TE Lvwg Erkenntnis 2020/2/21 LVwG-375-1/2020-R11

Im Namen der Republik!

Das Landesverwaltungsgericht Vorarlberg hat durch sein Mitglied Mag. Pathy über

(I) die Beschwerde der M K und des H S, beide L, beide vertreten durch die Doshi & Partner Rechtsanwälte OG, Feldkirch, gegen den Bescheid der Gemeindewahlbehörde L vom 28. Jänner 2020 betreffend Zurückweisung von Anträgen nach dem Landes-Volksabstimmungsgesetz,

und

(II) den Antrag der M K und des H S, beide L, beide vertreten durch die Doshi & Partner Rechtsanwälte OG, Feldkirch, auf Feststellung der Parteistellung in einem Verfahren betreffend Landes-Volksabstimmungsgesetz

I.  zu Recht erkannt:

Gemäß § 28 Abs 1 und 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) wird der Beschwerde keine Folge gegeben und der angefochtene Bescheid bestätigt.

II. den Beschluss gefasst:

Gemäß § 28 Abs 1 iVm § 31 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) wird der Feststellungsantrag zurückgewiesen.

Gegen dieses Erkenntnis und diesen Beschluss ist gemäß § 25a Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 (VwGG) eine Revision an den Verwaltungsgerichtshof unzulässig.

Begründung

Vorbemerkung

1.   In diesem Verfahren geht es (lediglich) um eine Rechtsfrage, die sich in einem Verfahren nach dem Landes-Volksabstimmungsgesetz stellt:

Ein Bürger beantragt bei der Gemeinde eine Volksabstimmung über eine bestimmte Frage. Die Gemeinde entscheidet zunächst mit Bescheid darüber, ob dieser Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung zulässig ist. Es stellt sich die Frage, ob auch andere Personen als der Antragsteller (hier: die Beschwerdeführer) in diesem Verfahren Parteistellung haben.

Angefochtener Bescheid und Sachverhalt

2.   Im April 2019 hat der Gemeindebürger W.Z. eine Volksabstimmung beantragt (Antrag vom 16. April 2019). Dem Gemeindevolk sollte die Frage gestellt werden, ob bestimmte näher bezeichnete Liegenschaften als Freihalteflächen-Landwirtschaft (FL) erhalten bleiben sollen.

3.   Einige Liegenschaften, auf die sich die Frage bezieht, stehen im Miteigentum der Beschwerdeführerin und im Alleineigentum des Beschwerdeführers.

4.   Die Gemeindewahlbehörde hat den Antrag auf Durchführung dieser Volksabstimmung für zulässig erklärt. Das erfolgte mit Bescheid vom 17. Mai 2019.

Die Gemeindewahlbehörde hat den Beschwerdeführern im Verfahren, das zu diesem Bescheid geführt hat, keine Parteistellung eingeräumt. Es wurde den Beschwerdeführer kein rechtliches Gehör gewährt. Der Bescheid wurde den Beschwerdeführern nicht zugestellt.

5.   Am 10. November 2019 wurde die beantragte Volksabstimmung durchgeführt. Den Stimmberechtigten wurde folgende Frage gestellt: „Sollen die im […] liegenden Grundstücke [Nummern angeführt], GB […], Freifläche-Landwirtschaft FL bleiben?“

Die Mehrheit der Stimmbürger hat die Frage bejaht und damit eine Umwidmung der Flächen abgelehnt.

6.   Im Dezember 2019 haben die Beschwerdeführer mehrere Anträge an die Gemeindewahlbehörde gestellt (Schreiben vom 09. Dezember 2019). Es wurde beantragt, die Gemeindewahlbehörde wolle

-    den von ihr erlassenen Bescheid vom 17. Mai 2019 sowie die daraufhin durchgeführte Volksabstimmung wegen Nichtigkeit oder infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufheben;

-    den verfahrenseinleitenden Antrag des W.Z. vom 16. April 2019 auf Durchführung einer Volksabstimmung den Beschwerdeführern zustellen und den Beschwerdeführern eine Stellungnahmemöglichkeit einräumen;

-    das Verwaltungsverfahren neu durchführen;

-    eventualiter die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bewilligen; gleichzeitig wurde gegen den Bescheid der Gemeindewahlbehörde vom 17. Mai 2019 Beschwerde erhoben.

