TE Vfgh Beschluss 1997/10/3 G370/96

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Begründung:

I. 1. Das Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz - GrekoG), BGBl. Nr. 435/1996 (im folgenden: GrekoG), ist am 1. September 1996 in Kraft getreten. Nach den Erläuterungen zur Regierungsvorlage kommt damit der Gesetzgeber seiner durch den Beitritt Österreichs zum "Schengener Vertragswerk" entstandenen Verpflichtung nach, die darin festgelegten Grundsätze - Binnenraum ohne Grenzkontrolle, rigorose Außengrenzkontrolle - innerstaatlich umzusetzen (vgl. 114 BlgNR 20. GP, 10).

Das GrekoG enthält neben Begriffsbestimmungen (1. Abschnitt) Regelungen über die räumliche Gliederung (2. Abschnitt), über Behörden und Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes (3. Abschnitt), über den Grenzverkehr (4. Abschnitt) sowie Straf-, Übergangs- und Schlußbestimmungen (5. Abschnitt).

§6 GrekoG, der die Gestaltung von Grenzübergangsstellen regelt, lautet:

"Gestaltung von Grenzübergangsstellen

§6. (1) Grenzübergangsstellen sind so zu gestalten, daß die Grenzkontrollen zweckmäßig, einfach und kostensparend durchgeführt werden können.

(2) Die Betreiber von Flugplätzen und Häfen haben durch entsprechende bauliche Einrichtungen oder organisatorische Maßnahmen dafür Sorge zu tragen, daß die Grenzkontrolle nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes durchgeführt werden kann.

(3) Auf Flugplätzen sind - soweit nicht nur Binnenflüge abgefertigt werden - unterschiedliche Abfertigungseinrichtungen für Fluggäste von Binnenflügen und sonstigen Flügen zu schaffen. In Häfen sind - soweit im Rahmen regelmäßiger Fährverbindungen nicht ausschließlich Binnenschiffahrt abgewickelt wird - unterschiedliche Abfertigungseinrichtungen für Passagiere von Binnenfahrten und sonstigen Fahrten zu schaffen. Hiefür haben die Betreiber der Flugplätze und der Häfen selbst aufzukommen."

2. Die F-W AG stellte mit Schriftsatz vom 15. November 1996 gemäß Art140 Abs1, letzter Satz, B-VG den Antrag, unter Zuspruch der Kosten

"§6 Abs2 und 3 GrekoG als verfassungswidrig aufzuheben, in eventu

§6 Abs2 und Abs3 Satz 1 und Satz 3 GrekoG als

verfassungswidrig aufzuheben,

in eventu

§6 Abs3 GrekoG Satz 1 und Satz 3 als verfassungswidrig

aufzuheben,

in eventu

in §6 Abs2 GrekoG die Wortfolge 'Flugplätzen und', sowie §6

Abs3 Satz 1 GrekoG zur Gänze und in Satz 3 die Wortfolge 'der

Flugplätze und' als verfassungswidrig aufzuheben,

in eventu

§6 Abs3 Satz 1 GrekoG zur Gänze und in Satz 3 die Wortfolge

'der Flugplätze und' als verfassungswidrig aufzuheben,

in eventu

§6 Abs3 Satz 3 als verfassungswidrig aufzuheben,

in eventu

in §6 Abs3 Satz 3 die Wortfolge 'der Flugplätze und' als

verfassungswidrig aufzuheben".

Die Antragstellerin bringt vor, daß die - oben wiedergegebenen - Regelungen des §6 Abs2 und 3 GrekoG "in verfassungswidriger Weise unbestimmt" seien und sie in ihren verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie auf Unversehrtheit des Eigentums verletzten.

3. Die Bundesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie die Anträge stellt, der Verfassungsgerichtshof wolle den Antrag bzw. die Eventualanträge zurückweisen, in eventu aussprechen, daß die angefochtenen Bestimmungen nicht verfassungswidrig seien, für den Fall der Aufhebung aber gemäß Art140 Abs5 B-VG für das Außerkrafttreten eine Frist von 18 Monaten bestimmen, um die allenfalls erforderlichen legistischen Vorkehrungen zu ermöglichen.

4. Über Aufforderung des Verfassungsgerichtshofes nahm die Antragstellerin zu einigen Fragen detailliert Stellung.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat zur Zulässigkeit des Antrags und der Eventualanträge erwogen:

1. Zur Begründung der Antragslegitimation führt die antragstellende Gesellschaft aus, sie sei Betreiberin des Flughafens W-S.

