RS Vfgh 2018/10/10 G144/2018

Abweisung eines - zulässigen - Individualantrags von Energielieferanten auf Aufhebung von §10 Abs1 bis 3, §31 Abs1 Z4 lita und b sowie §27 Abs4 Z6 litb Bundes-Energieeffizienzgesetz (EEffG).

Der Anfechtungsumfang ist nicht zu eng gewählt und die angefochtenen Bestimmungen sind nicht offensichtlich trennbar.

Zur Zulässigkeit des Antrags auf Aufhebung des §10 Abs1 bis 3 EEffG und §31 Abs1 Z4 lita und b EEffG:

Ein Antrag gemäß Art140 Abs1 Z1 litc B-VG ist nach stRspr des VfGH nur dann zulässig, wenn die angefochtene Bestimmung nicht auf Grund des Anwendungsvorrangs dieser Bestimmung entgegenstehenden unmittelbar anwendbaren Unionsrechts im konkreten Fall auf den Antragsteller gar nicht anzuwenden ist. In diesem Fall mangelt es dem Antragsteller an der Prozessvoraussetzung der rechtlichen Betroffenheit.

Nach stRSpr des VfGH können die von der EU-Grundrechte-Charta (GRC) garantierten Rechte vor dem VfGH als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte gemäß Art144 B-VG geltend gemacht werden und bilden einen Prüfungsmaßstab in Verfahren der generellen Normenkontrolle, insbesondere nach Art139 und Art140 B-VG. Dies bedeutet, dass der VfGH Rechte der GRC in ihrem Anwendungsbereich (Art51 Abs1 GRC) als Maßstab für nationales Recht heranzieht und entgegenstehende Verordnungs- oder Gesetzesbestimmungen aufhebt. Insoweit ziehen die Rechte der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte und damit Prüfungsmaßstab für den VfGH wegen der insbesondere in Art139 bzw Art140 B-VG vorgesehenen Rechtsfolgen, wenn der VfGH in einem Verordnungs- oder Gesetzesprüfungsverfahren zur Auffassung der Verfassungswidrigkeit einer Verordnung oder eines Gesetzes gelangt, weitergehende Rechtsfolgen nach sich, als ihnen unionsrechtlich auf Grund des Anwendungsvorrangs zukommt. Der VfGH hat bereits in VfSlg 19.632/2012 darauf hingewiesen, dass er damit für diesen Bereich auch der vom EuGH postulierten Bereinigungspflicht nachkommt.

Als verfassungsgesetzlich (iSv Art44 Abs1 B-VG) gewährleistete Rechte bilden Rechte der GRC somit den Prüfungsmaßstab für den VfGH in Normenkontrollverfahren, insbesondere nach Art140 B-VG, was zur Folge hat, dass der VfGH (einfach-)gesetzliche Bestimmungen, die gegen ein Recht der GRC verstoßen, als verfassungswidrig aufhebt. Dem VfGH ist es aber verwehrt, verfassungsgesetzliche Bestimmungen am Maßstab verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte zu prüfen; dies gilt auch für Rechte der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte im Sinne der oben dargestellten Rechtsprechung des VfGH. Als Garantien, die in ihrer Formulierung und Bestimmtheit verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten der österreichischen Bundesverfassung gleichen, mithin keine völlig andere normative Struktur als diese aufweisen, gilt für die Rechte der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte im Normenkontrollverfahren nichts anderes als für solche der österreichischen Bundesverfassung.

Dessen ungeachtet kommt Rechten der GRC bei Vorliegen der einschlägigen Voraussetzungen unionsrechtlich Anwendungsvorrang gegenüber innerstaatlichen Verordnungen und Gesetzen, und zwar auch gegenüber gesetzlichen Bestimmungen im Verfassungsrang, zu. Dabei sind die Begriffe der "Anwendung" in Art140 Abs1 B-VG und im Sinne der Doktrin vom Anwendungsvorrang des Unionsrechts in spezifischer, alle Rechtsschutzgesichtspunkte umfassenden Weise jeweils unterschiedlich zu verstehen. Sie kommen aus zwei unterschiedlichen Rechtssystemen und dürfen nicht schematisch gleichgesetzt werden, sondern sind in einer, die beiden Systeme harmonisierenden und den Vorrang des Unionsrechts beachtenden Weise differenziert zu sehen. Es läuft daher dem Zweck des Anwendungsvorrangs unionsrechtlicher Vorschriften nicht entgegen, wenn der VfGH für ihn präjudizielle generelle Rechtsnormen auf ihre Verfassungs- bzw Gesetzmäßigkeit hin prüft und gegebenenfalls aufhebt oder für rechtswidrig erklärt, weil in solchen Normenprüfungsverfahren nicht über die Frage entschieden wird, ob der innerstaatlichen Norm der Anwendungsvorrang des Unionsrechts entgegensteht.

