TE Vwgh Beschluss 1999/7/15 99/07/0083

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Fürnsinn und die Hofräte Dr. Hargassner, Dr. Bumberger, Dr. Pallitsch und Dr. Beck als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Hofmann, über die Säumnisbeschwerde des S W in W, vertreten durch Dr. Thomas Prader und Mag. Eva Plaz, Rechtsanwälte in Wien VII, Seidengasse 28, gegen den Unabhängigen Verwaltungssenat Wien wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in Angelegenheiten einer Berufung gegen einen Beschlagnahmebescheid nach dem Saatgutgesetz, den Beschluss gefasst:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Beschwerdeführer trägt in der Sachverhaltsdarstellung der am 31. Mai 1999 zur Post gegebenen Beschwerde vor, der Magistrat der Stadt Wien habe mit Bescheid vom 29. Juni 1998 Saatgut des Beschwerdeführers nach dem Saatgutgesetz beschlagnahmt. Das gegen den Beschwerdeführer über Einschreiten der Saatgutbehörde eingeleitete Strafverfahren sei von der Staatsanwaltschaft beim Landesgericht für Strafsachen Wien am 17. Juli 1998 eingestellt und die erstattete Strafanzeige zurückgelegt worden. Der Beschwerdeführer habe am 16. Juli 1998 gegen den Beschlagnahmebescheid des Magistrats der Stadt Wien Berufung erhoben. Über diese Berufung habe der Unabhängige Verwaltungssenat Wien bis zur Einbringung der Beschwerde, sohin mehr als sechs Monate lang, nicht entschieden.

Der Beschwerdeführer erachtet sich dadurch, "dass die im Instanzenzug übergeordnete Behörde über die Berufung vom 16. Juli 1998, mehr als 6 Monate danach, nicht entschieden hat, in seinem Recht gemäß § 73 Abs. 1 AVG verletzt" und beantragt, der Verwaltungsgerichtshof möge über die Berufung des Beschwerdeführers selbst entscheiden, in eventu der belangten Behörde auftragen, den versäumten Bescheid binnen bestimmter, vier Wochen nicht übersteigender Frist zu erlassen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 3 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Der Beschwerdeführer wirft dem Unabhängigen Verwaltungssenat vor, dieser habe über eine Berufung gegen einen Beschlagnahmebescheid nicht innerhalb von sechs Monaten entschieden. Das wirft die Frage auf, ob die Säumnisbeschwerde nicht deswegen unzulässig ist, weil sie eine Angelegenheit betrifft, für die Art. 132 B-VG die Säumnisbeschwerde ausschließt.

Nach Art. 132 B-VG kann Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch Verwaltungsbehörden einschließlich der Unabhängigen Verwaltungssenate erheben, wer im Verwaltungsverfahren als Partei zur Geltendmachung der Entscheidungspflicht berechtigt war. In Verwaltungsstrafsachen ist eine Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht nicht zulässig; dies gilt nicht für Privatanklage- und für Finanzstrafsachen.

Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist der Begriff "Verwaltungsstrafsachen" in Art. 132 B-VG umfassend und schließt auch rein verfahrensrechtliche Entscheidungen, die in einem Verwaltungsstrafverfahren ergehen, ein. Er erstreckt sich auf alle "Verfahren vor den Verwaltungsbehörden wegen Verwaltungsübertretungen"; davon sind auch Bescheide betreffend die Beschlagnahme von Verfallsgegenständen und deren Ausfolgung im Sinne des § 39 VStG erfasst (vgl. die hg. Beschlüsse vom 24. Oktober 1990, 90/03/0152, und vom 25. März 1992, 92/03/0006).

Handelte es sich somit bei dem Beschlagnahmebescheid des Magistrats der Stadt Wien vom 29. Juni 1998 um einen Beschlagnahmebescheid im Sinne des § 39 VStG und somit um einen in einem verwaltungsstrafrechtlichen Verfahren ergangenen Bescheid, dann wäre die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes im Wege der Säumnisbeschwerde wegen der unterbliebenen Erledigung der Berufung gegen diesen Bescheid unzulässig, weil in Verwaltungsstrafsachen eine Säumnisbeschwerde unzulässig ist.

Im Beschwerdefall liegt aber kein einem Verwaltungsstrafverfahren zuzurechnender Beschlagnahmebescheid vor.

Liegt der Verdacht einer Verwaltungsübertretung vor, für die der Verfall von Gegenständen als Strafe vorgesehen ist, so kann nach § 39 Abs. 1 VStG die Behörde zur Sicherung des Verfalles die Beschlagnahme dieser Gegenstände anordnen.