Der Gesetzgeber habe in §6 Abs2 wie auch in §6 Abs3 GrekoG Regelungen getroffen, die den Betreibern von Flugplätzen ex lege eine Last auferlegten. Denn §6 Abs2 GrekoG verpflichte die Betreiber von Flugplätzen unmittelbar dazu, "durch entsprechende bauliche Einrichtungen oder organisatorische Maßnahmen dafür Sorge zu tragen", daß eine Grenzkontrolle in Übereinstimmung mit dem GrekoG vorgenommen werden könne. §6 Abs3 leg.cit. ordne unmittelbar die Schaffung von unterschiedlichen Abfertigungseinrichtungen an ("sind ... zu schaffen").

Die durch §6 Abs2 und 3 GrekoG normierte Verpflichtung sei zwar im Gesetz nur in sehr allgemeinen Worten umschrieben, lasse aber den Eingriff in die Rechtssphäre der Antragstellerin seiner Art und seiner Intensität nach erkennen. Die Rechtsverwirklichung beider genannten Regelungen erfolge nicht durch Vollzugsakt, sondern durch das Gesetz selbst: Beide Anordnungen bedürften weder einer Aktualisierung noch Konkretisierung durch behördliche oder gerichtliche Entscheidung. Sie seien nach dem klaren Gesetzeswortlaut für die Antragstellerin unmittelbar verpflichtend. Die Maßnahmen in Entsprechung der durch §6 Abs2 und 3 leg.cit. normierten Rechtspflichten seien vom Flugplatzbetreiber selbst und eigenverantwortlich einzuleiten und durchzuführen.

Die Antragstellerin habe auch tatsächlich - um sich gesetzeskonform zu verhalten - die Planung und die Errichtung der durch den Gesetzesauftrag erforderlichen baulichen Änderungen bereits eingeleitet. Dies bedinge umfangreiche Umbauten, mit welchen die Antragstellerin nicht rechnen habe müssen und für welche sie daher auch in ihrer Finanzplanung nicht Vorsorge habe treffen können. §6 Abs3, letzter Satz, GrekoG lege hinsichtlich der Schaffung der genannten unterschiedlichen Abfertigungseinrichtungen auch unmittelbar die Pflicht zur Kostentragung durch die Flugplatzbetreiber fest.

§6 Abs2 und 3 GrekoG greife direkt in die Rechtssphäre der Antragstellerin, insbesondere in ihr Eigentumsrecht, nachteilig ein (vgl. etwa VfSlg. 12227/1989) und verletze auch deren Rechte. Somit würden §6 Abs2 und 3 leg.cit. aktuell bestehende und unmittelbar wirksame Rechtspflichten der Antragstellerin begründen. Es sei für die Antragstellerin angesichts der eindeutigen Gesetzeslage kein anderer zumutbarer Weg ersichtlich, über den sie die Verfassungswidrigkeit der genannten Gesetzesbestimmung geltend machen und den genannten Eingriff in ihre Rechte abwehren könnte, als ein Antrag nach Art140 B-VG. Die Antragstellerin sei somit gemäß Art140 B-VG antragslegitimiert.

2. Zu den Prozeßvoraussetzungen führte die Bundesregierung aus:

"1. ....

Gemäß Art140 Abs1 letzter Satz B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen auf Antrag einer Person, die unmittelbar durch diese Verfassungswidrigkeit in ihren Rechten verletzt zu sein behauptet, sofern das Gesetz ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides für diese Person wirksam geworden ist. Grundlegende Voraussetzung für die Antragslegitimation ist bei einer Individualbeschwerde - wie der Verfassungsgerichtshof in seiner mit dem Beschluß

VfSlg. 8007/1977 ständigen beginnenden Rechtsprechung ausgeführt hat -, daß die betreffende Bestimmung in die Rechtssphäre der betroffenen Person unmittelbar eingreift und sie - im Fall ihrer Verfassungswidrigkeit - verletzt.

Durch die Bestimmungen des §6 Abs2 und 3 GrekoG wird jedoch kein unmittelbarer Eingriff in die Rechtssphäre der Antragstellerin bewirkt:

