TE Vwgh Erkenntnis 1999/7/22 96/12/0298

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Julcher, über die Beschwerde des Mag. G in H, vertreten durch Dr. Walter Riedl, Dr. Peter Ringhofer, Dr. Martin Riedl und Dr. Georg Riedl, Rechtsanwälte in Wien I, Franz Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid der Bundesministerin für Unterricht und kulturelle Angelegenheiten vom 9. August 1996, Zl. 138.236/10-III/16/96, betreffend Neufestsetzung einer Leiterzulage nach § 57 GG 1956, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 12.770,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht als Professor i.R. in einem öffentlich-rechtlichen Pensionsverhältnis zum Bund; bis zu seiner Pensionierung war er mit der provisorischen Leitung der Höheren Bundeslehranstalt Oberwart (im Folgenden: HBLA) betraut.

Nach den vorgelegten Akten des Verwaltungsverfahrens beantragte der Beschwerdeführer mit einem bei der Dienstbehörde erster Instanz am 1. Dezember 1993 eingelangten Schreiben die "Nachzahlung der Leiterzulage" ab September 1988 unter Hinweis auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 23. September 1991, Zl. 90/12/0245.

Unter Bezug auf diesen Antrag begehrte der Beschwerdeführer bei der Dienstbehörde erster Instanz mit Schreiben vom 31. März 1995 neuerlich die Neufestsetzung seiner Leiterzulage bzw. die bescheidmäßige Erledigung seines Ansuchens. Er wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass in anderen Landesschulratsbereichen die Leiterzulage entsprechend der Verschiedenartigkeit der Schulformen berechnet werde.

Mit Bescheid vom 10. Mai 1996 wurde der Antrag des Beschwerdeführers vom 31. März 1995 auf Neufestsetzung seiner Leiterzulage von der Dienstbehörde erster Instanz abgewiesen. Als Grundlage dafür wurde auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 23. September 1991, Zl. 90/12/0245, sowie auf ein Rundschreiben der belangten Behörde vom 12. November 1993 Bezug genommen und eine Anfrage bei der belangten Behörde vom 15. Dezember 1993 genannt. Demnach stünde einem Lehrer, der mit der Leitung von mehreren Unterrichtsanstalten betraut sei, die Leiterzulage zwar mehrfach zu. Voraussetzung dafür sei aber das Vorliegen mehrerer selbständiger Unterrichtsanstalten. Wenn aber in einer Anstalt - wie dies im Falle des Beschwerdeführers nach Auskunft der belangten Behörde der Fall sei - nur verschiedene Schulzwecke verfolgt würden, ändere dies nichts am einheitlichen Anstaltsbegriff.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer eine umfangreiche Berufung, in der er im Wesentlichen vorbrachte, die Begründung der Dienstbehörde erster Instanz sei zwar logisch nachvollziehbar, stehe aber in keinem tatsächlichen Zusammenhang mit der bei ihm gegebenen Sachlage, weil es sich bei der HBLA eben nicht um eine einheitliche Unterrichtsanstalt mit fachlich zugehörigen Eingliederungen handle. In seinem Fall lägen vielmehr mehrere fachlich unvereinbare Schulformen vor, die sowohl organisatorisch als auch in der geschichtlichen Entwicklung nur zu einer Schulstandortgemeinschaft zusammengefasst worden seien. Es gebe in den "verschiedenen Lehranstalten" unterschiedliche Lehrpläne mit verschiedenen Lehrinhalten sogar bei gleich lautenden Gegenständen; die Dauer des Schuljahres sei unterschiedlich geregelt und es wären drei verschiedene Budgets zu erstellen. Dies alles bedinge eine wesentliche Mehrbelastung (wird näher ausgeführt).

