TE Vwgh Erkenntnis 2000/2/4 99/19/0231

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Stoll und die Hofräte Dr. Zens, Dr. Bayjones, Dr. Schick und Dr. Hinterwirth als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Hanslik, über die Beschwerde des am 1. März 1963 geborenen MA in Wien, vertreten durch Dr. P, Rechtsanwalt in Wien, gegen den Bescheid des Bundesministers für Inneres vom 15. Juni 1999, Zl. 123.651/2-III/11/98, betreffend Niederlassungsbewilligung, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Mit dem im Instanzenzug ergangenen Bescheid der belangten Behörde vom 15. Juni 1999 wurde der am 24. November 1998 gestellte Antrag des Beschwerdeführers auf Erteilung einer Erstniederlassungsbewilligung gemäß § 14 Abs. 2 des Fremdengesetzes 1997 (FrG 1997) abgewiesen.

Begründend führte die belangte Behörde aus, gemäß § 14 Abs. 2 FrG 1997 seien - von hier nicht vorliegenden Ausnahmen abgesehen - Anträge auf Erteilung eines Aufenthaltstitels vor der Einreise vom Ausland aus zu stellen. Dieser Voraussetzung habe der Beschwerdeführer nicht Genüge getan, weil er sich im Zeitpunkt seiner Antragstellung im Bundesgebiet aufgehalten habe. Der Beschwerdeführer sei seit 21. Oktober 1998 an einer inländischen Adresse gemeldet.

Gemäß Art. 8 MRK habe eine Abwägung der öffentlichen Interessen gegenüber den privaten Interessen zu erfolgen. § 14 Abs. 2 FrG 1997 entspreche im Wesentlichen dem § 6 Abs. 2 des Aufenthaltsgesetzes (AufG). In ständiger Rechtsprechung habe der Verwaltungsgerichtshof zu dieser Bestimmung judiziert, dass die Antragstellung vor der Einreise auch für ehemalige Asylwerber - trotz eventueller Aufenthaltsberechtigung nach dem Asylgesetz - von wesentlicher Bedeutung sei und eine nicht dem Gesetz entsprechende Antragstellung zur Abweisung des Antrages führe. Der Gesetzgeber habe bereits bei Erlassung der letztgenannten Bestimmungen auf die persönlichen Verhältnisse der Antragsteller Rücksicht genommen und der Regelung eines geordneten Zuwanderungswesens Vorrang eingeräumt. Diese Judikatur zu § 6 Abs. 2 AufG komme auch im Bereich des § 14 Abs. 2 FrG 1997 zum Tragen.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer zunächst Beschwerde vor dem Verfassungsgerichtshof. Dieser lehnte mit Beschluss vom 13. Oktober 1999, Zl. B 1415/99-5, die Behandlung der Beschwerde ab und trat sie dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung ab.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

§ 14 Abs. 2, § 18 Abs. 1 Z. 3, § 19 Abs. 1, § 20 Abs. 1, § 21 Abs. 3, § 47 Abs. 1 bis 3 und § 49 Abs. 1 FrG 1997 lauten (auszugsweise):

"§ 14. ...

(2) Anträge auf Erteilung eines Aufenthaltstitels sind vor der Einreise vom Ausland aus zu stellen. Der Antrag kann im Inland gestellt werden, wenn der Antragsteller bereits niedergelassen ist und entweder bisher für die Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes keinen Aufenthaltstitel benötigte oder bereits über einen Aufenthaltstitel verfügt hat; ...

...

§ 18. (1) Die Bundesregierung hat im Einvernehmen mit dem Hauptausschuss des Nationalrates mit Verordnung für jeweils ein Jahr die Anzahl der Niederlassungsbewilligungen festzulegen, die

...

3. Familienangehörigen Drittstaatsangehöriger, die sich vor dem 1. Jänner 1998 in Österreich niedergelassen haben,

höchstens erteilt werden dürfen (Niederlassungsverordnung). ...

...

§ 19. (1) Fremden, die sich auf Dauer niederlassen wollen, kann auf Antrag eine Erstniederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des 2. Abschnittes über die Erteilung von Aufenthaltstiteln bis auf weiteres gesichert scheinen. Sie darf - außer in den Fällen des Abs. 2 - nur im Rahmen der Niederlassungsverordnung erteilt werden (Quotenpflicht).

...

§ 20. (1) Ehegatten und minderjährigen unverheirateten Kindern solcher Fremder, die rechtmäßig in Österreich auf Dauer niedergelassen sind, ist auf deren Antrag eine Erstniederlassungsbewilligung zu erteilen, sofern sie ein gültiges Reisedokument besitzen und kein Versagungsgrund wirksam wird (§§ 10 bis 12). ...

...

§ 21. ...

...

(3) Der Familiennachzug Drittstaatsangehöriger, die sich vor dem 1. Jänner 1998 auf Dauer niedergelassen haben, ist auf die Ehegatten und die Kinder vor Vollendung des 14. Lebensjahres beschränkt. ...

...

§ 47. (1) Angehörige von EWR-Bürgern, die Staatsangehörige eines Drittstaates sind, unterliegen der Sichtvermerkspflicht.