Abfertigungseinrichtungen im Sinne des §6 Abs3 erster Satz GrekoG sind Teil einer Bodeneinrichtung im Sinne des §59 des Luftfahrtgesetzes, BGBl. Nr. 253/1957 idF BGBl. Nr. 656/1994 (LFG), da sie unmittelbar für die Abwicklung des Flugverkehrs bestimmt sind. §78 Abs1 LFG gebietet, daß 'jede wesentliche Änderung einer Bodeneinrichtung auf einem Zivilflugplatz' einer Bewilligung bedarf. Folgt man nun dem Vorbringen der Antragstellerin, insbesondere ihren Ausführungen zu IV.C.1.c, so sind die geplanten Änderungen im Bereich des Flugplatzes zweifellos als 'wesentliche Änderung' einer Bodeneinrichtung zu bezeichnen. Daraus ergibt sich aber, daß die durch §6 Abs3 erster Satz GrekoG angeordnete Errichtung unterschiedlicher Abfertigungseinrichtungen für Flugpassagiere gemäß §78 LFG bewilligungspflichtig ist. Der Antragstellerin wäre es daher zumutbar gewesen, ihre Baupläne bei der Behörde einzureichen, einen auf §78 LFG iVm §6 Abs2 und 3 GrekoG gestützten Bescheid zu erwirken und gegen diesen den Rechtsweg zu beschreiten.

Ist der Antragstellerin jedoch ein anderer Weg für ihre Rechtsdurchsetzung zumutbar, so fehlt es bereits an einer für einen Individualantrag gemäß Art140 Abs1 letzter Satz B-VG wesentlichen Prozeßvoraussetzung. Der Antrag und sämtliche Eventualanträge sind nach Auffassung der Bundesregierung daher zurückzuweisen.

2. Der Antrag ist nach Auffassung der Bundesregierung teilweise auch aus folgenden Gründen unzulässig:

Wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 8155/1977 zusammenfassend dargelegt hat und seither in ständiger Rechtsprechung festhält, ist der Umfang der zu prüfenden und im Fall ihrer Rechtswidrigkeit aufzuhebenden Norm derart abzugrenzen, daß einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlaßfall ist, daß aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt.

Das Hauptbegehren der Antragstellerin und einige, unten näher bezeichnete Eventualanträge genügen nach Ansicht der Bundesregierung nicht den oben genannten Voraussetzungen: Die Antragstellerin begehrt die Aufhebung von §6 Abs2 und 3 des Grenzkontrollgesetzes, BGBl. Nr. 435/1996 (GrekoG). Dabei mangelt es - soweit ihr Antrag nicht bloß 'Flugplätze' betrifft - an einem Eingriff in ihre Rechtssphäre, denn §6 Abs2 und 3 GrekoG ordnet nicht nur die Gestaltung von Grenzübergangsstellen auf Flugplätzen, sondern auch von solchen in Häfen an. Die Antragstellerin legt jedoch nicht dar, daß sie auch Häfen betreibe. Insoweit ist der Antrag nicht schlüssig begründet.

Daher steht die Bundesregierung auf dem Standpunkt, daß sowohl der Antrag, '§6 Abs2 und 3 GrekoG als verfassungswidrig aufzuheben', als auch die Eventualanträge '§6 Abs2 und Abs3 Satz 1 und Satz 3 GrekoG als verfassungswidrig aufzuheben', '§6 Abs3 GrekoG Satz 1 und Satz 3 als verfassungswidrig aufzuheben' und '§6 Abs3 Satz 3 als verfassungswidrig aufzuheben' zurückzuweisen sind."

3. Voraussetzung der Antragslegitimation ist einerseits, daß der Antragsteller behauptet, unmittelbar durch das angefochtene Gesetz - im Hinblick auf dessen Verfassungswidrigkeit - in seinen Rechten verletzt worden zu sein, dann aber auch, daß das Gesetz für den Antragsteller tatsächlich, und zwar ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides wirksam geworden ist. Grundlegende Voraussetzung der Antragslegitimation ist, daß das Gesetz in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreift und diese - im Falle seiner Verfassungswidrigkeit - verletzt.

Nicht jedem Normadressaten aber kommt die Anfechtungsbefugnis zu. Es ist darüber hinaus erforderlich, daß das Gesetz selbst tatsächlich in die Rechtssphäre des Antragstellers unmittelbar eingreift. Ein derartiger Eingriff ist jedenfalls nur dann anzunehmen, wenn dieser nach Art und Ausmaß durch das Gesetz selbst eindeutig bestimmt ist, wenn er die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt und wenn dem Antragsteller kein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des - behaupteterweise - rechtswidrigen Eingriffes zu Verfügung steht (VfSlg. 11726/1988, 13765/1994).

In von Amts wegen eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren hat der Verfassungsgerichtshof den Umfang der zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen, daß einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlaßfall ist, daß aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (VfSlg. 7376/1974, 7726/1975, 9374/1982, 11506/1987).

