TE Vwgh Erkenntnis 2019/4/4 Ra 2016/11/0051

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Rigler und die Hofräte Dr. Schick und Dr. Grünstäudl sowie die Hofrätinnen Dr. Pollak und Mag. Hainz-Sator als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Mag. Soyer, über die Revision des Landeshauptmanns von Steiermark, vertreten durch Dr. Edwin Mächler, Rechtsanwalt in 8010 Graz, Glacisstraße 67, gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts

Steiermark vom 1. Februar 2016, Zl. LVwG 48.30-5251/2014-16, betreffend Bewilligung nach dem Gesundheits- und Krankenpflegegesetz (mitbeteiligte Partei: P GmbH in G), zu Recht erkannt:

Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Ein Kostenersatz findet nicht statt.

1 Die mitbeteiligte Partei führt eine Schule für allgemeine und psychiatrische Gesundheits- und Krankenpflege gemäß § 50 Gesundheits- und Krankenpflegegesetz - GuKG.

2 Mit Bescheid des Landeshauptmanns von Steiermark (des Revisionswerbers) vom 29. August 2014 wurde der mitbeteiligten Partei die Bewilligung zur Führung dieser Schule entzogen. Begründet wurde dies im Wesentlichen damit, dass der Bedarf der Schule an Lehrkräften für Gesundheits- und Krankenpflege nicht gedeckt sei. Ein dahin gehender Verdacht sei durch im Februar und März 2014 beim Revisionswerber eingegangenen Meldungen von Lehrern und Schülern dieser Krankenpflegeschule entstanden. Im daraufhin durchgeführten Verfahren habe die Mitbeteiligte trotz mehrerer Aufforderungen und Mängelbehebungsaufträge nicht nachweisen können, dass sie über eine ausreichende Personalausstattung für die Schule verfüge.

3 Mit dem über Beschwerde der mitbeteiligten Partei unter Entfall einer mündlichen Verhandlung ergangenen Erkenntnis gab das Landesverwaltungsgericht der Beschwerde statt, hob den angefochtenen Bescheid auf (Spruchpunkt I.) und erklärte die Revision für unzulässig (Spruchpunkt II.). Das Landesverwaltungsgericht stellte fest:

4 Am 27. März 2014 habe der Revisionswerber eine unangekündigte örtliche Erhebung in der Schule der Mitbeteiligten durchgeführt. Mit Schreiben des Revisionswerbers vom 8. April 2014 sei unter dem Stichwort "Mängelbehebung" die Vorlage aktualisierter Lehrpläne von allen derzeit laufenden Ausbildungen zum gehobenen Dienst für Gesundheits- und Krankenpflege, Lehrgängen in der Pflegehilfe, Sonderausbildungen und Weiterbildungen gemäß GuKG (insbesondere Nennung der Unterrichtsfächer, Stundenausmaß und Lehrkräfte, die tatsächlich den Unterricht abhalten) verlangt worden. Dazu sei aufgetragen worden, von allen tatsächlich unterrichtenden Lehrkräften des jeweiligen Unterrichtsfaches eine Bestätigung im Original per Post zu übermitteln. Weiters sei die Übermittlung einer Auflistung aller derzeit laufenden Ausbildungen gemäß GuKG mit tatsächlichem Beginn und Ende der Ausbildungen/Lehrgänge und der einzelnen Ausbildungsjahre einschließlich des zeitlichen Ablaufplanes der theoretischen und praktischen Ausbildungsblöcke aufgetragen worden. Als Termin für die Behebung dieser Mängel bzw. Vorlage der Unterlagen sei der 24. April 2014 festgesetzt und die Entziehung der Bewilligung bei erfolglosem Verstreichen der Frist angedroht worden.