Des Weiteren setzt sich die Berufung mit der Auffassung der Behörde auseinander, dass die Absicht, drei selbständige Unterrichtsanstalten zu gründen, im Gründungserlass nicht zum Ausdruck gekommen sei. Diese Auffassung sei dem Beschwerdeführer mangels Kenntnis des Gründungserlasses (- trotz diesbezüglichen Bemühens -) nicht nachvollziehbar. Fest stehe, dass der Gründungswille zum Zeitpunkt der Gründung einer einjährigen Landeshaushaltungsschule im Jahre 1946 ebenso wenig wie der Wille zum Zeitpunkt der Übernahme durch den Bund im Jahre 1967 (allein schon mangels Vorhersehbarkeit) auf das nunmehr vorliegende "Konglomerat von verschiedenen Schulformen mit den unterschiedlichsten Bildungszielen" gerichtet gewesen sei. Ebenso wenig könne davon die Rede sein, dass die in den folgenden Jahren hinzugekommenen Lehranstalten, wie die fünfjährige Höhere Lehranstalt für wirtschaftliche Berufe (1970), das Fremdenverkehrskolleg (1988) oder die Hotelfachschule (1992) der - auf ein völlig anderes Bildungsziel gerichteten - Fachschule für Damenkleidermacher (nunmehr Fachschule für Mode und Bekleidungstechnik) hätten eingegliedert werden sollen. Es sprächen vielmehr alle Indizien dafür, dass vier verschiedene Unterrichtsanstalten aus Zweckmäßigkeitserwägungen zu einer Schulstandortgemeinschaft zusammengefasst worden seien.

Die belangte Behörde ersuchte daraufhin die Dienstbehörde erster Instanz um Vorlage der Anträge des Beschwerdeführers, um Angabe der "Schulkennzahl" und um Mitteilung, ob die schulischen Einrichtungen nachträglich als selbständige Anstalt gegründet worden seien.

Die Dienstbehörde erster Instanz kam - soweit den vorliegenden Akten des Verwaltungsverfahrens zu entnehmen ist - den ersten beiden Punkten des Begehrens der belangten Behörde nach, hinsichtlich des letztgenannten Ersuchens ist den Akten keine Stellungnahme zu entnehmen.

Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde die Berufung des Beschwerdeführers gemäß § 66 Abs. 4 AVG iVm §§ 57 Abs. 1 und 59 Abs. 1 GG 1956 ab.

Zur Begründung führt die belangte Behörde nach Darstellung des Verfahrens im Wesentlichen weiter aus, nach § 57 Abs. 1 GG 1956 gebühre den Leitern von Unterrichtsanstalten eine Dienstzulage. Der Verwaltungsgerichtshof habe in seinem Erkenntnis vom 23. September 1991, Zl. 90/12/0245, Slg. N.F. Nr. 13.485/A, ausgeführt, ein Rechtsanspruch auf die Dienstzulage nach § 57 Abs. 1 und § 59 Abs. 1 GG 1956 stehe einem Lehrer zu, der Leiter einer Unterrichtsanstalt sei bzw. mit der Leitung einer Unterrichtsanstalt betraut sei. Werde jedoch der Lehrer mit der Leitung mehrerer Unterrichtsanstalten betraut, so gebührten ihm für die Dauer dieser Verwendung (als Leiter mehrerer Unterrichtsanstalten) mangels einer Sonderbestimmung auch mehrere Dienstzulagen. Darauf, in welcher der mehreren Unterrichtsanstalten der mit der Leitung betraute Lehrer als solcher tätig sei, komme es nach den für die Bemessung der Dienstzulagen maßgeblichen Bestimmungen ebenso wenig an wie auf die finanzgesetzlichen Ansätze. In seinem Erkenntnis vom 16. November 1994, Zl. 93/12/0324, habe der Verwaltungsgerichtshof bezüglich der organisatorischen Verbindung von Schulen zu einer Unterrichtsanstalt im Sinne des § 57 Abs. 1 GG 1956 ausgeführt, es bestehe der Anspruch auf bloß eine Dienstzulage nach dieser Gesetzesstelle, wenn die Schulen auf Grund ihrer organisatorischen Verbindung als eine Unterrichtsanstalt im Sinne des § 57 Abs. 1 GG 1956 aufzufassen wären. Handle es sich hingegen um drei verschiedene, das bedeute nicht in einem Organisationsverband stehende Unterrichtsanstalten, hätte dies einen Anspruch auf drei Dienstzulagen ausgelöst.

Der Beschwerdeführer bringe vor, dass zwei oder mehrere fachlich unvereinbare Schulformen vorlägen, die jede für sich eine eigenständige Leitung mit individuellen Entscheidungen erforderten, bei der die konkrete Belastung durch die Notwendigkeit der Erstellung unterschiedlicher Lehrpläne gegeben sei, sich in der unterschiedlichen Dauer des Schuljahres der einzelnen Schulformen die Selbständigkeit der einzelnen Unterrichtsanstalten manifestiere sowie sich schließlich die Budgetierung schwieriger gestalte als an einer Unterrichtsanstalt. Diese Argumentationsfolge könne für differenzierte Aufgabenstellungen an verschiedenen Unterrichtsanstalten zutreffen, ändere aber nichts an der Unteilbarkeit der errichteten Gesamtanstalt. Wie die belangte Behörde schon mehrfach erläuternd festgestellt habe, sei Voraussetzung für den Anspruch auf den Bezug mehrerer Dienstzulagen stets das Vorliegen mehrerer selbständiger Unterrichtsanstalten, wie z.B. dass neben einer berufsbildenden höheren Schule zugleich eine dieser eingegliederte fachlich zugehörige berufsbildende mittlere Schule geleitet werde (wie z.B. zwischen einer Bundeshandelsakademie und einer Bundeshandelsschule, § 54 Abs. 2 des Schulorganisationsgesetzes 1962).

