TE Vwgh Erkenntnis 2000/2/3 99/07/0173

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Fürnsinn und die Hofräte Dr. Hargassner, Dr. Bumberger, Dr. Pallitsch und Dr. Beck als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Grubner, über die Beschwerde der A-Gesellschaft mbH in Wien, vertreten durch Schönherr, Barfuß, Torggler & Partner, Rechtsanwälte in Wien I, Tuchlauben 13, gegen den Bescheid des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie vom 3. September 1999, Zl. 31 3591/66-III/1/99-Kr, betreffend Genehmigung eines Sammel- und Verwertungssystems, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Bescheid der belangten Behörde vom 5. Juni 1998 wurde der beschwerdeführenden Partei unter Berufung auf die §§ 7a und 7b des Abfallwirtschaftsgesetzes, BGBl. Nr. 325/1990 (AWG), und die Verpackungsverordnung 1996, BGBl. Nr. 648 (VerpackVO) die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb eines Sammel- und Verwertungssystems erteilt.

Gegen diesen Bescheid erhob die beschwerdeführende Partei Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, in welcher sie eine Reihe von Auflagen und die Befristung der Genehmigung auf fünf Jahre bekämpfte.

Mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 10. Dezember 1998, 98/07/0098, wurde der Bescheid der belangten Behörde vom 5. Juni 1998 aufgehoben. Die Aufhebung erfolgte, weil sich ein Teil der bekämpften Auflagen sowie die Befristung teils als inhaltlich rechtswidrig, teils als rechtswidrig infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften erwies.

Die in dem aufgehobenen Bescheid enthaltene Mindesterfassungsquote von 80 % und die stoffliche Mindestverwertungsquote von 75 %, welche die beschwerdeführende Partei auch bekämpft hatte, wurde nicht als rechtswidrig erkannt.

Mit dem nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 3. September 1999 erteilte die belangte Behörde der beschwerdeführenden Partei neuerlich die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb eines Sammel- und Verwertungssystems.

Spruchabschnitt C) dieses Bescheides enthält eine Befristung und Auflagen.

Als Befristung ist vorgesehen, dass die Genehmigung bis 31. August 2004 erteilt wird.

Auflage 1 lautet:

"Es werden nachfolgende Mindesterfassungs- und Mindestverwertungsquoten bezogen auf die pro Kalenderjahr jeweils kontrahierte Verpackungsmenge gemäß § 11 Abs. 7 VerpackVO 1996 für den Packstoff Papier, Karton, Pappe und Wellpappe festgelegt:

Mindesterfassungsquote: 80 %

Stoffliche Mindestverwertungsquote: 75 %."

In der Begründung wurde zu Auflage 1 Folgendes ausgeführt:

Die Bestimmung des § 11 Abs. 4 VerpackVO besage, dass, sofern nicht eine Abholung von der Anfallstelle erfolge, Sammelstellen in zumutbarer Entfernung und mit ausreichender Übernahmekapazität bereitzustellen seien. Dabei werde von der Annahme der Abholung ausgegangen. Wenn die Direktabholung bei der Anfallstelle angeboten werde, sei grundsätzlich davon auszugehen, dass dies auch weitgehend angenommen werde. Insbesondere werde diese Annahme dadurch gestützt, dass daraus für die Anfallstelle keine weiteren Kosten resultierten. Allfällige Verunreinigungen, die eine Verwertung verhinderten oder unverhältnismäßig erschwerten und die erst bei der Anfallstelle wirklich sichtbar würden, reduzierten den Erfassungsgrad. Da die Erfassungsmenge, gemessen an der Lizenzmenge, bereits für das Jahr 1996 eine Erfassungsquote von 105,5 % und eine stoffliche Verwertungsquote von 105,2 % insgesamt für Haushalts- und Gewerbebereich aufweise und die beschwerdeführende Partei mit einem ausgeglichenen Betriebsergebnis abgeschlossen habe und weiters auch die Kalkulationsrichtlinie zur Aufsplittung dieser Bereiche eine Kostenzuordnung und Gegenbelastungen vorsehe, sei davon auszugehen, dass eine Kostendeckung zumindest für 80 % Erfassung und stoffliche Verwertung gegeben sei. Papier werde in Österreich bereits seit längerem getrennt erfasst und einer Verwertung zugeführt. Die Einsicht und Akzeptanz zur Sammlung von Altpapier könne als sehr hoch eingeschätzt werden. Betrachte man die Inputmenge, die Sammelergebnisse seit dem Jahr 1993 und setze diese in Relation zu den Abfallmengenerhebungen, die die behandelten Papierverpackungen im Jahr 1994 erbracht hätten, so könne davon ausgegangen werden, dass die Erfassung im Haushaltsbereich bei über 50 % liege. Dies basiere auf folgenden Fakten:

