TE Bvwg Erkenntnis 2018/7/6 W203 2141897-1

W203 2141897-1/9E

IM NAMEN DER REPUBLIK!

Das Bundesverwaltungsgericht erkennt durch den Richter Mag. Gottfried SCHLÖGLHOFER über die Beschwerde des XXXX, vertreten durch Cerha, Hempel, Spiegelfeld, Hlawati, Partnerschaft von Rechtsanwälten, Parkring 2, 1010 Wien, gegen den Bescheid des Boards der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria vom 10.12.2015, GZ. V/124/2015, zu Recht:

A)

Der angefochtene Bescheid wird aufgehoben.

B)

Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig.

ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE:

I. Verfahrensgang und Sachverhalt:

1.1. Die XXXX (im Folgenden: Beschwerdeführerin) beantragte die Erteilung einer Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG hinsichtlich der Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung des Studienangebotes der XXXX betreffend den Bachelorstudiengang "Business and Engineering".

1.2. Das Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: AQ Austria) erteilte am 10.12.2015 unter GZ. V/124/2015 die beantragte Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG unter folgender, auf die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG gestützter "Auflage":

"Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 4 - Personal

Das XXXX weist - stellvertretend für das jeweilige XXXX - bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nach, dass das jeweilige Lehrpersonal, das am jeweiligen XXXX zum Einsatz kommen wird, wissenschaftlich ausgewiesen sowie pädagogisch-didaktisch qualifiziert ist.

Die Bestätigung ist bis zum 9. Dezember 2021 gültig."

Eine Grundlage für die Erteilung der "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" war Kap. III Abs. 27 der "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG".

1.3. Gegen diese Bestätigung vom 10.12.2015 erhob die Beschwerdeführerin fristgerecht Beschwerde und führte dazu mit näherer Begründung aus, aus welchen Gründen das Board der AQ Austria ihrer Ansicht nach nicht berechtigt sei, bei der Erteilung einer Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG Auflagen vorzusehen. Die Beschwerdeführerin beantragte, die Bestätigung dahingehend abzuändern, dass diese ohne die genannte Auflage erteilt werde bzw. in eventu, die Auflage aufzuheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an das Board der AQ Austria zurückzuverweisen.

1.4. Das Bundesverwaltungsgericht hegte verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Kompetenz des Board der AQ Austria zur Erlassung einer Verordnung, konkret zur Erlassung der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG, beschlossen in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 06.11.2014, kundgemacht auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: § 27 HS-QSG-Richtlinie). Aus diesem Grund richtete das Bundesverwaltungsgericht einen entsprechenden Antrag gemäß Art. 139 Abs. 1 Z 1 iVm Art. 135 Abs. 4 iVm Art. 89 Abs. 2 B-VG an den Verfassungsgerichtshof zur Aufhebung der § 27 HS-QSG-Richtlinie. Die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes gingen dahin, dass weder § 27 HS-QSG noch eine andere Bestimmung dieses Gesetzes das Board der AQ Austria speziell zur Erlassung einer Verordnung ermächtigen. Eine Verordnungserlassung unter bloßer Berufung auf Art. 18 Abs. 2 B-VG stehe einem Beliehenen jedoch nicht zu. Bereits aus diesem Grund sei für den Verfassungsgerichtshof eine Vorgehensweise nach Art. 139 Abs. 3 Z 1 B-VG geboten, wonach die ganze Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben sei, wenn sie der gesetzlichen Grundlage entbehre.

1.5. Mit Erkenntnis vom 01.03.2018, G 268/2017 ua, hob der Verfassungsgerichtshof § 27 HS-QSG wegen mangelnder Bestimmtheit und damit wegen Verstoßes gegen Art. 18 Abs. 1 B-VG zur Gänze auf.

1.6. Mit Erkenntnis vom 06.03.2018, V 9/2017 ua., hob der Verfassungsgerichtshof die § 27 HS-QSG-Richtlinie gemäß Art. 139 Abs. 3 Z 1 B-VG als gesetzwidrig auf. Dazu führte der Verfassungsgerichtshof näher aus: "Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausführt, ist weder § 9 Abs. 1 Z 2 HS-QSG, wonach das Board der AQ Austria Richtlinien, Standards und Abläufe der Qualitätssicherungsverfahren beschließt, noch einer anderen Bestimmung des HS-QSG eine (spezielle) Ermächtigung (des Board) der AQ Austria zur Erlassung der angefochtenen Verordnung zu entnehmen. Eine solche wäre aber für die Erlassung einer Verordnung durch die AQ Austria (bzw. ihr Board) verfassungsrechtlich erforderlich (siehe VfSlg. 16.995/2003)."

1.7. Am 19.03.2018 übermittelte der Verfassungsgerichtshof dem Bundesverwaltungsgericht den Verwaltungs- bzw. Gerichtsakt zur Fortsetzung des Verfahrens zurück.