Ergänzend zur Frage, ob bei der in Rede stehenden Anstalt die Voraussetzungen für den Anfall mehrerer Leiterzulagen erfüllt seien, habe die belangte Behörde bei Schulgründungen den klassischen Anstaltsbegriff zugrunde gelegt. Das bedeute die institutionelle Verbindung eines Sachsubstrates mit persönlichen Dienstleistungen für einen definierten Zweck. Würden somit einer Anstalt mehrere Subzwecke, im gegenständlichen Fall Schulformen zugeordnet, ändere dies nichts am einheitlichen Anstaltsbegriff. Anders wäre dies nur, wenn zwei oder mehrere selbständige Anstalten gegründet und in Personalunion geleitet würden, also eine Schulstandortgemeinschaft gebildet worden sei. Wo dies beabsichtigt gewesen sei, wäre dies im Gründungserlass auch zum Ausdruck gekommen. Im gegenständlichen Fall sei ausdrücklich eine Anstalt gegründet worden. Es handle sich - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nicht um verschiedene selbständige Lehranstalten, sondern lediglich um gemeinsam geführte Schulformen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes bzw. wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften begehrt wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der Beschwerdeführer sieht sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem Recht auf Leiterzulagen nach den §§ 57 bis 59 GG 1956 durch die unrichtige Anwendung dieser Normen sowie der Vorschriften über die Sachverhaltsermittlung, das Parteiengehör und die Bescheidbegründung verletzt.

Er bringt im Wesentlichen vor, dass die von ihm seinerzeit geleitete Anstalt tatsächlich aus drei Schulen bestanden habe, nämlich

"1. Schule: Höhere Lehranstalt für wirtschaftliche Berufe, sowie Hauswirtschaftsschule, mit 14 'effektiven Klassen' (Klassen im engeren Sinne) zuzüglich 2 Erziehergruppen und

6 Sonderunterrichtsräumen, ergibt 22 anrechenbare Klassen und einen Anspruch Leiterzulage nach L 1/I + 7,5 %

2. Schule: Höhere Lehranstalt für Mode, sowie Fachschule für Mode, 8 effektive Klassen, 1 Erziehergruppe,

3 Sonderunterrichtsräume, somit 13 anrechenbaren Klassen, Leiterzulage: L 1/I

3. Schule: Hotelfachschule, weiters Gastgewerbeschule, weiters Fremdenverkehrskolleg, zusammen 8 effektive Klassen, 2 Erziehergruppen, 6 Sondereinrichtungsräume, zusammen 16 Klassen, Leiterzulage: L 1/I".