Die Anträge wurden im Wesentlichen wie folgt begründet:

Die Beschwerdeführer hätten ein rechtliches Interesse daran, in dem durch den Antrag auf Abhaltung einer Volksabstimmung folgenden Verwaltungsverfahren als Partei beteiligt zu sein. Dieses rechtliche Interesse ergebe sich schon daraus, dass im Antrag eine Volksabstimmung über das widmungsrechtliche Schicksal der im Eigentum der Beschwerdeführer stehenden Liegenschaften begehrt werde.

Hätte die Gemeindewahlbehörde den Beschwerdeführern Parteistellung und somit rechtliches Gehör eingeräumt, wären sie in der Lage gewesen, die rechtliche Unzulässigkeit des eingebrachten Antrages auf Durchführung einer Volksabstimmung einzuwenden. Die Gemeindewahlbehörde habe nämlich übersehen, dass die begehrte Volksabstimmung rechtlich nicht zulässig gewesen sei. Dies deshalb, weil der Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung vorausgesetzt hätte, dass ein bereits gefasster Beschluss der Gemeindevertretung auf Änderung der Flächenwidmung vorgelegen hätte, über den abgestimmt werden hätte sollen.

7.   Die Gemeindewahlbehörde hat daraufhin den angefochtenen Bescheid erlassen (Bescheid vom 28. Jänner 2020).

In diesem Bescheid werden alle Anträge (auch der Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand) mangels Parteistellung zurückgewiesen.

Der Bescheid wurde wie folgt begründet: „Im Verfahren über die Entscheidung über die Zulässigkeit des Antrages auf Durchführung einer Volksabstimmung (§ 60 Landes-Volksabstimmungsgesetz) ist keine Parteistellung für die Eigentümer der Grundstücke, die in die Volksabstimmung einbezogen sind, vorgesehen. Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.“

Beschwerde und Feststellungsantrag

8.   Gegen diesen Bescheid haben die Beschwerdeführer rechtzeitig Beschwerde erhoben. Sie wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:

Es sei evident, dass von vornherein die rechtlichen Interessen der Beschwerdeführer als Liegenschaftseigentümer durch den Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung betroffen seien. Die Gemeindewahlbehörde hätte den Beschwerdeführerin Parteistellung im Sinne des § 8 AVG und damit rechtliches Gehör einräumen müssen. Allerdings seien die Beschwerdeführer als Partei übergangen worden. Sie hätten bis zu der am 25. November 2019 vorgenommenen Akteneinsicht durch ihren Rechtsvertreter keine Kenntnis von dem der Volksabstimmung vorausgegangen Verwaltungsverfahren gehabt.

Wäre den Beschwerdeführern pflichtgemäß Parteistellung und damit rechtliches Gehör eingeräumt worden, wären sie in der Lage gewesen, die rechtliche Unzulässigkeit des Antrages auf Durchführung einer Volksabstimmung einzuwenden. Das rechtliche Gehör wäre geeignet gewesen, einen den Antrag abweisenden oder zurückweisenden Bescheid herbeizuführen.

Die belangte Behörde irre, wenn sie offensichtlich meine, dass Partei nur derjenige sei, dem die im konkreten Fall anzuwendende Rechtsvorschrift (konkret: das Landes-Volksabstimmungsgesetz) eine Berechtigung einräume. Richtigerweise sei Partei darüber hinaus nämlich auch jede andere Person, für die der zu erlassende Bescheid Auswirkungen auf ihre Rechtsposition habe. Die Rechtsposition könne sich dabei aus der Gesamtheit der Rechtsordnung ergeben, wobei es genüge, wenn eine Person durch einen Bescheid einer Behörde möglicherweise in ihren Rechten verletzt sein könne.

In der Beschwerde wird auch näher begründet, warum die Beschwerdeführer die Volksabstimmung für rechtlich unzulässig halten.

In der Beschwerde wurde beantragt

?        den Wiedereinsetzungsantrag zu bewilligen und den angefochtenen Bescheid dahingehend abzuändern, dass der Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung nicht zugelassen wird und die durchgeführte Volksabstimmung für nichtig erklärt wird,

?        in eventu den Wiedereinsetzungsantrag zu bewilligen und den angefochtenen Bescheid aufzuheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Durchführung des Verwaltungsverfahrens und zur Erlassung eines neuen Bescheides an die belangte Behörde zurückzuverweisen, unter gleichzeitiger Nichtigerklärung der Volksabstimmung.

9.   Für den Fall, dass der Beschwerde nicht stattgegeben werden sollte, haben die Beschwerdeführer den Antrag gestellt, ihre Parteistellung im Verwaltungsverfahren der Gemeindewahlbehörde festzustellen.