Wird in gleicher Weise in einem Antrag nach Art140 Abs1 Z1 litc B-VG ein Verstoß einer gesetzlichen Bestimmung, die in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreift, gegen ein Recht der GRC behauptet, prüft der VfGH in der Folge die angefochtene Gesetzesbestimmung in der Sache am Maßstab des jeweiligen Rechts der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht. Ergibt die verfassungsgerichtliche Gesetzesprüfung, dass kein Verstoß gegen ein Recht der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht vorliegt, ist auch eine wesentliche Voraussetzung für den unionsrechtlichen Anwendungsvorrang nicht gegeben (umgekehrt führt die Aufhebung der gesetzlichen Bestimmung wegen Verstoßes gegen das Recht der GRC im Gesetzesprüfungsverfahren durch den VfGH dazu, dass den unionsrechtlichen Anforderungen im Hinblick auf das in Rede stehende Recht der GRC jedenfalls auch im Hinblick auf den Antragsteller im Verfahren nach Art140 Abs1 Z1 litc B-VG Genüge getan ist). Der Anwendungsvorrang eines Rechtes der GRC vermag daher in diesem Fall nicht, einem Antragsteller iSd Art140 Abs1 Z1 litc B-VG die rechtliche Betroffenheit zu nehmen.

Wenn aber wie im vorliegenden Fall das in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreifende Gesetz ein Verfassungsgesetz iSd Art44 Abs1 B-VG ist und der Antragsteller neben einem Verstoß gegen Verfassungsrecht im Sinne des Art44 Abs3 B-VG auch einen solchen gegen ein Recht der GRC behauptet, kann der Verstoß der angefochtenen Verfassungsbestimmung im Gesetzesprüfungsverfahren nach Art140 B-VG gegen ein Recht der GRC, auch wenn ein solcher Verstoß in der Sache vorliegt, nicht zur Aufhebung der angefochtenen verfassungsgesetzlichen Bestimmung(en) führen. Es ist auf Grund des im Verfahren nach Art140 B-VG anzuwendenden Prüfungsmaßstabes ausgeschlossen, dass die angefochtenen Verfassungsbestimmungen wegen Verstoßes gegen ein Recht der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht aufgehoben werden.

In einem solchen Fall muss der VfGH bei der Prüfung, ob die nach Art140 Abs1 Z1 litc B-VG angefochtenen verfassungsgesetzlichen Bestimmungen tatsächlich nachteilig in die Rechtssphäre des Antragsstellers eingreifen, auch prüfen, ob im konkreten Fall ein solcher Eingriff in die rechtlich geschützten Interessen des Antragstellers deswegen nicht vorliegt, weil der Vorrang eines Rechts der GRC, mit dem die angefochtenen verfassungsgesetzlichen Bestimmungen in Widerspruch stehen, der Anwendung der angefochtenen verfassungsgesetzlichen Bestimmungen auf den Antragsteller entgegensteht (für verfassungsgesetzliche Bestimmungen bleibt es also im Sinne der mit VfSlg 15771/2000 beginnenden Rechtsprechung dabei, dass der behauptete tatsächliche Eingriff in die Rechtssphäre des Antragstellers durch die angefochtenen verfassungsgesetzlichen Bestimmungen im Fall ihres Widerspruchs zu einem Recht der GRC wegen dessen Anwendungsvorrangs nicht vorliegt).

Die angefochtenen Verfassungsbestimmungen sind nicht aus den von den Antragstellern vorgebrachten Gründen wegen Verstoßes gegen Art47 GRC auf die Antragsteller nicht anzuwenden:

Durch das EEffG wird die Energieeffizienz-RL 2012/27/EU umgesetzt. Im Besonderen dient die in den angefochtenen Verfassungsbestimmungen des §10 EEffG vorgesehene Verpflichtung der antragstellenden Parteien als Energielieferanten zur Durchführung von Endenergieeffizienzmaßnahmen der Umsetzung der einschlägigen Verpflichtung in Art7 Energieeffizienz-RL. Die angefochtene Verfassungsbestimmung des §31 Abs1 Z4 EEffG dient in Bezug auf das für Energielieferanten in §10 EEffG vorgesehene Energieeffizienzverpflichtungssystem der Umsetzung der sich aus Art13 Energieeffizienz-RL ergebenden Verpflichtung, für den Fall der Nichteinhaltung ua der die antragstellenden Parteien treffenden Verpflichtung wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen festzulegen. Auch hier besteht angesichts des weiten Ermessens, dass der Unionsgesetzgeber in der Energieeffizienz-RL den Mitgliedstaaten bei der Festlegung der zur Erreichung der in Art1 Abs1 dieser Richtlinie festgelegten Ziele geeigneten Mittel belassen wollte, jedenfalls ein Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten dahingehend, neben verwaltungsstrafrechtlichen Sanktionen weitere gerichtliche Verfahren zur Klärung, ob Energielieferanten ihre Energieeffizienzverpflichtungen einhalten, vorzusehen.