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Gesamtaufkommen Inland: rund 500.000 Tonnen

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Haushaltsnahe Sammlung Menge: 71.000 Tonnen

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Restmenge lt. Analyse 1994: 62.000 Tonnen

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daraus resultierendes Potential im Haushaltsbereich:

133.000 Tonnen

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Erfassunsgrad gemessen am Potential: ca. 53 %

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Erfassungsmenge Gewerbe/Industrie

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(beschwerdeführende Partei): 210.000 Tonnen

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Erfassungsmenge Selbsterfüller:

(soweit Daten bekannt sind): 129.000 Tonnen

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Restmenge lt. Analyse 1994 (Direktanlieferungenbehandlung): 25.000 Tonnen

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daraus resultierendes Potential Gewerbe: 364.000 Tonnen

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Erfassungsgrad dafür 90 %

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Gesamtrestmenge: ca. 87.000 Tonnen

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Restmenge lt. ZielVO: 140.000 Tonnen für 1998 und 99.000 Tonnen für 2001.

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Sammelmengen zur Erreichung von Getränkezielen sind nicht erforderlich, da Papier nicht als Getränkeverpackung eingesetzt wird.

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Soweit Papier getrennt erfasst wird, wird es derzeit einer stofflichen Verwertung zugeführt, die stoffliche Verwertungsquote ist daher bis auf Sortierreste in den Papierverwertungsanlagen ident mit der Erfassungsquote.

Laut Finanzgutachten und den darin enthaltenen Betrachtungen der Stoffströme betrachte die beschwerdeführende Partei weitgehend einzig die "Verkaufsverpackungen" als Lizenzmenge des Sammel- und Verwertungssystems im haushaltsnahen Bereich. Dafür ergebe sich in den Ausführungen des Finanzgutachtens ein Erfassungsgrund von ca. 86 % und ein nur unwesentlich (einige Zehntel Prozent) darunter liegender Grad der stofflichen Verwertung für das Jahr 1996.

Aus diesen Gründen sei eine Mindesterfassungsquote von 80 % festzusetzen gewesen. Da nach den Angaben der beschwerdeführenden Partei ca. 99 % der gesammelten Papierverpackungen einer stofflichen Verwertung zugeführt würden, sei die stoffliche Verwertungsquote mit mindestens 75 % festzusetzen gewesen. Beide Quoten seien gemessen am Ist-Zustand so festgelegt, dass jedenfalls keine Überforderung des Systems gegeben sei. Auf Grund der mit der getrennten Sammlung und Verwertung reduzierten Abfälle, die einer Behandlung (in Österreich überwiegend Deponierung) zugeführt würden, resultiere daraus volkswirtschaftlich ein Nutzen durch vermiedenes CO2 sowie Methangas und weiters eine Einsparung von Primärresourcen entsprechend den Zielen des AWG. Demgegenüber würden die Erfassungsaufwendungen und die Aufbereitung des Altstoffes anzusehen sein, die dennoch insgesamt die vorgeschlagenen Quoten im Haushaltsbereich rechtfertigten.