Im Erkenntnis VfSlg. 8461/1978 führt der Verfassungsgerichtshof aus, "daß ein Gesetzesprüfungsverfahren dazu führen soll, die geltend gemachte Verfassungswidrigkeit - wenn sie tatsächlich vorläge - zu beseitigen, daß aber der nach Aufhebung verbleibende Teil des Gesetzes möglichst nicht mehr verändert werden soll, als zur Bereinigung der Rechtslage unbedingt notwendig ist. Ein Anfechtungsantrag muß also (auch) diesen engstmöglichen Teil des Gesetzes erfassen, um dem Verfassungsgerichtshof die Möglichkeit zu geben, seine Aufhebungstätigkeit im Sinne der vorstehenden Grundgedanken auszuüben."

4.1. Überträgt man diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Antrag, folgt daraus, daß das Hauptbegehren auf Aufhebung des §6 Abs2 und 3 GrekoG zurückzuweisen ist:

§6 Abs2 GrekoG verpflichtet die Betreiber von Flugplätzen und Häfen, für bestimmte Maßnahmen Sorge zu tragen. Die Antragstellerin betreibt nach ihrem Vorbringen den Flughafen W, also einen Flugplatz. Sie bringt nicht vor, auch Betreiberin eines der Schiffahrt dienenden Hafens zu sein.

Die beantragte Aufhebung des gesamten Abs2 des §6 GrekoG beträfe aber auch die Betreibern von Häfen auferlegte Verpflichtung, durch entsprechende bauliche Einrichtungen oder organisatorische Maßnahmen dafür Sorge zu tragen, daß die Grenzkontrolle nach den Bestimmungen des GrekoG durchgeführt werden kann. Dieser Teil des §6 Abs2 GrekoG greift in die Rechtssphäre der Antragstellerin offenkundig nicht ein; er bildet auch keine untrennbare Einheit mit den die Betreiber von Flughäfen betreffenden Anordnungen.

Gleiches gilt auch für die beantragte Aufhebung des Abs3 des §6 GrekoG. Der zweite Satz des Abs3 leg.cit. bestimmt, daß in Häfen - soweit im Rahmen regelmäßiger Fährverbindungen nicht ausschließlich Binnenschiffahrt abgewickelt wird - unterschiedliche Abfertigungseinrichtungen für Passagiere von Binnenfahrten und sonstigen Fahrten zu schaffen sind. Im Zusammenhang mit §6 Abs2 GrekoG richtet sich diese Regelung ausschließlich an die Betreiber von Häfen und greift in die Rechtssphäre der antragstellenden Betreiberin eines Flugplatzes ebenfalls nicht ein. Der dritte Satz des Abs3 des §6 GrekoG wiederum wendet sich - wie §6 Abs2 leg.cit. - an die Betreiber von Flugplätzen und Häfen. Soweit diese Bestimmung die Betreiber von Häfen betrifft, kann die Antragstellerin nicht in ihren Rechten verletzt werden. Der zweite Satz des §6 Abs3 GrekoG wie auch der die Betreiber der Häfen betreffende Teil des dritten Satzes dieser Bestimmung bilden wiederum keine untrennbare Einheit mit dem die Betreiber von Flugplätzen betreffenden Teil der Regelung.

4.2. Diesen Überlegungen folgend sind auch die Eventualanträge auf Aufhebung des §6 Abs2 und Abs3, erster und dritter Satz, GrekoG, auf Aufhebung des §6 Abs3, erster und dritter Satz, GrekoG sowie auf Aufhebung des §6 Abs3, dritter Satz, GrekoG zurückzuweisen.

4.3. Unzulässig sind jedoch auch die Eventualanträge auf Aufhebung der Wortfolge "Flugplätzen und" in §6 Abs2 GrekoG und/oder des ersten Satzes des §6 Abs3 leg.cit. zur Gänze und/oder der Wortfolge "der Flugplätze und" im dritten Satz des Abs3 leg.cit.:

Der Auffassung der Bundesregierung, der Antragstellerin wäre es zumutbar gewesen, ihre Baupläne bei der Behörde einzureichen, einen auf §78 LFG iVm. §6 Abs2 und 3 GrekoG gestützten Bescheid zu erwirken und gegen diesen den Rechtsweg zu beschreiten, ist zwar entgegenzuhalten, daß schon ihre Prämisse nicht zutrifft. Ihr ist nämlich die zum Baubewilligungsverfahren des Länderbaurechts entwickelte ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes entgegenzuhalten, daß es - von Fällen eines Vorprüfungsverfahrens abgesehen; ein solches besteht mit Bezug auf §78 LFG nicht - in der Regel einem Bauwilligen nicht zumutbar ist, zum Zwecke der Bekämpfung eines Flächenwidmungs- oder Bebauungsplanes die mit der Ausarbeitung der Baupläne verbundenen Kosten auf sich zu nehmen (s. VfSlg. 11227/1987, 13585/1993, 13964/1994 uvam.).