In dieser Konstellation dienen die von den antragstellenden Parteien angefochtenen Verfassungsbestimmungen des §10 EEffG und des §31 Abs1 Z4 EEffG zunächst (auch) der Umsetzung der genannten Vorgaben der Energieeffizienz-RL und führen insoweit iSv Art51 Abs1 GRC Unionsrecht. Zwar ist dem nationalen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Energieeffizienzverpflichtungssystems durch die Energieeffizienz-RL ein Ermessen bei der Wahl der Maßnahmen eingeräumt, er handelt aber dessen ungeachtet nach der Rechtsprechung des EuGH, wenn er sich für die Einführung eines solchen Verpflichtungssystems entscheidet und insofern mit den angefochtenen Bestimmungen die einschlägigen Vorgaben der Energieeffizienz-RL umsetzt, in Durchführung von Unionsrecht iSv Art51 Abs1 GRC. Auch wenn der VfGH dann, wenn ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht der österreichischen Bundesverfassung den gleichen Anwendungsbereich wie ein (ebenso geltend gemachtes) Recht der GRC hat, seine Prüfung in der Regel auf Grund der österreichischen Verfassungslage vornimmt, muss der VfGH in der vorliegenden Konstellation im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des vorliegenden Antrages gemäß Art140 Abs1 Z1 litc B-VG den behaupteten Verstoß der angefochtenen Verfassungsbestimmungen gegen Art47 GRC prüfen, um feststellen zu können, ob die angefochtenen Bestimmungen tatsächlich nachteilig in die Rechtssphäre der antragstellenden Parteien eingreifen.

Art47 Abs1 GRC stützt sich den Erläuterungen zu diesem Charta-Recht zufolge auf Art13 EMRK und garantiert ein Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf bei einem Gericht. Die Beschwerdemöglichkeit gegen einen Verwaltungsstrafbescheid gemäß §31 Abs1 Z4 EEffG an das zuständige Verwaltungsgericht erfüllt diese Anforderungen des Art47 Abs1 GRC. Es ist nicht zu erkennen, warum eine Bescheidbeschwerde gegen einen einschlägigen Verwaltungsstrafbescheid keinen wirksamen Rechtsbehelf bei einem Gericht darstellen soll. Dabei hat das Verwaltungsgericht selbst - und ohne Bindung an eine von der Monitoringstelle gemäß §24 Abs6 EEffG vertretene Auffassung - unter anderem zu beurteilen, ob der Energielieferant seiner in §10 EEffG festgelegten individuellen Einsparverpflichtung nachgekommen ist (was die Beurteilung mit einschließt, ob bestimmte, vom Energielieferanten gesetzte Maßnahmen auf seine einschlägige Verpflichtung nach §10 EEffG anrechenbar sind). Art47 GRC steht daher der Anwendung der angefochtenen Verfassungsbestimmungen auf die antragstellenden Parteien nicht entgegen.

Ein Verwaltungsstrafverfahren gemäß §31 Abs1 Z4 EEffG stellt keinen solchen Weg dar. Davon abgesehen ist im EEffG kein Verfahren ausdrücklich vorgesehen, in dem die die antragstellenden Parteien nach §10 Abs1 bis 3 EEffG jeweils individuell treffende Verpflichtung zur Durchführung von Endenergieeffizienzmaßnahmen näher bestimmt würde. Selbst wenn man, was hier in der Sache dahinstehen kann, §24 Abs6 EEffG die Ermächtigung (und Verpflichtung) zur Durchführung eines mit Bescheid abzuschließenden Verwaltungsverfahrens entnehmen wollte, hätte dieses nur einen auf die in §24 Abs4 und 5 EEffG festgelegten Erfordernisse bezogenen, beschränkten Anwendungsbereich. Ebenso kann dahinstehen, ob §10 Abs1 letzter Satz EEffG die Monitoringstelle - gegebenenfalls auf Antrag - zur bescheidmäßigen Feststellung verhält, weil nur die Anrechnung auf die in §10 Abs1 EEffG genannten Quoten gegenständlich und die Verwaltungsstrafbestimmung des §31 Abs1 Z4 EEffG in einem solchen Verfahren nicht anzuwenden wäre.

Zulässigkeit des Antrags auf Aufhebung des §27 Abs4 Z6 litb EEffG gemäß dem der Austausch alter Ölheizungen durch neue Öl-Brennwertgeräte seit dem Jahr 2018 nicht mehr als Energieeffizienzmaßnahme anrechenbar ist. Diese (einfachgesetzliche) Bestimmung betrifft die antragstellenden Parteien in ihrer Rechtssphäre und beeinträchtigt sie auch aktuell.