Zur Befristung führte die belangte Behörde aus, der Begriff der "Erprobung" im § 7b Abs. 1 Z. 3 AWG beziehe sich nicht nur auf ein erstmalig beantragtes neues System, sondern sowohl auf bestehende als auch auf neue Systeme. Das Sammel- und Verwertungssystem der beschwerdeführenden Partei bedürfe aus folgenden Gründen einer Erprobung gemäß § 7b Abs. 1 Z. 3 AWG:

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Seit der AWG-Novelle 1996 sei der jeweilige Systembetreiber für die Erfüllung der Aufgaben entsprechend den Bestimmungen des AWG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen VerpackVO 1996 sowie des Genehmigungsbescheides samt den darin erteilten Auflagen allein verantwortlich. Diesbezüglich unterliege die beschwerdeführende Partei auch der Aufsicht der belangten Behörde. Die bis zur AWG-Novelle 1996 nicht eindeutige Zuordenbarkeit der Verantwortlichkeit der Verpflichtungen der VerpackVO 1992 innerhalb des "ARA-Systems" sei seit der AWG-Novelle 1996 klar und eindeutig definiert und liege bei den jeweiligen Systembetreibern. Obwohl die Verteilung der operativen Aufgaben unverändert geblieben sei, sei das System der beschwerdeführenden Partei - wegen der im AWG 1996 neu geschaffenen Funktion des Systembetreibers - in dieser veränderten Form der Verantwortungsverteilung zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht voll tätig geworden.

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Für die Sammeleinrichtungen der beschwerdeführenden Partei gelte, dass sie nur für jene Mengen an antragsgegenständlichen Verpackungsabfällen zur Verfügung stünden, für die Inverkehrsetzer am System teilnehmen. Mit der AWG-Novelle 1996 und der VerpackVO 1996 sei die Verpflichtung zur aktiven und passiven Abgrenzung gegenüber anderen Sammel- und Verwertungssystemen bzw. nicht am System teilnehmenden Verpackungen verankert worden. Die Wirksamkeit der seitens der Systembetreiberin getroffenen Maßnahmen zur Erfüllung dieser neuen Aufgaben müsse noch weiter erprobt werden.

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Die beschwerdeführende Partei habe neben dem Antrag auf Genehmigung eines Sammel- und Verwertungssystems für in Haushalten und in vergleichbaren Einrichtungen anfallende Verpackungen aus den Packstoffen Papier, Karton, Pappe und Wellpappe auch einen separaten Antrag für im gewerblichen Bereich anfallende Verpackungen aus den Packstoffen Papier, Karton, Pappe und Wellpappe eingebracht. Laut Gutachten der Finanzsachverständigen sei jedoch eine zweifelsfreie Trennung von Verpackungen in solche, die im Gewerbebereich anfielen und in solche, die im Haushaltsbereich anfielen, weder im Zuge der Lizenzierung noch im Zuge der Erfassung exakt möglich.

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Die Schaffung von zwei getrennten Systemen bedinge somit ein komplexeres Gebilde, welches neben der Infrastruktur und dem Logistikbereich auch einer klar getrennten Finanzierung bedürfe. In vielen Fällen würden verpackte Waren von privaten Haushalten bezogen, aber auch an Gewerbebetriebe geliefert. Damit fielen Verpackungsabfälle eines Inverkehrsetzers je nach Verpackung und Ware sowohl bei privaten Haushalten und bei privaten Haushalten vergleichbaren Einrichtungen als auch bei gewerblichen Anfallstellen an. In vielen Fällen sei dies vom Verpackungshersteller oder Abfüller bzw. Abpacker, der Waren in diesen Verpackungen abpacke bzw. abfülle, nicht vorhersagbar, da der Warenstrom über eine oder auch mehrere Vertriebsstufen zum Letztverbraucher laufe. Die Systemtrennung der Systembetreiberin habe beim Aufbau des Sammel- und Verwertungssystems zwischen Verkaufs- und Transportverpackungen (Lizenztarifkategorien, Verkaufsverpackung bzw. Transportverpackung aus Papier, Karton, Wellpappe) unterschieden. In Umsetzung von AWG und VerpackVO 1996 sei diese Unterscheidung von der beschwerdeführenden Partei in eine Trennung von Haushalts- und Gewerbesystem weiterentwickelt und systemübergreifende Mengenströme als Transfernströme kalkulatorisch berücksichtigt worden. Diese modifizierte Trennung in ein Haushaltssystem und ein Gewerbesystem sowohl im Hinblick auf die (getrennte und insbesondere durch § 7e AWG unterschiedliche) Systemverantwortlichkeit als auch im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen diesen beiden Systemen, aber auch zu anderen Systemen (Leistungs- und Kostenabgrenzung) habe beim Nachweis gemäß § 11 Abs. 8 VerpackVO 1996 der Systembetreiberin bereits Anwendung gefunden, bedürfe aber nach Ansicht der belangten Behörde noch einer weiteren Erprobung. Die beschwerdeführende Partei selbst weise unter Bezug auf die von AWG und VerpackVO 1996 geforderten Abgrenzungen auf die praktischen Schwierigkeiten und Grenzen derartiger Maßnahmen insbesondere bei Sammlungen aus dem Haushaltsbereich hin. Es ergäben sich somit entscheidende Neuerungen, die auf Grund der evidenten und auch der beschwerdeführenden Partei bekannten Problematik (sie räume im Antrag ein, dass eine Trennung von Verpackungen in solche, die im Haushaltsbereich anfielen und andere, die im gewerblichen Bereich anfielen, nicht hundertprozentig und zum Teil nur statistisch möglich sei) jedenfalls einer Erprobung bedürften.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhalts und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in der Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die beschwerdeführende Partei bringt vor, es sei ihr keine Gelegenheit gegeben worden, zu entscheidenden Auflagen Stellung zu nehmen.