Die Behörde erster Instanz habe ihre Entscheidung nur auf Grund einer "Auskunft" der belangten Behörde getroffen. Die belangte Behörde habe sich mit der Berufung des Beschwerdeführers gar nicht auseinander gesetzt. Weder sei die Struktur der HBLA dargestellt worden, noch gebe es einen einheitlichen Gründungsakt. Es habe vielmehr eine "Anschlussentwicklung" über Jahrzehnte gegeben (wird näher ausgeführt). Zu den jetzt bestehenden, vorher beschriebenen drei Schulen komme noch ein Lehrhaushalt mit der Stellung eines Bundeskonvikts, der in Zusammenarbeit mit der Stadtgemeinde Oberwart geführt werde. Es handle sich um unterschiedlichste Schulformen mit verschiedenen Ausbildungsebenen und Ausbildungsarten (wird eingehend dargestellt). Für das Zustehen von nur einer oder von mehreren Leiterzulagen sei maßgebend, ob eine oder mehrere Unterrichtsanstalten geleitet würden. Hiebei sei wesentlich, dass die Leitung mehrerer Unterrichtsanstalten eine größere Belastung mit sich bringe als die Leitung einer Unterrichtsanstalt mit einer Klassenzahl, die der Summe dieser mehreren Anstalten entspreche. Nach diesen Kriterien könne es keinen denkbaren Zweifel daran geben, dass dem Beschwerdeführer drei Leiterzulagen gebührten. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, hätte bereits die bloße Auflistung der zusammengefassten Schularten genügt. Die belangte Behörde habe allerdings selbst das vermieden, um den Schein einer Schuleinheit aufrechterhalten zu können. Gehe man darüber hinaus ins Detail und berücksichtige die tatsächlichen Gegebenheiten, so sei aufs Deutlichste zu erkennen, dass hier geradezu eine "extreme Situation" vorliege. Es wäre zweifellos leichter, drei völlig getrennte Schulen zu leiten, als das gegenständliche "Konglomerat". Durch die Zusammenfassung gebe es zwar budgetäre Vorteile, dies aber keineswegs für den Leiter. Dieser habe im Gegenteil neben der Leitung der einzelnen Schulen auch noch eine Fülle schwieriger Koordinationsaufgaben zu erfüllen. Es wäre daher auch nach dem Gesichtspunkt einer leistungsgerechten Entlohnung im höchsten Grade sachwidrig den Anspruch auf mehrfache Leiterzulage zu verneinen. Die Zusammenfassung von drei Schulen bedeute ohnedies immer noch, dass innerhalb dieser mehrere Schularten vereinigt seien. Zwischen diesen Schularten und vor allem zwischen den Gruppen, die jeweils innerhalb einer Schule zusammenfasst seien, bestünden rechtlich größte Unterschiede, insbesondere nach dem Schulorganisationsgesetz. Die dem angefochtenen Bescheid zugrunde gelegte Annahme einer Schuleinheit sei daher eine reine Fiktion.

Die §§ 57 Abs. 1 und 59 Abs. 1 GG 1956, BGBl. Nr. 54, in der maßgeblichen Fassung der 31. GG-Novelle BGBl. Nr. 662/1977, lauten:

"§ 57. (1) Den Leitern von Unterrichtsanstalten (mit Ausnahme der Pädagogischen Institute) gebührt eine Dienstzulage, die durch die Verwendungsgruppe, die Dienstzulagengruppe und die Gehaltsstufe bestimmt wird. Die Dienstzulagengruppe richtet sich nach Bedeutung und Umfang der Anstalt. Die Einreihung der Anstalten in die Dienstzulagengruppen ist vom zuständigen Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler durch Verordnung festzusetzen.

§ 59. (1) Lehrern, die mit der Leitung von Unterrichtsanstalten, mit der pädagogischen Leitung einer Expositur oder mit den im § 58 Abs. 1 angeführten Funktionen betraut sind, gebührt für die Dauer dieser Verwendung eine Dienstzulage, deren Höhe sich nach den Bestimmungen der §§ 57 bzw. 58 richtet; bei Anwendung des § 57 Abs. 1 sind hiebei die Klassen einer Expositur wie die Klassen einer selbständigen Schule zu zählen."

Mit Erkenntnis vom 23. September 1991, Slg. N.F. Nr. 13.485/A, sprach der Verwaltungsgerichtshof aus, dass einer mit der provisorischen Leitung von zwei Unterrichtsanstalten (Schulen) - entsprechend den schulorganisationsrechtlichen Bestimmungen als Bundeshandelsakademie und Bundeshandelsschule (§ 54 Abs. 2 des Schulorganisationsgesetzes) einerseits und als Bundesoberstufenrealgymnasium andererseits - betrauten Lehrperson für die Dauer der Leitung von beiden Unterrichtsanstalten (Schulen) zwei Dienstzulagen nach § 59 Abs. 1 iVm § 57 Abs. 1 GG 1956 und der Schulleiter-Zulagenverordnung 1966 gebühren.

Nach Bezugnahme auf dieses Erkenntnis führte der Verwaltungsgerichtshof im gegebenen Zusammenhang in seinem Erkenntnis vom 16. November 1994, Zl. 93/12/0324, zur organisatorischen Verbindung von verschiedenen Schultypen aus, dass der Anspruch auf bloß eine Dienstzulage nach § 57 Abs. 1 GG 1956 dann besteht, wenn mehrere "Schulen" auf Grund ihrer organisatorischen Verbindung rechtlich als eine Unterrichtsanstalt im Sinne des § 57 Abs. 1 GG 1956 aufzufassen sind. Handelt es sich hingegen um drei verschiedene, d.h. nicht in einem Organisationsverbund stehende Unterrichtsanstalten, besteht ein Anspruch auf drei Dienstzulagen.