Erwägungen zur Feststellung des Sachverhalts

10. Der festgestellte Sachverhalt, der im Wesentlichen den Ablauf des Verfahrens wiedergibt, ergibt sich aus dem Akteninhalt, insbesondere aus den Ausführungen in der Beschwerde und im Antrag der Beschwerdeführer vom 09. Dezember 2019. Die Gemeindewahlbehörde ist diesen Ausführungen bei der Vorlage der Beschwerde nicht entgegengetreten.

11. Eine mündliche Verhandlung wurde nicht beantragt. Sie war auch nicht erforderlich. Der entscheidungsrelevante Sachverhalt steht fest. Im Verfahren war lediglich eine Rechtsfrage zu beurteilen. Eine mündliche Erörterung dieser Frage hätte keine weitere Klärung dieser Frage erwarten lassen.

Maßgebliche Rechtsvorschriften

12. Das Gesetz über das Verfahren bei Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen (Landes-Volksabstimmungsgesetz), LGBl.Nr. 60/1987, zuletzt geändert durch LGBl.Nr. 34/2018, lautet auszugsweise:

„V. HAUPTSTÜCK

Volksabstimmung nach dem Gemeindegesetz

1. Abschnitt

Antragsverfahren

§ 58

Antrag

(1) Ein Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung hat die den Stimmberechtigten vorzulegende Frage und eine allfällige Begründung des Antrages zu enthalten. Die Frage darf nur eine einzige Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde betreffen, ist möglichst kurz zu fassen und hat so zu lauten, dass sie eindeutig mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden kann. Ein Antragsberechtigter (§ 2 Abs. 4) ist als Bevollmächtigter und ein weiterer als sein Stellvertreter namhaft zu machen. Im Übrigen hat der Antrag dem in der Anlage 6 dargestellten Muster zu entsprechen und ist vom Bevollmächtigten und seinem Stellvertreter zu unterschreiben.

(2) Die in den Antrag aufzunehmende Kurzbezeichnung der Volksabstimmung hat auf den Inhalt der Volksabstimmung hinzuweisen und muss sich deutlich von der Kurzbezeichnung anderer Volksabstimmungen, hinsichtlich derer ein Antrag bei der Gemeindewahlbehörde anhängig ist, unterscheiden.

(3) Der Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung ist bei der Gemeindewahlbehörde einzubringen. Bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit des Antrages kann der Bevollmächtigte den Antrag zurückziehen.

§ 59

Kaution

(1) Gleichzeitig mit der Überreichung des Antrages nach § 58 ist ein Betrag von 360 Euro zu hinterlegen, widrigenfalls der Antrag als nicht eingebracht gilt.

[(2) und (3) …]

§ 60

Entscheidung über die Zulässigkeit des Antrages

(1) Die Gemeindewahlbehörde hat über die Zulässigkeit des Antrages auf Durchführung einer Volksabstimmung ohne unnötigen Aufschub, spätestens innerhalb von vier Wochen nach Überreichung zu entscheiden. Der Antrag ist für zulässig zu erklären, wenn das Verlangen nach den Bestimmungen des Gemeindegesetzes zulässig ist, der begehrte Akt übergeordnetem Recht nicht offensichtlich widerspricht und die Voraussetzungen der §§ 58 und 59 erfüllt sind. Andernfalls ist der Antrag für unzulässig zu erklären. Der Bescheid ist dem Bevollmächtigten zu eigenen Handen zuzustellen.

(2) Wenn der Antrag nach Abs. 1 für zulässig erklärt wird, ist in der Entscheidung eine Frist von zehn Wochen festzusetzen, innerhalb welcher die von den Antragsberechtigten unterschriebenen Unterstützungserklärungen (§ 61 Abs. 3) samt der Bestätigung des Bürgermeisters (§ 61 Abs. 4) vom Bevollmächtigten der Gemeindewahlbehörde vorgelegt werden können. Die Frist ist so festzusetzen, dass sie spätestens zwei Wochen nach der Entscheidung beginnt.

(3) Wenn der Antrag nach Abs. 1 für zulässig erklärt wird, hat die Gemeindewahlbehörde dem Bürgermeister eine Ausfertigung der Entscheidung nach Abs. 1 sowie des Antrages samt einer allfälligen Begründung zu übermitteln. Der Bürgermeister hat den Text des Antrages auf Durchführung einer Volksabstimmung samt einer allfälligen Begründung im Gemeindeamt während der ersten acht Wochen der nach Abs. 2 festgesetzten Frist aufzulegen und den Antragsberechtigten zumindest während der für den Parteienverkehr bestimmten Amtsstunden Gelegenheit zur Einsicht und Abschriftnahme zu geben.“

Rechtliche Beurteilung

13.  Die Entscheidung über die Beschwerde hängt davon ab, ob die Gemeindewahlbehörde den Beschwerdeführern im Verfahren, in dem über die Zulässigkeit der Volksabstimmung entschieden wurde, Parteistellung einräumen hätte müssen.