§ 39 VStG kommt demnach nur dann zur Anwendung, wenn eine Verwaltungsvorschrift den Verfall von Gegenständen als Strafe vorsieht.

Bestimmungen über den Verfall finden sich im 5. Teil des Saatgutgesetzes, BGBl. I Nr. 72/1997 (Saatgutgesetz).

Das mit "Strafbestimmungen und Sicherungsmaßnahmen" überschriebene zweite Hauptstück des 5. Teiles des Saatgutgesetzes enthält in dem mit "Verwaltungsstrafen" überschriebenen § 71 einen Katalog von Verwaltungsstraftatbeständen und die dazugehörigen Strafarten und Strafsätze. Der Verfall ist hier nicht erwähnt. Regelungen über den Verfall finden sich gesondert im § 72 des Saatgutgesetzes.

Nach § 72 Abs. 1 des Saatgutgesetzes hat die Bezirksverwaltungsbehörde das von ihr beschlagnahme Saatgut einschließlich Behältnisse, Verpackungen, Etiketten und Werbematerial als Sicherungsmaßnahme für verfallen zu erklären, es sei denn,

1. der Verfügungsberechtigte gewährleistet, dass nach Freigabe des Saatgutes den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes entsprochen wird oder

2. der Wert des Saatgutes und die Folgen der Anwendung des Saatgutes stehen außer Verhältnis zur Bedeutung der Tat oder zu dem den Täter treffenden Vorwurf.

Nach § 72 Abs. 2 leg. cit. sind die verfallenen Gegenstände bestmöglich zu verwerten, oder, sofern dies nicht möglich ist, auf Kosten des Verfügungsberechtigten zu vernichten oder zu entsorgen. Ein sich aus der Verwertung ergebender Erlös ist nach Abzug der Transport-, Lager-, Verwertungs- und Entsorgungskosten dem Verfügungsberechtigten des Saatgutes auszufolgen.

Der im § 72 des Saatgutgesetzes geregelte Verfall stellt zwar durch das Abstellen auf die Bedeutung der Tat und den den Täter treffenden Vorwurf (Abs. 1 Z. 2 leg. cit.) einen Bezug zum Strafrecht her, ist aber eindeutig nicht als Strafe konzipiert. Dies ergibt sich zum einen aus der ausdrücklichen Bezeichnung des Verfalls als "Sicherungsmaßnahme", zum anderen aus der Trennung der Verfallsregelungen von den Bestimmungen über die Verwaltungsstrafen, was es ausschließt, im Verfall eine Maßnahme zu erblicken, die sowohl Strafe als auch Sicherungsmaßnahme ist. Das Saatgutgesetz sieht den Verfall als ausschließliche Sicherungsmaßnahme ohne Strafcharakter vor.

Dass nicht jeglicher in einem Gesetz vorgesehener Verfall eine Verwaltungsstrafe darstellen muss, ist in Rechtsprechung und Lehre unbestritten. So führt Ringhofer (Verwaltungsverfahrensgesetze II, 163) zu der Subsidiaritätsbestimmung des § 17 Abs. 1 VStG ("sofern die Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmen, .....") an:

"Anderes bestimmen insb. jene Verwaltungsvorschriften, die den Verfall nicht als Strafe, sondern als verwaltungspolizeiliche Maßnahme, im Besonderen als Sicherungsmittel gestalten, das nach den Verfahrensvorschriften des AVG zu verwirklichen ist, so zum Beispiel § 12 Abs. 4 WaffG 1986 (Verfall als Folge eines administrativen Waffenverbots) und § 13 AusfVKG ("Anheimfall" von Kulturgut). § 17 findet in diesen Fällen von vornherein keine Anwendung. Der Verfall kann allerdings auch in den Fällen, in denen er als (Neben-)Strafe anzusehen ist, gleichzeitig auch als Sicherungsmaßnahme zu bewerten sein (z.B. § 29 Abs. 2 FMG, Verfall von Gegenständen, mit denen eine strafbare Handlung begangen worden ist); er ist dann gem. § 17 Abs. 3 auch noch nach Ablauf der Verjährungsfristen des § 31 Abs. 3 VStG zulässig."

Auch der Verfassungsgerichtshof geht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass es neben einem Verfall, für den die Verwaltungsvorschriften als Strafe vorsehen, auch noch einen nicht Strafcharakter tragenden Verfall gibt, der als verwaltungspolizeiliche Maßnahme anzusehen ist (vgl. die Erkenntnisse VfSlg. 10.597 und 10.904).