Gemäß § 58 Abs. 2 des im Beschwerdefall gemäß § 1 Abs. 1 DVG anwendbaren AVG sind zu erlassende Bescheide, wenn dem Standpunkt der Partei nicht vollinhaltlich Rechnung getragen wird, zu begründen; zufolge der Regelung des § 60 AVG sind in dieser Begründung die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens, die bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen und die darauf gestützte Beurteilung der Rechtslage klar und übersichtlich zusammenzufassen. Diese Begründungserfordernisse schließen nach Lehre und Rechtsprechung auch die Verpflichtung der Behörde mit ein, in der Bescheidbegründung in eindeutiger, einer nachprüfenden Kontrolle zugänglichen Weise darzutun, von welchen konkreten Tatsachenfeststellungen bei der getroffenen Entscheidung ausgegangen wurde (ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, vgl. beispielsweise Erkenntnis vom 14. September 1993, Zl. 92/07/0036, u.v.a.).

Die nachprüfende Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof setzt das Vorliegen eines Bescheides voraus, in dessen Begründung die Ergebnisse eines nach den Bestimmungen des § 39 Abs. 2 AVG unter Bedachtnahme auf § 52 Abs. 1 AVG nach Maßgabe der Vorschrift des § 37 AVG geführten Ermittlungsverfahrens, die bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen und die darauf gestützte Beurteilung der Rechtsfrage klar und übersichtlich zusammengefasst sind. Die gesetzmäßige Begründung eines Bescheides erfordert somit in einem ersten Schritt die Feststellung jenes, in einem nach Maßgabe der Verfahrensgesetze amtswegig geführten Ermittlungsverfahren erhobenen Sachverhaltes, welchen die Behörde ihrer rechtlichen Beurteilung zugrunde legt, in einem zweiten Schritt die Angabe jener Gründe, welche sie im Falle des Vorliegens widerstreitender Beweisergebnisse in Ausübung von Recht und Pflicht nach § 45 Abs. 2 AVG dazu bewogen hat, gerade jenen Sachverhalt festzustellen, und in einem dritten Schritt die Darstellung der rechtlichen Erwägungen, deren Ergebnis zum Spruch des Bescheides zu führen hatte (vgl. insbesondere Erkenntnis vom 27. Juni 1995, Zl. 92/07/0184).

In den im Beschwerdefall entscheidenden Fragen beschränkte sich aber bereits die Behörde erster Instanz auf die Wiedergabe einer Anfragebeantwortung durch die belangte Behörde, nach der durch "Gründungserlass" nur eine Anstalt gegründet worden sei. Im angefochtenen Bescheid wird den umfangreichen und nicht unsubstantiierten Berufungseinwendungen des Beschwerdeführers nicht konkret entgegengetreten, sondern - ohne nachvollziehbare Begründung - lediglich die Behauptung aufgestellt, selbst bei differenzierten Aufgabenstellungen änderte dies nichts an "der Unteilbarkeit der errichteten Gesamtanstalt". Auch in der vom Beschwerdeführer im Verwaltungsverfahren ausdrücklich problematisierten Frage des angeblichen "Gründungserlasses" geht die Begründung des angefochtenen Bescheides nicht auf den konkreten Fall ein, sondern enthält nur allgemeine Überlegungen, was besonders im Hinblick auf das - nach der Aktenlage nicht beantwortete - Ermittlungsersuchen der belangten Behörde bei der Dienstbehörde erster Instanz nicht unbedenklich ist, weil offenbar die belangte Behörde selbst darüber im Unklaren ist, in welcher Organisationsform die HBLA geführt wird. Dies zeigt sich auch in der Gegenschrift, in der die belangte Behörde einerseits die Auffassung vertritt, in der Schulbezeichnung komme bereits zum Ausdruck, dass unter der "Schulkennzahl 109429 bloß eine einheitliche Unterrichtsanstalt" verstanden werden könne, dann aber anderseits weiter ausführt, dass "mehrere in einem Organisationsverband stehende Unterrichtsanstalten" vorlägen.

Der angefochtene Bescheid entspricht daher den vorher dargelegten grundlegenden verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht. Vor allem sind die erforderlichen sachverhaltsmäßigen Feststellungen hinsichtlich der Gründung und des Aufbaues und der inneren Gliederung der in Frage stehenden HBLA nicht vorgenommen worden.

Der angefochtene Bescheid musste daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben werden.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung BGBl. Nr. 416/1994.

Wien, am 22. Juli 1999