Diese Behauptung trifft nicht zu. Die belangte Behörde hat mit Schreiben vom 25. März 1999 die für den Ersatzbescheid geplanten Auflagen samt deren Begründung der beschwerdeführenden Partei nachweislich mitgeteilt und ihr Gelegenheit gegeben, hiezu Stellung zu nehmen. Von dieser Möglichkeit hat die beschwerdeführende Partei keinen Gebrauch gemacht.

Die beschwerdeführende Partei bringt weiters vor, für eine Erprobung ihres Systems bestehe keine Notwendigkeit, daher sei auch die Befristung rechtswidrig. Keiner der von der belangten Behörde für die vorgenommene Fristsetzung angegeben Gründe sei stichhaltig. Die vertraglichen Strukturen des ARA-Systems seien seit 1993 im Wesentlichen unverändert. Die Aufteilung in eine haushaltsnahe Sammlung einerseits und in eine Sammlung bei gewerblichen Anfallstellen andererseits habe es, was die Sammellogistik betreffe, im System der beschwerdeführenden Partei seit jeher gegeben. Auch die getrennte Kostenerfassung der einzelnen Sammelmodule sei keineswegs neu. Gänzlich unzutreffend sei schließlich der Hinweis auf angebliche Unsicherheiten, die sich aus der Leistungs- und Kostenabgrenzung gegenüber anderen Sammel- und Verwertungssystemen ergeben. In der Haushaltsammlung gebe es nämlich bisher keine Mitbewerbersysteme, die mit dem System der beschwerdeführenden Partei vergleichbar wären.

Nach § 7b Abs. 1 AWG darf die Genehmigung jeweils nur für einen Zeitraum von 10 Jahren erteilt werden. Eine kürzere Frist kann vorgesehen werden, wenn

1.

sie vom Antragsteller beantragt wurde,

2.

eine kürzere Geltung der Genehmigung wegen der

wirtschaftlichen und technischen Rahmenbedingungen und Besonderheiten des Systems erforderlich ist, oder

              3.              das System einer Erprobung bedarf.

Die belangte Behörde hat die Befristung der Genehmigung bis 31. August 2004 mit der Notwendigkeit einer Erprobung des Systems begründet.

Der beschwerdeführenden Partei wurde mit Schreiben der belangten Behörde vom 25. März 1999 die geplante Befristung und auch die hiefür vorgesehene Begründung bekannt gegeben und ihr Gelegenheit gegeben, hiezu Stellung zu nehmen. Die beschwerdeführende Partei hat von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Ihre erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgebrachten Einwände gegen diese Befristung sind nicht geeignet, eine zur Aufhebung des Bescheides führende Rechtswidrigkeit dieser Befristung aufzuzeigen, handelt es sich dabei doch um Sachverhaltsbehauptungen, die im Verwaltungsverfahren vorzutragen gewesen wären, nicht aber im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof.