Bestätigt wird die Auffassung, dass der Verfall im § 72 des Saatgutgesetzes nicht als Strafe, sondern als verwaltungspolizeiliche Maßnahme vorgesehen ist, auch durch die Materialien zum Saatgutgesetz. In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage (580 Blg NR XX. GP, 54) heißt es zu § 72, die vorgesehene Verfallsbestimmung sei eine verwaltungspolizeiliche Maßnahme zum Schutz des Saatgutverbrauches, die insbesondere bei Saatgut in Frage kommen werde, welches zur Saat überhaupt nicht mehr geeignet sei, insbesondere gefährliche Unkräuter oder Schadorganismen enthalte.

Zu einer Verwaltungsstrafe wird der in § 72 des Saatgutgesetzes vorgesehene Verfall auch nicht durch die §§ 17 und 18 VStG, welche Regelungen über den Verfall enthalten. Die §§ 17 und 18 VStG kommen nämlich erst dann zum Tragen, wenn eine Verwaltungsvorschrift den Verfall als Strafe vorsieht. Dies gilt auch für den in § 17 Abs. 3 VStG vorgesehenen objektiven Verfall, der keine Strafe, sondern eine Sicherungsmaßnahme darstellt (vgl. das hg. Erkenntnis vom 24. Juni 1997, 97/17/0024).

Dass die §§ 17 und 18 VStG nicht einen in einer Verwaltungsvorschrift vorgesehenen Verfall Strafcharakter verleihen, sondern dass vielmehr umgekehrt die §§ 17 und 18 nur dann zur Anwendung kommen, wenn in einer Verwaltungsvorschrift der Verfall als Strafe vorgesehen ist, ergibt sich aus § 10 VStG in Verbindung mit § 17 leg. cit. § 10 VStG in der Fassung vor der Novelle BGBl. Nr. 516/1987 lautete:

"(1) Strafmittel und Strafsatz richten sich nach den Verwaltungsvorschriften.

(2) Sofern hienach die Verhängung einer Freiheits- oder Geldstrafe oder der Verfall von Gegenständen zulässig ist, finden die Vorschriften der §§ 11 bis 22 Anwendung."

§ 10 Abs. 2 VStG machte die Anwendung des § 17 leg. cit. davon abhängig, dass in den Verwaltungsvorschriften der Verfall als Strafe vorgesehen war.

Durch die VStG-Novelle 1987 wurde § 10 Abs. 2 VStG ersatzlos aufgehoben. Nach den Erläuterungen zur Regierungsvorlage (133 Blg NR XVII. GP, 8) sollte durch diese Streichung keine inhaltliche Änderung des § 10 vorgenommen werden; die Streichung des Abs. 2 wurde damit begründet, dass er lediglich eine Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringe.

Dass der Verfall im Saatgutgesetz nicht als Strafe gedacht war, zeigt auch der Umstand, dass das Saatgutgesetz in den §§ 42 und 43 eigene Bestimmungen über die Beschlagnahme enthalten. Diese wären überflüssig, wenn es sich bei dem in § 72 des Saatgutgesetzes vorgesehenen Verfall um eine Strafe handelte, da diesfalls für die Beschlagnahme der Verfallsgegenstände § 39 VStG zur Anwendung käme.

§ 42 des Saatgutgesetzes lautet:

"Beschlagnahme

§ 42. (1) Die Aufsichtsorgane haben Partien von Saatgut, einschließlich Behältnisse, Verpackung, Etiketten und Werbematerial vorläufig zu beschlagnahmen, wenn der begründete Verdacht besteht, dass

1. das Saatgut entgegen den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes in Verkehr gebracht wird oder

2. wesentliche Mängel vorliegen, die eine nutzungsgerechte Verwendung des Saatgutes nicht gewährleisten.

(2) Vorläufig beschlagnahmtes Saatgut kann auf Antrag des Verfügungsberechtigten bei der Saatgutanerkennungsbehörde unter deren Aufsicht einer Behandlung zur Erfüllung der in den Methoden festgesetzten Anforderungen unterzogen werden.

(3) Die Aufsichtsorgane haben die vorläufige Beschlagnahme der Saatgutanerkennungsbehörde zu melden. Diese hat die vorläufige Beschlagnahme unter Beilage der Niederschrift der Bezirksverwaltungsbehörde anzuzeigen, es sei denn, die Gründe für die vorläufige Beschlagnahme liegen nicht mehr vor. In diesem Fall hat die Saatguterkennungsbehörde die vorläufige Beschlagnahme aufzuheben.

(4) Die Bezirksveraltungsbehörde hat binnen zwei Wochen nach Einlangen der Anzeige die Beschlagnahme des Saatgutes mit Bescheid anzuordnen. Anderenfalls tritt die vorläufige Beschlagnahme außer Kraft.