5 Am 23. April 2014 habe der Revisionswerber mitgeteilt, dass Bestätigungen über die gesetzlich vorgeschriebener PSA-Stunden sowie die Anwesenheitslisten der Ausbildungen zu übermitteln seien und dass sämtliche Lehrpersonen mit ihrer Unterschrift den Unterricht bestätigen müssten und diese Unterlagen (Ausbildung, Unterrichtsfach, Stundenausmaß) zu übermitteln seien. Das Schreiben vom 8. April bleibe aufrecht. Am 24. April 2014 habe eine Besprechung bei der mitbeteiligten Partei stattgefunden, bei der vereinbart worden sei, dass am 8. April 2014 (offenkundig gemeint: 28. April) Originalunterlagen zu mehreren Ausbildungen bei der Behörde zur Durchsicht vorgelegt würden, um Sanierungen "zu beraten". Gleichzeitig sei vereinbart worden, dass von allen Lehrkräften Originalbestätigungen bis spätestens in 14 Tagen vorgelegt werden würden.

6 Mit Schreiben vom 9. Mai 2014 habe der Revisionswerber mitgeteilt, dass für ihn klar erkennbar sein müsse, dass die gemäß § 50 Abs. 2 Z 2 GuKG für die theoretische und praktische Ausbildung erforderlichen Lehr- und Fachkräfte vorhanden seien. Pauschale Bestätigungen würden nicht zur Kenntnis genommen. Die mitbeteiligte Partei sei aufgefordert worden, aktualisierte Lehrpläne aller 27 laufenden Ausbildungen auf dem dazu mitübermittelten Formular vorzulegen. Als Fristende sei der 15. Mai 2014 bestimmt und ausgeführt worden, dass die vorhergehenden Schreiben aufrecht bleiben würden.

7 Am 13. Mai 2014 habe der Revisionswerber neuerlich eine örtliche Erhebung in der Schule der Mitbeteiligten durchgeführt. Dabei sei vereinbart worden, dass die Originalunterlagen am 19. Mai 2014 vorzulegen seien. Mit Schreiben vom 14. Mai 2014 habe der Revisionswerber, bezugnehmend auf die früheren Schreiben und die Gespräche, mitgeteilt, dass vereinbart worden sei, für alle derzeit laufenden Ausbildungen und Lehrgänge aktualisierte Lehrpläne mit Nennung einer Hauptreferentin bzw. maximal einer Vertretung, die den Unterricht tatsächlich abhielten, sowie Unterrichtsfach und Stundenausmaß bis spätestens 27. Mai 2014 zu übermitteln. Erneut wurde auf die Bewilligungsentziehung nach Verstreichen der Frist hingewiesen. Am 27. Mai 2014 habe die Mitbeteiligte eine Auflistung und Übersicht sämtlicher damals laufender Ausbildungen und Lehrgänge vorgelegt, aus denen nach Ansicht der Mitbeteiligten der Vortragende, das Stundenausmaß und das jeweilige Fach ebenso ersichtlich sei wie der Umstand, dass die für die Ausbildung erforderlichen Lehr- und Fachkräfte gemäß § 50 Abs. 2 Z 2 GuKG vorhanden seien.

8 Mit Schreiben des Revisionswerbers vom 12. Juni 2014 sei die mitbeteiligte Partei in Reaktion auf ihr Schreiben aufgefordert worden, ab sofort für die anfallenden Unterrichtseinheiten Lehrkräfte für Gesundheits- und Krankenpflege zu verpflichten. Ebenso sei für die Direktorin eine geeignete Stellvertretung mit einem Beschäftigungsausmaß von 100% nachzuweisen. Nach (näher ausgeführten) Berechnungen seien mindestens 4,7 Vollzeitäquivalente im Dienstverhältnis auszuweisen. PraktikantInnen, die den Unterricht abhalten würden, müssten ausnahmslos von Lehrkräften für Gesundheits- und Krankenpflege hospitiert werden. Aufgrund der akuten Gefährdungen der Ausbildungsqualität sei die Bewilligung zurückzunehmen, sofern die Mängel nicht bis spätestens 4. Juli 2014 behoben seien. Die Behebung der Mängel sei dem Revisionswerber bis zu diesem Tag mit der Vorlage eines nachvollziehbaren Personalkonzepts für alle laufenden Ausbildungen, Lehrgänge und Sonderausbildungen und Weiterbildungen nach den Berechnungsvorgaben der "GuK-AV, Pflegehilfe-AV, GuK-SV und der GuK-WV" nachzuweisen. Ebenfalls sei nachzuweisen, dass die nach den dargestellten Berechnungen erforderlichen Lehrkräfte für Gesundheits- und Krankenpflege im Rahmen der geforderten Beschäftigungsverhältnisse zur Verfügung stünden.