In der Sache:

Kein Verstoß des §10 Abs1 bis 3 EEffG und des §31 Abs1 Z4 lita und b EEffG gegen das Rechtsstaatsprinzip:

Die angefochtenen Bestimmungen des §10 Abs1 bis 3 EEffG und des §31 Abs1 Z4 lita und b EEffG stehen im Verfassungsrang, womit eine Verfassungswidrigkeit iSd Art140 Abs1 B-VG nur dann in Betracht käme, wenn die angefochtenen Verfassungsbestimmungen eine Gesamtänderung der Bundesverfassung iSv Art44 Abs3 B-VG bewirkten. Damit scheidet zunächst, wie bereits ausgeführt, eine solche Verfassungswidrigkeit wegen eines Verstoßes gegen Art47 GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht aus.

Kein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Baugesetz iSd Art44 Abs3 B-VG: Der VfGH vermag nicht zu sehen, warum die Durchsetzung einer gesetzlichen Verpflichtung wie der hier in Rede stehenden im Wege eines den Anforderungen des VStG entsprechenden und nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen der Bundesverfassung und des VwGVG der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegenden Verwaltungsstrafverfahrens mit den Anforderungen des rechtsstaatlichen Baugesetzes in Konflikt geraten sollte. Dass damit dem Einzelnen auferlegt ist, sein Verhalten an den gesetzlichen Aufgaben auszurichten, um eine Bestrafung zu vermeiden, ist mit rechtsstaatlichen Grundprinzipien auch dann nicht unvereinbar, wenn wie hier die Subsumtion konkreter Verhaltensweisen, also von einem Energielieferant gesetzter Maßnahmen zur Erfüllung seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Durchführung von Endenergieeffizienzmaßnahmen, Auslegungsfragen aufwerfen kann, über die rechtsverbindlich erst in einem nachfolgenden Verwaltungsstrafverfahren abgesprochen wird (solange dieses verwaltungsbehördliche Strafverfahren und seine verwaltungsgerichtliche Kontrolle den einschlägigen rechtsstaatlichen Anforderungen iSd Art44 Abs3 wie des Art44 Abs1 B-VG entspricht). Daran ändert in der hier zu beurteilenden Konstellation auch die Höhe der Verwaltungsstrafdrohung gemäß §31 Abs1 Z4 EEffG schon im Hinblick darauf nichts, dass es sich um Höchststrafen handelt und die Verpflichtung und gegebenenfalls die Verwaltungsstrafsanktion Energielieferanten erfasst, deren Unternehmen eine im Hinblick auf ihre einschlägige Energieliefertätigkeit nicht unerhebliche Größenordnung erreicht.

Kein Verstoß des §27 Abs4 Z6 litb EEffG gegen das Gleichheitsgebot:

Der VfGH verkennt nicht, dass der Ausschluss der Anrechnung des Austausches von alten Ölheizungen durch neue Öl-Brennwertgeräte als Energieeffizienzmaßnahme eine für die antragstellenden Parteien im Hinblick auf die dabei bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten insbesondere auch in den Kundenbeziehungen besonders naheliegende und bisher wesentliche Maßnahme betrifft (und andere, den antragstellenden Parteien zur Verfügung stehende Maßnahmen aus ihrem Blickwinkel möglicherweise weniger zweckmäßig erscheinen). Angesichts des Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber bei der Verfolgung von umweltpolitischen Zielsetzungen gerade auch im Hinblick auf die Einschätzung, mit welchen Maßnahmen welche Ziele in wirksamer Art und Weise zu verfolgen sind, zukommt, überschreitet der Gesetzgeber im vorliegenden Fall die ihm durch den Gleichheitsgrundsatz gezogenen Grenzen aber nicht.

Zum geltend gemachten Verstoß der angefochtenen Regelung gegen die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Freiheit der Erwerbsausübung und auf Unversehrtheit des Eigentums kann es der VfGH dahinstehen lassen, ob die angefochtene Regelung einen Eingriff in die genannten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte der antragstellenden Parteien darstellt. Angesichts des dem Gesetzgeber bei der Regelung der Berufsausübung und bei der Festlegung von Eigentumsbeschränkungen zukommenden Gestaltungsspielraumes hat er im konkreten Fall auch die ihm durch die genannten Grundrechte gezogenen Schranken der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt. Die vom Gesetzgeber mit der angefochtenen Regelung verfolgten gewichtigen Umweltschutzziele rechtfertigen die vorliegende Einschränkung des Kreises der den antragstellenden Parteien wegen ihrer Erwerbstätigkeit als Energielieferanten gesetzlich vorgegebenen Energieeffizienzmaßnahmen.