II. Das Bundesverwaltungsgericht hat erwogen:

1. Zuständigkeit und anzuwendendes Recht:

Gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), BGBl. Nr. 1/1930 i.d.g.F., erkennen die Verwaltungsgerichte über Beschwerden gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit.

Gemäß § 6 Bundesverwaltungsgerichtsgesetz (BVwGG), BGBl. I Nr. 10/2013 entscheidet das Bundesverwaltungsgericht durch Einzelrichter, sofern nicht in Bundes- oder Landesgesetzen die Entscheidung durch Senate vorgesehen ist. Im gegenständlichen Verfahren liegt mangels einer anderslautenden Bestimmung Einzelrichterzuständigkeit vor.

Das Verfahren der Verwaltungsgerichte mit Ausnahme des Bundesfinanzgerichtes ist durch das VwGVG, BGBl. I 2013/33 idF BGBl. I 2013/122, geregelt (§ 1 leg. cit.). Gemäß § 58 Abs. 2 VwGVG bleiben entgegenstehende Bestimmungen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesgesetzes bereits kundgemacht wurden, in Kraft.

Gemäß § 17 VwGVG sind, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt ist, auf das Verfahren über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 B-VG die Bestimmungen des AVG mit Ausnahme der §§ 1 bis 5 sowie des IV. Teiles, die Bestimmungen der Bundesabgabenordnung - BAO, BGBl. Nr. 194/1961, des Agrarverfahrensgesetzes - AgrVG, BGBl. Nr. 173/1950, und des Dienstrechtsverfahrensgesetzes 1984 - DVG, BGBl. Nr. 29/1984, und im Übrigen jene verfahrensrechtlichen Bestimmungen in Bundes- oder Landesgesetzen sinngemäß anzuwenden, die die Behörde in dem dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorangegangenen Verfahren angewendet hat oder anzuwenden gehabt habe.

Gemäß § 27 VwGVG hat das Verwaltungsgericht, soweit es nicht Rechtswidrigkeit wegen Unzuständigkeit der Behörde gegeben findet, den angefochtenen Bescheid, die angefochtene Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt und die angefochtene Weisung auf Grund der Beschwerde (§ 9 Abs. 1 Z 3 und 4) oder auf Grund der Erklärung über den Umfang der Anfechtung (§ 9 Abs. 3) zu überprüfen.

Gemäß § 28 Abs. 1 VwGVG hat das Verwaltungsgericht die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen, sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist.

Gemäß Abs. 2 leg. cit. hat das Verwaltungsgericht über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn 1. der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder 2. die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.

2. Zu Spruchpunkt A)

2.1. Zur Zulässigkeit der Beschwerde

Ausgehend von Inhalt und Form des als "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10.12.2015 bezeichneten Schreibens der AQ Austria mit GZ. V/124/2015 gelangt das Bundesverwaltungsgericht zu der Auffassung, dass diese Erledigung als Bescheid zu qualifizieren ist und aus diesem Grund einen beim Bundesverwaltungsgericht mittels Beschwerde zu bekämpfenden Rechtsakt darstellt.

Die näheren Vorschriften, welche Bestandteile ein Bescheid einer Verwaltungsbehörde aufzuweisen hat, finden sich in den §§ 58 ff AVG. Gemäß § 58 Abs. 1 AVG ist jeder Bescheid ausdrücklich als solcher zu bezeichnen und hat Spruch und Rechtsmittelbelehrung zu enthalten. Erledigungen, die weder nach Form noch nach Inhalt darauf schließen lassen, dass damit die Behörde in einer der Rechtskraft fähigen Weise über konkrete Rechtsverhältnisse abgesprochen hat, sind keine Bescheide. Ob ein Bescheid vorliegt, ist ausschließlich nach objektiven Gesichtspunkten zu beurteilen, also danach, ob für jedermann erkennbar ist, dass es sich um einen Bescheid handelt und daher auch, welcher Behörde das betreffende Schriftstück zuzurechnen ist, unabhängig von der subjektiven Kenntnis des Adressaten dieses Schriftstückes. Handelt es sich nach dem Inhalt um Mitteilungen, die keinen autoritativen Abspruch enthalten, kann diesen Schreiben kein Bescheidcharakter zugemessen werden. Hinweise, Mitteilungen und Belehrungen können mangels eines rechtserzeugenden oder rechtsfeststellenden Inhaltes nicht als verwaltungsrechtliche Bescheide angesehen werden (VwGH 30.10.2015, Ra 2015/03/0051).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kann auf die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem Spruch eindeutig ergibt, dass die Behörde normativ, also entweder rechtsgestaltend oder rechtsfeststellend, eine Angelegenheit des Verwaltungsrechtes entschieden hat. Der normative Inhalt muss sich aus der Formulierung der behördlichen Erledigung ergeben (vgl. bspw. VwGH 18.9.2012, 2012/11/0170, mwN, sowie 21.12.2012, 2012/17/0473). Mangelt es an der für einen Bescheid vorgesehenen Form, muss deutlich erkennbar sein, dass die Behörde dennoch den - objektiv erkennbaren - Willen hatte, gegenüber einer individuell bestimmten Person die normative Erledigung einer konkreten Verwaltungsangelegenheit vorzunehmen. Lässt der Inhalt einer behördlichen Erledigung Zweifel über den Bescheidcharakter entstehen, ist die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid für den Bescheidcharakter der Erledigung essentiell. Nur dann, wenn der Inhalt einer behördlichen Erledigung, also ihr Wortlaut und ihre sprachliche Gestaltung, keinen Zweifel darüber aufkommen lässt, dass die Behörde die Rechtsform des Bescheides gewählt hat, ist die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid nach der für sich allein gesehen unabdingbaren Norm des § 58 Abs. 1 AVG für das Vorliegen eines Bescheides nicht wesentlich (vgl. VwGH 23.10.2008, 2008/03/0147; 30.9.2010, 2010/03/0116, sowie 21.10.2010, 2007/03/0134, jeweils mwN).