9 Mit Schreiben des Revisionswerbers vom 10. Juli 2014 sei ausgeführt worden, dass sich aus der übermittelten Gesamtübersicht der Lehrtätigkeit ergebe, dass mit den vorhandenen Lehrpersonen der Unterricht für insgesamt 27 laufende Ausbildungen und Lehrgänge nicht gewährleistet sei. Der zu erbringende Nachweis über das Vorhandensein der für die theoretische und praktische Ausbildung erforderlichen Lehr- und Fachkräfte sei damit nicht erbracht. Die Frist zur Behebung der Mängel werde bis 18. Juli erstreckt. Die vorhergehenden Schreiben würden vollinhaltlich aufrecht bleiben und die Bewilligung werde zurückgenommen, sofern die Mängel nicht fristgerecht behoben würden. Mit Schreiben vom 24. Juli 2014 habe der Revisionswerber mitgeteilt, dass der zu erbringende Nachweis über das Vorhandensein der für die theoretische und praktische Ausbildung erforderlichen Lehr- und Fachkräfte für die gesamten Ausbildungen gemäß dem GuKG nicht erbracht worden sei. Der Einsatz von PraktikantInnen für den Unterricht könne nicht zur Kenntnis genommen werden, da es sich um Auszubildende handle. Zur Behebung der Mängel sei der Behörde bis spätestens 1. August 2014 ein nachvollziehbares Personalkonzept für das Jahr 2014 pro Ausbildung/Lehrgang mit Leitung und Vertretung, Anzahl der SchülerInnen bzw. TeilnehmerInnen, Unterrichtsfächern, nachweislich zur Verfügung stehenden Lehrpersonen mit einem jeweils realistisch umsetzbaren Stundenausmaß für alle Ausbildungen, Lehrgänge, Sonderausbildungen und Weiterbildungen nach den Berechnungsvorgaben der "GuK-AV, PFLH-AV, GuK-SV und der GuK-WV" zu übermitteln. Es sei darauf aufmerksam gemacht worden, dass das Schreiben vom 12. Juni 2014 vollinhaltlich aufrecht bleibe und die Bewilligung bei ungenütztem Verstreichen dieser letztmalig gesetzten Frist zurückzunehmen sei. Am 8. August 2014 habe eine Vertreterin des Revisionswerbers dem rechtsfreundlichen Vertreter der mitbeteiligten Partei eine E-Mail übermittelt, in der mitgeteilt worden sei, dass im Hinblick auf die Vorgeschichte und den damit verbundenen Schriftverkehr sowie die seit 1. August 2014 erstmalig gemeldete SchülerInnen/TeilnehmerInnenzahl und die in Aussicht stehenden neuen Ausbildungen die angekündigte Übermittlung des Personalkonzepts bis Dienstag den 12. August 2014 erwartet werde. Am 22. August habe die Mitbeteiligte eine Liste der geplanten Lehrveranstaltungen für Unterrichtstätigkeit inklusive Prüfungen einerseits und Praxisanteile und kommissionelle Abschlussprüfungen andererseits, jeweils mit Beilagen übermittelt und mit E-Mail vom 27. August 2014 den Beginn weiterer Lehrgänge angezeigt.

