gemeinderates einmal durch zwei Drittel und das andere Mal durch ein Drittel der Mandatare, ohne dafür sachlich gerechtfertigte Unterschiede erkennen zu lassen.

Ferner scheine §94 Abs2 NÖ GO im Vergleich zu Auflösungsmöglichkeiten anderer Vertretungskörper "im Hinblick auf ein vom Bundesverfassungsgesetzgeber für alle Wahlen zu den allgemeinen Vertretungskörpern gewünschtes einheitliches aktives und passives Wahlrecht" sowie "auch im Hinblick auf Art119 a" verfassungsrechtlich bedenklich.

2.3.2. Der Verfassungsgerichtshof vermag die von den Beschwerdeführern vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken ob der Vorschrift des §94 Abs2 NÖ GO nicht zu teilen.

§48 Abs1 NÖ GO fordert für die Beschlußfähigkeit des Gemeinderates die Anwesenheit von "mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder". Mag auch §48 Abs2 NÖ GO ausnahmsweise ein geringeres Präsenzquorum für Gemeinderatsbeschlüsse vorsehen, so läßt sich §48 Abs1 NÖ GO doch entnehmen, daß der Gesetzgeber die Funktionsfähigkeit des Gemeinderates davon abhängig macht, daß mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder für die Beschlußfassung zur Verfügung stehen. Ebenso wie es sachlich gerechtfertigt ist, daß der Gesetzgeber - schon um eine zu starke Verzerrung der durch die Wahl bewirkten Mehrheitsverhältnisse im Gemeinderat zu verhindern - ein Präsenzquorum von zwei Drittel seiner Mitglieder fordert, ist unter dem Aspekt des dem Gleichheitssatz innewohnenden Sachlichkeitsgebotes auch nichts dagegen einzuwenden, daß der Gesetzgeber die Landesregierung in §94 Abs2 NÖ GO verpflichtet, den Gemeinderat aufzulösen, wenn jene, für die Funktionsfähigkeit ausschlaggebende Zweidrittelmehrheit nicht mehr erzielt werden kann, weil "weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt sind". Die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Gemeinderates durch eine dafür erforderliche Mindestbesetzung bildet auch einen besonderen, im Sinne des Art119 a Abs7 B-VG gelegenen Grund, an dessen Vorliegen der Gemeinderechtsgesetzgeber die Auflösung des Gemeinderates knüpfen kann (vgl. auch schon in diesem Sinn - wenn auch ohne Bedachtnahme auf den Gleichheitssatz - VfSlg. 7568/1975).

Daß schließlich der Gemeinderat selbst nur mit Zustimmung von mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder gemäß §20 Abs2 NÖ GO seine Auflösung beschließen kann, macht die Vorschrift über die aufsichtsbehördliche Auflösung des Gemeinderates nach §94 Abs2 NÖ GO, derzufolge es genügt, wenn mehr als ein Drittel der Gemeinderatsmandate nicht besetzt ist, nicht verfassungswidrig. Denn die Frage, ob gemäß §94 Abs2 NÖ GO "weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt sind", ist auch unter Berücksichtigung der Möglichkeit der (Nach-)Besetzung der Gemeinderatsmandate durch Ersatzmitglieder gemäß §114 NÖ GO zu beurteilen. Schon deshalb erweist sich, daß die Auflösung des Gemeinderates durch diesen selbst gemäß §20 Abs2 NÖ GO und die aufsichtsbehördliche Auflösung des Gemeinderates gemäß §94 Abs2 NÖ GO hinsichtlich der Zahl der die Auflösung letztlich bewirkenden Gemeinderats-(scil. Ersatz-)mitglieder nicht ohne weiteres miteinander verglichen werden können. Selbst wenn aber ein gewisser Wertungswiderspruch zwischen den vom Gesetzgeber angeordneten Voraussetzungen einer Selbstauflösung des Gemeinderates (gemäß §20 Abs2 NÖ GO) einerseits und einer aufsichtsbehördlichen Auflösung (gemäß §94 Abs2 NÖ GO) andererseits bestehen sollte, läßt sich daraus angesichts der dargestellten Notwendigkeit, im Wege des Aufsichtsrechtes die Funktionsfähigkeit des Gemeinderates sicherzustellen, nicht die Verfassungswidrigkeit des §94 Abs2 NÖ GO ableiten.

Daß schließlich der Gemeinderat als ein kraft Art119 a B-VG (vgl. insbesondere dessen Abs7) der Staatsaufsicht unterworfener allgemeiner Vertretungskörper anderen Konstitutionsbedingungen unterliegt als die verfassungsrechtlich mit der formellen Gesetzgebung betrauten allgemeinen Vertretungskörper, bedarf keiner näheren Darlegung.

2.4.1. Der angefochtene Auflösungsbescheid verletzt die Beschwerdeführer als "gewählte Bewerber" (§96 Abs2 NÖ GO) auch nicht in ihrem Recht auf Mandatsausübung gemäß Art117 Abs2 B-VG, wie folgende Überlegungen zeigen:

Mit dem angefochtenen Bescheid wurde der am 19. März 1995 neugewählte Gemeinderat der Gemeinde Zwölfaxing aufgelöst. Darin stimmen die Niederösterreichische Landesregierung und die Beschwerdeführer überein.