(5) Die Aufsichtsorgane haben über die vorläufige Beschlagnahme und die Bezirksverwaltungsbehörde eine Niederschrift anzufertigen, in der der Ort und die Lagerung sowie die Art und die Menge des beschlagnahmten Saatgutes anzugeben sind. Eine Ausfertigung der Niederschrift ist dem Geschäfts- oder Betriebsinhaber oder dessen Beauftragten auszuhändigen. Der Geschäfts- oder Betriebsinhaber oder dessen Beauftragter ist schriftlich über die strafrechtlichen Folgen der Verbringung oder Veränderung des vorläufig beschlagnahmten Saatgutes sowie der Verletzung des Siegels aufmerksam zu machen."

§ 43 enthält Bestimmungen über das Verfügungsrecht über beschlagnahmtes Saatgut.

§ 42 Abs. 1 des Saatgutgesetzes stellt nicht auf den Verdacht einer Verwaltungsübertretung im Sinne des § 71 leg. cit. als Voraussetzung für die Beschlagnahme ab, sondern auf andere Umstände, mögen diese auch mit Verwaltungsübertretungen in Verbindung stehen. Lediglich an diese Beschlagnahme, die endgültig ist, stellt § 72 für die Verfallserklärung ab. Auch dies zeigt, dass es sich um eine reine Sicherungsmaßnahme, nicht aber um eine Strafe handelt. § 72 des Saatgutgesetzes entkoppelt den Verfall vollständig vom Vorliegen einer Verwaltungsübertretung. Die Bestimmung knüpft lediglich an die Beschlagnahme an.

Ist aber der Verfall nach § 72 des Saatgutgesetzes keine Strafe, dann ist auch die Beschlagnahme, die ihm vorausgeht, keine Beschlagnahme im Sinne des § 39 VStG und damit keine Beschlagnahme im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens. Die den Gegenstand der Säumnisbeschwerde bildende Angelegenheit ist daher keine solche, die von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes ausgenommen ist.

Die Säumnisbeschwerde erweist sich aber dennoch als unzulässig.

Der Beschwerdeführer bezeichnet als säumige Behörde den Unabhängigen Verwaltungssenat Wien.

Nach Art. 129a Abs. 1 B-VG erkennen die unabhängigen Verwaltungssenate nach Erschöpfung des administrativen Instanzenzuges, sofern ein solcher in Betracht kommt,

1. in Verfahren wegen Verwaltungsübertretungen, ausgenommen Finanzstrafsachen des Bundes,

2. über Beschwerden von Personen, die behaupten, durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt in ihren Recht verletzt zu sein, ausgenommen in Finanzstrafsachen des Bundes,

3. in sonstigen Angelegenheiten, die ihnen durch die die einzelnen Gebiete der Verwaltung regelnden Bundes- oder Landesgesetze zugewiesen werden,

4. über Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in Angelegenheiten der Z 1 soweit es sich um Privatanklagesachen oder um das landesgesetzliche Abgabenstrafrecht handelt, und der Z 3.

Wie dargestellt, handelt es sich bei dem der Säumnisbeschwerde zugrundeliegenden Verfahren nicht um ein Verfahren wegen Verwaltungsübertretungen. Die Zuständigkeitsbestimmung des Art. 129a Abs. 1 Z 1 B-VG kommt daher nicht in Betracht.

Die Beschlagnahme wurde mit Bescheid verfügt; es scheidet also auch eine Zuständigkeit des Unabhängigen Verwaltungssenates Wien nach Art. 129a Abs. 1 Z 2 B-VG aus.

Das Saatgutgesetz räumt den unabhängigen Verwaltungssenaten keine Zuständigkeit ein. Auch Art. 129a Abs. 1 Z 3 B-VG kommt als Grundlage für eine Zuständigkeit der belangten Behörde nicht in Betracht.

Eine Zuständigkeit des UVS nach Art. 129a Abs. 1 Z 4 scheidet schon deswegen aus, weil der unabhängige Verwaltungssenat Wien nicht wegen Verletzung der Entscheidungspflicht einer anderen Behörde angerufen wurde. Außerdem fällt die Angelegenheit, um die es geht, nicht unter die Z 1 und 3.

Es ergibt sich somit, dass der Unabhängige Verwaltungssenat Wien nicht zuständig ist, über die Berufung des Beschwerdeführers gegen den Beschlagnahmebescheid des Magistrats der Stadt Wien zu entscheiden. Die gegen diese Behörde als belangte Behörde gerichtete Säumnisbeschwerde war daher gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen.

Wien, am 15. Juli 1999