10 Rechtlich folgerte das Landesverwaltungsgericht, dass der Regelung des § 50 Abs. 3 GuKG ein zweifacher normativer Charakter innewohne: Einerseits sei die Bewilligung zurückzunehmen, wenn die Voraussetzungen des § 50 Abs. 1 und 2 nicht mehr vorliegen, andererseits sei vor Zurücknahme der Bewilligung der Bewilligungsinhaber unter Setzung einer Frist aufzufordern, die Mängel zu beheben, um damit die Zurücknahme zu vermeiden. Dies müsse auch unmissverständlich in den Aufforderungen zum Ausdruck gebracht werden. Aus dem akzessorischen Charakter dieser Aufforderung folge, dass die Zurücknahme nach § 50 Abs. 3 GuKG nicht auf einen Entziehungstatbestand gegründet werden dürfe, der nicht Gegenstand der vorangegangenen Aufforderung war. Der Revisionswerber habe mehrfach Mängelbehebungsaufträge mit der Forderung, ein Personalkonzept vorzulegen, an die mitbeteiligte Partei übermittelt, diese würden die Sache des Verfahrens abstecken. Laut dem Revisionswerber habe die mitbeteiligte Partei seit April 2014 den Nachweis nicht erbringen können, dass gemäß § 50 Abs. 2 Z 2 GuKG die für die theoretische und praktische Ausbildung erforderlichen Lehr- und Fachkräfte in ausreichender Zahl vorhanden seien, und somit den Mängelbehebungsaufträgen nicht entsprochen. In den Aufforderungsschreiben habe die belangte Behörde jedoch mitgeteilt, dass der zu erbringende Nachweis nicht vorhanden sei, und somit zur Behebung dieses Mangels Personalkonzepte gefordert. Insofern der Revisionswerber ein Personalkonzept verlange, so würde dies nicht ausreichen, um den Mangel an Personal tatsächlich zu beheben. Erst eine Einstellung von Personal führe zur Behebung des Personalmangels, weswegen die Aufforderungen von vornherein nicht geeignet seien, den angelasteten Mangel zu beheben. Auch seien die Aufforderungen zum Teil ohne konkrete Umschreibung des Mangels ergangen, sodass weder ersichtlich sei, noch überprüft werden könne, inwieweit das Konzept überhaupt geeignet sein könne, den Mangel zu beheben. Überdies seien die Fristen von zum Teil nur vier Tagen im Hinblick auf die behördlichen Aufforderungen zu kurz bemessen.

11 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision. Die mitbeteiligte Partei erstattete eine Revisionsbeantwortung.

12 Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

13 In der Zulässigkeitsbegründung führt der Revisionswerber unter anderem aus, dass Rechtsprechung zur Auslegung des § 50 Abs. 3 GuKG, mithin zu den Voraussetzungen für die Zurücknahme einer erteilten Berechtigung zur Führung einer Schule für Gesundheit und Krankenpflege, fehle. Bereits deshalb ist die Revision zulässig. Sie auch begründet.

14 Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über Gesundheits- und Krankenpflegeberufe (Gesundheits- und Krankenpflegegesetz - GuKG), BGBl. I Nr. 108/1997 idF BGBl. I Nr. 80/2013, lauten:

     "Praktische Ausbildung in der allgemeinen Gesundheits- und

Krankenpflege

     § 43. (1) Die praktische Ausbildung in der

allgemeinen Gesundheits- und Krankenpflege ist an

1.        einschlägigen Fachabteilungen oder sonstigen

Organisationseinheiten einer Krankenanstalt,

2.        Einrichtungen, die der stationären Betreuung

pflegebedürftiger Menschen dienen, und

3.        Einrichtungen, die Hauskrankenpflege, andere

Gesundheitsdienste oder soziale Dienste anbieten,

     durchzuführen, welche die zur praktischen Unterweisung

notwendigen Voraussetzungen erfüllen, mit den für die Erreichung

des Ausbildungszieles erforderlichen Lehr- und Fachkräften sowie

Lehrmitteln ausgestattet sind und entsprechende Räumlichkeiten für

die auszubildenden Personen aufweisen.

     (2) Im Rahmen der praktischen Ausbildung sind Schüler

berechtigt,

1.        Tätigkeiten des eigenverantwortlichen und

interdisziplinären Tätigkeitsbereiches unter Anleitung und

Aufsicht der Lehr- und Fachkräfte sowie

2.        Tätigkeiten des mitverantwortlichen Tätigkeitsbereiches

nach Anordnung und unter Anleitung und Aufsicht eines Arztes oder

nach Maßgabe des § 15 Abs. 6 Z 2 eines Angehörigen des gehobenen

Dienstes für Gesundheits- und Krankenpflege

     durchzuführen.