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist dem Gesetzgeber in diesem Sinne verwehrt, Erledigungen einer Verwaltungsbehörde, welche die Rechtssphäre individuell bezeichneter Personen gestalten oder feststellen, also eine Verwaltungsangelegenheit rechtsverbindlich entscheiden, die Bescheidqualität vorzuenthalten (vgl auch VfSlg. 13.223/1992 und 13.699/1994). Der Gesetzgeber ist ferner verfassungsrechtlich verpflichtet, für derartige, inhaltlich als Bescheide zu qualifizierende Erledigungen - formell - Verfahrensmerkmale vorzusehen, welche die Erkennbarkeit dieser Verwaltungsakte sicherstellen sowie ihre Anfechtbarkeit im (damals) administrativen Instanzenzug (nunmehr vor den Verwaltungsgerichten) und schließlich vor dem Verwaltungsgerichtshof und dem Verfassungsgerichtshof gestatten (VfSlg. 11.590/1987). Der Begriff des Bescheides ist demnach vor dem Hintergrund seiner rechtsstaatlichen Funktion, insbesondere Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung zu gewährleisten, zu verstehen (so auch VfSlg. 14.803/1997). Zur Erreichung dieses Zwecks ist es nach VfSlg. 11.590/1987 wesentlich, dass die Erledigung jener Behörde zugerechnet werden kann, von der sie tatsächlich veranlasst wurde. Hingegen sind danach weder die Unterschrift noch die sonstige Erkennbarkeit eines die Erledigung der Verwaltungsangelegenheit genehmigenden Organwalters verfassungsrechtlich notwendige Voraussetzungen oder Bestandteile eines Bescheides.

Gemäß § 25 Abs. 1 HS-QSG ist das Board der AQ Austria hinsichtlich bestimmter Anträge die zur Entscheidung berufende zuständige Behörde. Aus den Formalien des als "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" bezeichneten Schreibens der AQ Austria vom 10.12.2015 mit GZ. V/124/2015 ist ableitbar, dass dieses vom Board der AQ Austria stammt (Unterschrift des Geschäftsführers der AQ Austria) und sich an die Beschwerdeführerin richtet.

Mit der "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10. Dezember 2015 wird der Beschwerdeführerin die Bestätigung hinsichtlich der Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung des Studienangebotes der XXXX betreffend den Studiengang "Business and Engineering", Akademischer Grad: Bachelor of Engineering, B. Eng am Standort Wien unter der Auflage erteilt, dass die Beschwerdeführerin - stellvertretend für das jeweilige Landes-Institut - bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nachweist, dass das jeweilige Lehrpersonal, das am jeweiligen Landes-Institut zum Einsatz kommen wird, wissenschaftlich ausgewiesen sowie pädagogisch-didaktisch qualifiziert ist. Durch diese "Bestätigung" erlangt die Beschwerdeführerin somit einerseits die Berechtigung zur Durchführung der Kooperation, andererseits wird sie zur Erfüllung der erteilten Auflage verpflichtet. Der "Bestätigung" ist daher der Wille einer normativen Entscheidung infolge einer von der Beschwerdeführerin erfolgten Meldung jedenfalls zu entnehmen.