Die beschwerdeführende Partei wendet sich auch gegen die Auflage 1 des angefochtenen Bescheides (Mindesterfassungsquote und Mindestverwertungsquote). Sie bringt vor, die belangte Behörde gelange zu den von ihr vorgeschriebenen Werten durch eine Betrachtung der Leistungen, die das System der beschwerdeführenden Partei in der Vergangenheit erbracht habe. Bei diesen Berechnungen habe die belangte Behörde sämtliche vom System der beschwerdeführenden Partei erfassten Verpackungen als Sammelmenge berücksichtigt und nicht danach differenziert, ob es sich um Verpackungen handle, die beim ARA-System lizenziert worden seien oder nicht. Die in der Vergangenheit erzielte Erfassungsquote, an der sich die Behörde bei der Festlegung der Auflage orientiere, werde als Relation der insgesamt von der beschwerdeführenden Partei erfassten Verpackungen zur lizenzierten Menge verstanden. In der Begründung zur Bescheidauflage Nr. 4 führe die belangte Behörde hingegen aus, dass für die Ermittlung des Erfassungsgrades die im der Sammlung enthaltene Menge an Abfällen, die nicht am System teilnehmen, unberücksichtigt bleiben müsse. Für die zukünftig zu erfüllenden Quoten verstehe die belangte Behörde die Erfassungsquote somit als Relation der lizenzierten gesammelten Verpackungen zur Lizenzmenge. Diese unterschiedlichen Betrachtungsweisen seien nicht zu vereinbaren; der angefochtene Bescheid leide daher an einem unauflösbaren inneren Widerspruch. Das Ergebnis dieser Betrachtung sei die Vorschreibung von Quoten, deren Realisierung unmöglich sei.

Nach § 11 Abs. 7 VerpackVO sind, so weit es den Erfordernissen des Umweltschutzes und der volkswirtschaftlichen Zweckmäßigkeit dient und angemessen ist, im Genehmigungsbescheid abweichend von den Verpflichtungen gemäß § 3 Abs. 1 und § 10 unter Bedachtnahme auf die Verordnung über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, BGBl. Nr. 646/1992, i.d.F. BGBl. Nr. 649/1996, auf die Möglichkeiten und Kosten einer den Erfordernissen einer stofflichen Verwertung entsprechenden spezifischen Erfassung und auf die Kostenbelastung des Systems Erfassungs- und Verwertungsquoten festzulegen.

Dieselbe Erfassungs- und Verwertungsquote, welche der angefochtene Bescheid enthält, war bereits in dem mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 10. Dezember 1998, 98/07/0098, enthaltenen Bescheid der belangten Behörde vom 5. Juni 1998 enthalten. Auch die Begründung, die sich hiefür im angefochtenen Bescheid findet, war bereits im Vorbescheid enthalten. Der Verwaltungsgerichtshof hat im Vorerkenntnis diese Auflage nicht für rechtswidrig befunden. Dies hinderte allerdings die beschwerdeführende Partei nicht, mit neuen Argumenten diese Auflage zu bekämpfen. Dies hat sie aber nicht getan.

Der beschwerdeführenden Partei wurde von der belangten Behörde im fortgesetzten Verfahren mitgeteilt, dass die Auflage 1 unverändert wieder in den geplanten Ersatzbescheid Aufnahme finden würde. Der beschwerdeführenden Partei wurde Gelegenheit gegeben, hiezu Stellung zu nehmen. Hievon hat die Beschwerdeführerin aber keinen Gebrauch gemacht.

Das Beschwerdevorbringen enthält Tatsachenbehauptungen, die erstmals im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgestellt werden und sich daher als unzulässige Neuerung erweisen. Auf diesen unzulässigen Neuerungen baut die Behauptung eines inneres Widerspruches des angefochtenen Bescheides auf, sodass mit dieser Behauptung der Beschwerde kein Erfolg beschieden sein kann.

Aus den dargestellten Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen war. Der Ausspruch über den Kostenersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994. Wien, am 3. Februar 2000