(3) Die praktische Unterweisung der Schüler am Krankenbett und im Operationssaal darf erst nach Vollendung des 17. Lebensjahres erfolgen.

(4) Schüler dürfen zu Tätigkeiten in Strahlenbereichen erst nach Vollendung des 18. Lebensjahres herangezogen werden.

(5) Die Ausbildungszeit darf die jeweils gültige gesetzliche Arbeitszeit (Tages- und Wochenarbeitszeit) nicht überschreiten.

...

Schulen für Gesundheits- und Krankenpflege § 49. (1) Die Ausbildung im gehobenen Dienst

für Gesundheits- und Krankenpflege hat an Schulen für Gesundheits- und Krankenpflege (Schulen für allgemeine Gesundheits- und Krankenpflege, Schulen für Kinder- und Jugendlichenpflege, Schulen für psychiatrische Gesundheits- und Krankenpflege) zu erfolgen.

     (2) Schulen für Gesundheits- und Krankenpflege dürfen nur an

oder in Verbindung mit Krankenanstalten errichtet werden, welche

1.        die zur praktischen Unterweisung notwendigen

Fachabteilungen oder sonstigen Organisationseinheiten besitzen,

2.        mit den für die Erreichung des Ausbildungszweckes

erforderlichen Lehr- und Fachkräften sowie Lehrmitteln

ausgestattet sind und

3.        entsprechende Räumlichkeiten für die auszubildenden

Personen aufweisen.

(3) Schulen für Gesundheits- und Krankenpflege sind so zu führen, dass die Erreichung des Ausbildungszieles gewährleistet ist.

(4) Der Rechtsträger der Schule für Gesundheits- und Krankenpflege hat den Schülern Dienstkleidung zur Verfügung zu stellen.

(5) Die Schüler haben Anspruch auf ein monatliches Taschengeld, dessen Höhe nach Anhören der gesetzlichen Vertretung der Dienstnehmer vom Rechtsträger der Schule festzusetzen und zu leisten ist. Das Taschengeld ist im Krankheitsfalle für die Dauer von drei Monaten, längstens jedoch bis zum Ausscheiden aus der Schule weiterzuzahlen. Dieser Anspruch besteht nicht bei Absolvierung einer verkürzten Ausbildung gemäß §§ 44 bis 48.

§ 50. (1) Eine Schule für Gesundheits- und Krankenpflege darf nur auf Grund einer Bewilligung des Landeshauptmannes geführt werden.

     (2) Eine Bewilligung gemäß Abs. 1 ist zu erteilen, wenn

nachgewiesen wird, dass

1.        die für die Abhaltung des theoretischen und praktischen

Unterrichts erforderlichen Räumlichkeiten und Lehrmittel sowie

Sozialräume zur Verfügung stehen,

2.        die für die theoretische und praktische Ausbildung

erforderlichen Lehr- und Fachkräfte, welche hiezu fachlich und pädagogisch geeignet sind und über die notwendige Berufserfahrung verfügen, vorhanden sind,

3. die Schule an einer Krankenanstalt gemäß § 49 Abs. 2 errichtet oder die Verbindung zu einer Krankenanstalt gemäß § 49 Abs. 2 gegeben ist und

4. die in § 43 genannten Voraussetzungen für die praktische Ausbildung erfüllt sind.

(3) Der Landeshauptmann hat regelmäßig das Vorliegen der Voraussetzungen gemäß Abs. 1 zu überprüfen. Liegen diese nicht oder nicht mehr vor, ist die Bewilligung nach erfolglosem Verstreichen einer zur Behebung der Mängel gesetzten angemessenen Frist zurückzunehmen.

..."