Diese normative Anordnung erfüllt aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts die Anforderungen, die an den Spruch eines Bescheides gerichtet sind. Die "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10.12.2015 ist auch ausschließlich an die Beschwerdeführerin gerichtet und soll die Rechtsstellung einer einzelnen, klar individualisierten juristischen Person gestalten. Aus diesem Grund ist davon auszugehen, dass es sich - analog zum Akkreditierungsverfahren gemäß § 25 HS-QSG - um einen Bescheid des Boards der AQ Austria handelt. Weiters ist der Organwalter, nämlich der Geschäftsführer der AQ Austria, namentlich genannt, der die "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" erlassen hat. Diese Bestätigung wurde der Beschwerdeführerin auch rechtmäßig zugestellt. Die Bezeichnung als Bescheid und die Rechtsmittelbelehrung fehlen in der "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10.12.2015 zwar, das Fehlen derartiger Elemente macht einen Bescheid aber nicht absolut nichtig (VwGH 30.5.1988, 87/12/0103; 23.10.1996, 96/03/0257; 18.11.2003, 2003/03/0085; 24.3.2004, 2003/09/0153).

Aus diesen Gründen ist die angefochtene "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10.12.2015 nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts als ein der Anfechtung beim Bundesverwaltungsgericht zugänglicher Bescheid zu qualifizieren. Die dagegen eingebrachte Beschwerde ist daher zulässig.

2.2. Zur Aufhebung des Bescheides

Der angefochtene Bescheid, mit dem die "Bestätigung hinsichtlich der Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung des Studienangebotes der XXXX betreffend den Bachelorstudiengang Business an Engeneering, Akademischer Grad:

Bachelor of Engeneering, B. Eng. am Standort Wien" unter der Erfüllung einer Auflage erteilt wurde, stützt sich explizit auf Kap. III Abs 27 der § 27 HS-QSG-Richtlinie. Da diese Richtlinie zur Gänze sowie auch § 27 HS-QSG vom Verfassungsgerichtshof - anlässlich eines entsprechenden Antrages auf Grund verfassungsrechtlicher Bedenken, die sich für das Bundesverwaltungsgericht im gegenständlichen Verfahren ergeben hatten - aufgehoben wurden, entbehrt der angefochtene Bescheid jeder Rechtsgrundlage. Da der Anlassfall gemäß Art. 139 Abs. 6, zweiter Satz B-VG bzw. Art. 140 Abs. 7, zweiter Satz B-VG von der weiteren Anwendung einer vom Verfassungsgerichtshofes aufgehobenen Norm ausgenommen ist, findet die - inzwischen aufgehobene - § 27 HS-QSG-Richtlinie in dem - inzwischen ebenfalls aufgehobenen - § 27 HS-QSG keine Grundlage und findet auch der angefochtene Bescheid keine Grundlage in diesen Rechtsvorschriften. Auch in den anderen, nicht von der Aufhebung betroffenen Bestimmungen des HS-QSG findet sich keine Grundlage für den angefochtenen Bescheid.

Mangels Vorliegens einer entsprechenden Rechtsgrundlage war daher gemäß Spruchpunkt A) zu entscheiden.

2.3. Zu Spruchpunkt B)

2.3.1. Gemäß § 25a Abs. 1 VwGG hat das Verwaltungsgericht im Spruch seines Erkenntnisses oder Beschlusses auszusprechen, ob die Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig ist. Der Ausspruch ist kurz zu begründen.

2.3.2. Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig, weil die Entscheidung von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt und es an einer konkreten, fallgegenständlich einschlägigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Bescheidqualität des Schreibens der AQ Austria vom 10.12.2015 an die Beschwerdführerin, welches als "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" bezeichnet wurde, fehlt. Die vom Verwaltungsgerichtshof zu lösende - konkret auf die vorliegende Beschwerdesache bezogene - grundsätzliche Rechtsfrage im Rahmen einer ordentlichen Revision soll darauf fokussieren, ob es sich bei dem Schreiben der AQ Austria an die Beschwerdeführerin, welches als "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" bezeichnet wurde, um einen Bescheid handelt.

Der Verfassungsgerichtshof äußerte sich in seinem Erkenntnis vom 01.03.2018, G 268/2017 ua., Rz 36 dahingehend, dass § 27 HS-QSG keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür zu entnehmen sei, ob diese Bestimmung das Rechtsverhältnis in den Melde- und diesen allenfalls vorangehenden Bestätigungsverfahren hoheitlich- oder privatrechtlich ausgestalte. Legten Systematik des HS-QSG und subjektiv-historische Absichten des Gesetzgebers ein privatrechtliches Verhältnis nahe, trage - indem § 27 HS-QSG die Kriterien für die ausschließlich von der AQ Austria zu erteilende Bestätigung festlege, deren Nichteinholung letztlich verwaltungsstrafrechtsbewehrt sei (§ 32 HS-QSG) - die Bestätigung aber Züge eines für die Hoheitsverwaltung typischen Aktes heteronomer Rechtserzeugung.

Es war daher gemäß Spruchpunkt B) zu entscheiden.