Die Auflösung des Gemeinderates durch die Landesregierung ist im Gesetz in Übereinstimmung mit Art119 a Abs7 B-VG ua. dann vorgesehen, wenn der Gemeinderat "die ihm übertragenen Aufgaben ... nicht erfüllt" (§94 Abs1 zweiter Fall NÖ GO) und wenn "während der Funktionsperiode weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt sind" (§94 Abs2 NÖ GO). Unbestritten ist, daß mehr als ein Drittel der neugewählten Gemeinderatsmitglieder wirksam auf ihr Mandat verzichteten und auch deren Ersatzmitglieder über ihr Verlangen aus der Liste gestrichen wurden. Wie bereits oben dargetan, fehlt es mangels Besetzung von zwei Dritteln der Gemeinderatsmandate an der gemäß §48 Abs1 NÖ GO gebotenen Beschlußfähigkeit des Gemeinderates. Vom gleichen Grundgedanken ist auch die Regelung des §2 Niederösterreichische Gemeinderatswahlordnung 1994, LGBl. 0350-0, (NÖ GRWO 1994) getragen, demzufolge die Wiederholung der Wahl "erneut" auszuschreiben ist, wenn nicht wenigstens zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt werden konnten.

Die Auflösung eines neugewählten Gemeinderates vor Beginn seiner Funktionsperiode (, die gemäß §20 Abs1 zweiter Satz NÖ GO erst "mit der Angelobung seiner Mitglieder in der konstituierenden Sitzung" beginnt), ist zwar im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt. Den zitierten Bestimmungen des §94 Abs1 und 2 NÖ GO sowie des §2 NÖ GRWO 1994 läßt sich jedoch entnehmen, daß das Gesetz vom Prinzip eines funktionsfähigen Gemeinderates ausgeht und die Auflösung des Gemeinderates durch die Aufsichtsbehörde grundsätzlich immer dann vorsieht, wenn dessen Funktionsfähigkeit nicht mehr hergestellt werden kann.

Wenn aber mehr als ein Drittel der neugewählten Bewerber schon vor Angelobung (und dem daran geknüpften Beginn der Funktionsperiode des neugewählten Gemeinderates) auf ihr Mandat verzichtet (, wozu sie gemäß §110 Abs1 NÖ GO berechtigt sind,) und auch deren Ersatzmitglieder gemäß §54 Abs8 NÖ GRWO 1994 über Verlangen aus der Liste der Ersatzmänner gestrichen werden, ist die Konstituierung eines funktionsfähigen Gemeinderates unmöglich geworden. Die Anwendung des §48 Abs2 NÖ GO, wonach für eine Beschlußfassung des Gemeinderates auf die sonst gebotene Anwesenheit von mindestens zwei Drittel seiner Mitglieder verzichtet werden kann und die Anwesenheit von mehr als der Hälfte der Mitglieder des Gemeinderates genügt, wenn "die Mitglieder des Gemeinderates zum zweiten Male zur Beratung über den selben Gegenstand berufen" wurden, scheidet bei der Konstituierung des Gemeinderates von vornherein aus. Die "Konstituierung des Gemeinderates" (vgl. die Marginalrubrik zum ersten Abschnitt des V. Hauptstücks der NÖ GO) hat nämlich gemäß §96 NÖ GO in der "ersten Sitzung des Gemeinderates" zu erfolgen, ein verringertes Präsenzquorum für "Beschlüsse" des Gemeinderates (, zu denen dessen Konstituierung von vornherein nicht zählt,) kommt aber nur ab dessen zweiter Sitzung in Betracht. Darüber hinaus würde selbst die Anwendung des §48 Abs2 NÖ GO auf die Konstituierung des Gemeinderates dessen Funktionsfähigkeit dann nicht sicherstellen, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder des Gemeinderates und ihrer Ersatzmitglieder vor Angelobung auf ihr Mandat verzichtet.

Der Gesetzgeber, der die Landesregierung ausdrücklich dazu ermächtigte, den Gemeinderat aufzulösen, wenn während der Funktionsperiode weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt sind, ging sohin erst recht und umsomehr davon aus, daß ein neugewählter Gemeinderat aufzulösen ist, wenn schon vor Beginn seiner Funktionsperiode mehr als ein Drittel der Gemeinderatsmandate unbesetzt ist und diese auch nicht (durch Nachrücken von Ersatzmitgliedern) besetzt werden können. Eine Anordnung des Inhalts, daß ein von vornherein unzureichend besetzter Gemeinderat erst nach seiner (- wie immer auch erfolgten -) Konstituierung aufzulösen ist, wäre nicht nur sinnlos; sie ist auch dem Gesetz nicht zu entnehmen.

2.4.2. Nachdem sohin sieben neugewählte Bewerber des Gemeinderates Zwölfaxing am 15. Mai 1995 ihren Mandatsverzicht erklärten und gleichzeitig ihre Streichung aus der Liste der Ersatzmänner verlangten sowie deren Ersatzmitglieder ihre Streichung aus der Liste der Ersatzmitglieder begehrten, hat die Niederösterreichische Landesregierung zu Recht angenommen, daß im neugewählten Gemeinderat der Gemeinde Zwölfaxing "weniger als zwei Drittel der Gemeinderatsmandate besetzt sind" und diesen demgemäß aufgelöst.

Die Beschwerdeführer wurden daher durch diese Auflösung auch nicht in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten passiven Wahlrecht verletzt.

Ihre Beschwerde war daher abzuweisen und antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof abzutreten.

2.5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung ergehen.