15 Nach den Gesetzesmaterialien wurde die regelmäßige Überprüfung durch den Landeshauptmann in § 50 Abs. 3 GuKG normiert, um die Qualität der Ausbildung zu gewährleisten (siehe zu § 50 GuKG: RV 709 BlgNR 20. GP 70). Ist bei einer Überprüfung ein Mangel an diesen Bewilligungsvoraussetzungen hervorgetreten, so ist durch den Landeshauptmann ein genau bestimmter Mängelbehebungsauftrag mit angemessener Frist zu erteilen. In diesem ist auch zu begründen, aufgrund welcher Erwägungen der Schluss gezogen wird, dass ein Mängelbehebungsauftrag zu erteilen war, das heißt, worin nach Ansicht der Behörde die zu behebenden Mängel liegen (vgl. VwGH 27.3.2007, 2005/11/0216, zu einem Mängelbehebungsauftrag gemäß § 13 Abs. 3 AVG im Zusammenhang mit einem Pflegehilfelehrgang). Weiters muss der erteilte Mängelbehebungsauftrag zumindest abstrakt dazu geeignet sein, dass im Falle seiner Befolgung die angelasteten Mängel behoben werden.

16 Aus den oben angeführten Feststellungen des Verwaltungsgerichtes ist ersichtlich, dass der Revisionswerber der mitbeteiligten Partei im Wesentlichen einen Mangel im Personalstand vorgeworfen hat. Zwar ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass mit der Vorlage eines Personalkonzepts allein ein Personalmangel nicht behoben werden kann. In seinen rechtlichen Erwägungen entfernt sich das Verwaltungsgericht jedoch vom festgestellten Sachverhalt, wenn es davon ausgeht, dass der Revisionswerber zur Behebung dieses Mangels lediglich die Vorlage eines Personalkonzepts gefordert hatte.

17 Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtes war bereits in den ersten Schreiben vom April und vom Mai 2014 die Vorlage der Lehrpläne und originaler Unterrichtsbestätigungen aller Lehrkräfte gefordert worden, da nur aufgrund solcher Unterlagen für die Behörde überprüfbar war, ob die gemäß § 50 Abs. 2 Z 2 GuKG für die theoretische und praktische Ausbildung erforderlichen Lehr- und Fachkräfte tatsächlich vorhanden waren. Im Juni war die Mitbeteiligte aufgefordert worden, Lehrkräfte zu verpflichten, für die Direktorin eine Stellvertretung mit 100%igem Beschäftigungsausmaß zu benennen und unterrichtende PraktikantInnen ausnahmslos von Lehrkräften hospitieren zu lassen. Auch war angeordnet worden darzulegen, dass die erforderlichen Lehrkräfte im Rahmen der geforderten Beschäftigungsverhältnisse zur Verfügung stehen. Lediglich zum Nachweis für die Befolgung dieser Aufträge war die Vorlage eines nachvollziehbaren Personalkonzepts gefordert worden. Im Juli ging der Revisionswerber aufgrund der ihm übermittelten Gesamtübersicht davon aus, dass mit den aufgelisteten Lehrkräften der Unterricht für insgesamt 27 laufende Ausbildungen nicht gewährleistet sei, und wiederholte ihre Aufforderung, die Behebung dieses Mangels nachzuweisen.

18 Da ein derartiger Nachweis nur gelingen kann, wenn der Mangel tatsächlich behoben ist, waren die Mängelbehebungsaufträge des Revisionswerbers entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts so gefasst, dass ihre Befolgung geeignet war, den Personalmangel bei der Mitbeteiligten zu beheben.

19 Vor diesem Hintergrund wäre es aber, wie die Revision zu Recht rügt, am Verwaltungsgericht gelegen, sich inhaltlich mit der Beschwerde (die u.a. den Personalmangel bestritt) gegen den Bescheid des Revisionswerbers auseinanderzusetzen. Dazu hätte es jedoch eines Ermittlungsverfahrens (erforderlichenfalls samt Durchführung einer mündlichen Verhandlung) und auf dessen Ergebnis aufbauender Feststellungen zu den vom Revisionswerber angenommenen Mängeln im Betrieb der Mitbeteiligten bedurft.

20 Das angefochtene Erkenntnis leidet somit an Feststellungsmängeln, die auf einer verfehlten Rechtsansicht beruhen. Es war schon deshalb gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben, sodass sich ein Eingehen auf das weitere Revisionsvorbringen erübrigte.

21 Die Kostenentscheidung beruht auf § 47 Abs. 3 und 4 VwGG. Wien, am 4. April 2019