Die Beschwerdeführer sind der Meinung, dass sie Parteistellung haben. Die Gemeindewahlbehörde ist gegenteiliger Meinung.

14. Das Landesverwaltungsgericht schließt sich der Rechtsmeinung der Gemeindewahlbehörde an. Das begründet sich wie folgt:

?        Der § 60 Abs 1 letzter Satz Landes-Volksabstimmungsgesetz (L-VAG) verlangt die Zustellung des Bescheides lediglich an den Bevollmächtigten (den Antragsberechtigten). Bereits dieser Umstand zeigt, dass der Gesetzgeber nur dieser Person eine Parteistellung einräumen wollte.

?        Im § 60 Abs 1 Landes-Volksabstimmungsgesetz (L-VAG) ist geregelt, unter welchen Voraussetzungen der Antrag für zulässig zu erklären ist. Diese Voraussetzungen beziehen sich im Wesentlichen auf formale Umstände, z.B. ob die Frage möglichst kurz gefasst ist, sich eindeutig mit „ja“ oder „nein“ beantworten lässt (vgl. § 58 L-VAG) oder ob eine Kaution hinterlegt wurde (vgl. § 59 L-VAG). Eine inhaltliche Prüfung der Frage ist allenfalls eingeschränkt erforderlich, nämlich bei der Beurteilung, ob es sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde handelt oder ob die Angelegenheit übergeordnetem Recht widerspricht.

Bei diesen Umständen, die von der Gemeindewahlbehörde zu prüfen sind, geht es um das öffentliche Interesse an der Einhaltung jener Vorschriften, die für die Durchführung von Volksabstimmungen gelten.

?        Die Rechtsmeinung der Beschwerdeführer hätte zur Folge, dass die Gemeindewahlbehörde auch prüfen müsste, welche Auswirkungen die Volksabstimmung hat und welche rechtlichen Interessen betroffen sind. Eine solche Prüfung sieht das Gesetz aber nicht vor.

Das könnte auch zu erheblichen Schwierigkeiten in der Praxis führen: Der Personenkreis, dessen rechtlichen Interessen berührt werden, könnte – abhängig von der Frage – sehr groß sein. Er könnte sich auch auf Personen erstrecken, die gar keine Gemeindebürger sind. Es ist aber nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber solche Massenverfahren bereits bei Prüfung der Zulässigkeit des Antrages vorsehen wollte.

15. Diese Umstände zeigen, dass eine Parteistellung der Beschwerdeführer im Landes-Volksabstimmungsgesetz nicht vorgesehen ist. Die Anträge der Beschwerdeführer an die Gemeindewahlbehörde stützen sich auf eine solche Parteistellung und setzen sie voraus. Die Gemeindewahlbehörde hat diese Anträge daher zu Recht zurückgewiesen. Der Beschwerde konnte keine Folge gegeben werden.

16. Die Beschwerdeführer haben auch beantragt, das Landesverwaltungsgericht möge die Parteistellung feststellen. Dieser Feststellungsantrag bezieht sich auf das Verfahren vor der Gemeindewahlbehörde über den Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung und nicht auf ein Rechtsmittelverfahren vor dem Landesverwaltungsgericht. Das Landesverwaltungsgericht ist daher für die Entscheidung über diesen Feststellungsantrag nicht zuständig. Der Antrag musste bereits aus diesem Grund zurückgewiesen werden. Im Übrigen wird, was die Parteistellung der Beschwerdeführer betrifft, auf die obigen Ausführungen verwiesen.

Unzulässigkeit der Revision

17. Die Revision ist unzulässig, da keine Rechtsfrage im Sinne des Art 133 Abs 4 B-VG zu beurteilen war, der grundsätzliche Bedeutung zukommt. Weder weicht die gegenständliche Entscheidung von der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ab, noch fehlt es an einer Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes. Weiters ist die dazu vorliegende Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes auch nicht als uneinheitlich zu beurteilen. Ebenfalls liegen keine sonstigen Hinweise auf eine grundsätzliche Bedeutung der zu lösenden Rechtsfrage vor.