Dennoch erweist sich diese Überlegung aus einer anderen Erwägung als berechtigt: Zwar ist ein solcher Rechtsweg einem Bauwerber nicht zumutbar, aber nach der genannten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes kommt ein Individualantrag auch dann nicht in Betracht, wenn eine Person einen Rechtsweg tatsächlich schon beschritten hat, aus welchem sich ihr die Möglichkeit eröffnet (hat), die Frage der Normwidrigkeit einer generellen Rechtsvorschrift geltend zu machen (vgl. VfSlg. 10181/1984, 11331/1987, 12251/1990, 12277/1990).

Eine solche Möglichkeit stand hier der Antragstellerin offen:

Es ist ebensowenig zweifelhaft, daß Grenzübergangsstellen im Sinne des §6 GrekoG Bodeneinrichtungen gemäß §59 LFG sind, wie auch, daß die Luftfahrtbehörde im Fall der Bewilligung von zivilen Bodeneinrichtungen gemäß §78 LFG u.a. auch den §6 GrekoG im Hinblick auf das Gesamtsystem der Rechtsordnung anzuwenden hat, obwohl das in der Vollziehungsklausel des §21 GrekoG nicht vorgesehen ist. Auf Anfrage des Verfassungsgerichtshofes hat die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme auch mitgeteilt, sie habe ein auf §78 LFG gestütztes Ansuchen zur Genehmigung der auf Grund des §6 GrekoG erforderlichen baulichen Maßnahmen eingebracht, welches positiv erledigt worden sei, und auch die Baumaßnahmen selbst seien vollendet worden; die diesbezüglichen Protokolle über die Bewilligungsverfahren mit den Aktenvermerken über die mündlich vorgenommenen Bescheiderlassungen wurden vorgelegt. Damit kommt aber - unter Heranziehung der oben angeführten Rechtsprechung - ein Individualantrag nicht mehr in Betracht.

Auch das in der genannten Stellungnahme erstmalig vorgebrachte Argument der Antragstellerin, §6 Abs2 iVm Abs3 GrekoG enthalte eine fortdauernde Verpflichtung des Flughafenbetreibers, die jeweils entsprechenden baulichen Einrichtungen zu treffen, die erforderlich sind, um die Grenzkontrollen nach den jeweiligen Bestimmungen des GrekoG durchzuführen, ändert an diesem Ergebnis nichts. Es ist nämlich nicht ersichtlich und wurde von der Antragstellerin auch nicht behauptet, daß gegenwärtig eine Adaptierung der soeben fertiggestellten Umbauten erforderlich wäre, sodaß es jedenfalls derzeit an der Aktualität des behaupteten Rechtseingriffs fehlen würde.

Damit sind aber die (rechtlich geschützten) Interessen der beschwerdeführenden Gesellschaft zum einen derzeit nicht aktuell betroffen; darüber hinaus hat sie einen Rechtsweg tatsächlich beschritten, aus welchem sich ihr die Möglichkeit eröffnet hätte, die behaupteten Normwidrigkeiten geltend zu machen.

Im übrigen hätte die zur Erteilung der Zivilflugplatz-Bewilligung zuständige Behörde die Ausübung des Betriebes eines Zivilflugplatzes gemäß §76 LFG u.a. zu untersagen, wenn eine der Voraussetzungen der Betriebsaufnahmebewilligung nicht mehr gegeben wäre. Im Rahmen dieses Verfahrens könnten allfällige Unzulänglichkeiten bei der Umsetzung der sich aus §6 GrekoG ergebenden gesetzlichen Verpflichtung bzw. deren Nichterfüllung sowohl im Hinblick auf bauliche Einrichtungen als auch auf erforderliche organisatorische Maßnahmen von der Behörde aufgegriffen werden. Der beschwerdeführenden Gesellschaft würden im Rahmen dieses Verfahrens die üblichen Rechtsschutz- und Anregungsmöglichkeiten offenstehen.

Die (Eventual-)Anträge erweisen sich somit auch insoweit als unzulässig, als sie die sich auf die Betreiber von Flugplätzen beziehenden Teile der Bestimmung des §6 Abs2 und 3 GrekoG, also die Worte "Flugplätzen und" in §6 Abs2 GrekoG, den ersten Satz des §6 Abs3 leg.cit. und die Worte "der Flugplätze und" im dritten Satz des Abs3 leg.cit. zum Gegenstand haben.

5. Der Antrag war sohin insgesamt zurückzuweisen.

III. Dies konnte gemäß §19 Abs4,

erster Satz, VerfGG 1953 ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.