(2) Sofern die EWR-Bürger zur Niederlassung berechtigt sind, genießen begünstigte Drittstaatsangehörige (Abs. 3) Niederlassungsfreiheit; ihnen ist eine Niederlassungsbewilligung auszustellen, wenn ihr Aufenthalt nicht die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährdet. Solche Fremde können Anträge auf Erteilung einer Erstniederlassungsbewilligung im Inland stellen, wenn sie an sich zur sichtvermerksfreien Einreise berechtigt sind.

...

(3) Begünstigte Drittstaatsangehörige sind folgende Angehörige eines EWR-Bürgers:

1. Ehegatten;

...

§ 49. (1) Angehörige von Österreichern gemäß § 47 Abs. 3, die Staatsangehörige eines Drittstaates sind, genießen Niederlassungsfreiheit; für sie gelten, sofern im Folgenden nicht anderes gesagt wird, die Bestimmungen für begünstigte Drittstaatsangehörige nach dem 1. Abschnitt. Solche Fremde können Anträge auf Erteilung einer Erstniederlassungsbewilligung im Inland stellen. ..."

§ 10 und § 11 des Asylgesetzes 1997 (AsylG 1997) lauten (auszugsweise):

"§ 10. (1) Fremde begehren mit einem Asylerstreckungsantrag die Erstreckung des einem Angehörigen auf Grund eines Asylantrages oder von Amts wegen gewährten Asyl.

(2) Asylerstreckungsanträge können frühestens zur selben Zeit wie der der Sache nach damit verbundene Asylantrag eingebracht werden. Sie sind nur für Eltern eines Minderjährigen oder für Ehegatten und minderjährige unverheiratete Kinder zulässig; für Ehegatten überdies nur dann, wenn die Ehe spätestens innerhalb eines Jahres nach der Einreise des Fremden geschlossen wird, der den Asylantrag eingebracht hat.

§ 11. (1) Die Behörde hat auf Grund eines zulässigen Antrages durch Erstreckung Asyl zu gewähren, wenn dem Asylwerber die Fortsetzung eines bestehenden Familienlebens im Sinne des Art. 8 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten - EMRK, BGBl. Nr. 210/1958, mit dem Angehörigen in einem anderen Staat nicht möglich ist."

Der Beschwerdeführer tritt der Feststellung im angefochtenen Bescheid, er habe sich im Zeitpunkt seiner Antragstellung im Bundesgebiet aufgehalten, nicht entgegen.

Wie der Verwaltungsgerichtshof im Erkenntnis vom 23. März 1999, Zl. 98/19/0269, mit näherer Begründung, auf die gemäß § 43 Abs. 2 VwGG verwiesen wird, ausführte, ist § 14 Abs. 2 erster Satz FrG 1997 als Anordnung an die entscheidende Behörde aufzufassen, die beantragte Rechtsgestaltung durch Erteilung eines Aufenthaltstitels nur dann vorzunehmen, wenn der Antrag vor der Einreise des Antragstellers vom Ausland aus gestellt wurde. Dieser Erfolgsvoraussetzung wurde vom Beschwerdeführer vorliegendenfalls nicht Genüge getan.

Der angefochtene Bescheid vertritt die Auffassung, § 14 Abs. 2 (erster Satz) FrG 1997 sei auch für "ehemalige Asylwerber trotz eventueller Aufenthaltsberechtigung" maßgebend. Weder der Bescheid noch die vorliegende Beschwerde lassen erkennen, ob es sich beim Beschwerdeführer selbst um einen abgewiesenen Asylwerber handelt, der während der Dauer seines Asylverfahrens zum Aufenthalt im Bundesgebiet berechtigt war.

Selbst bejahendenfalls wären aber die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 zweiter Satz FrG 1997 für eine ausnahmsweise Antragstellung im Inland nicht gegeben (vgl. das hg. Erkenntnis vom heutigen Tage, Zl. 98/19/0317).

Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, in seinem Fall wären die Bestimmungen des § 47 Abs. 2 (für zur sichtvermerksfreien Einreise berechtigte Drittstaatsangehörige von EWR-Bürgern) i.V.m. Abs. 3 Z. 1 und des § 49 Abs. 1 FrG 1997 analog anzuwenden. Der Beschwerdeführer sei Ehegatte einer Fremden, welche bereits seit 19 Jahren in Österreich Asyl genieße. Seiner Ehegattin sei es als anerkannter Flüchtling unmöglich, den Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen außerhalb des Bundesgebietes zu begründen. Der Beschwerdeführer und seine Ehegattin seien daher darauf angewiesen, ihr nach Art. 8 MRK geschütztes Familienleben in Österreich auszuüben. Es bestehe daher im Falle des Beschwerdeführers sogar ein erhöhtes Schutzbedürfnis als bei den in § 47 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Z. 1 FrG 1997 bzw. in § 49 Abs. 1 leg. cit. genannten Personen.

Während diese letztgenannten Drittstaatsangehörigen aber ihren Antrag auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung im Inland stellen dürften und überdies nicht quotenpflichtig seien, sei der Beschwerdeführer bei wörtlicher Interpretation des Gesetzes auf eine Antragstellung vom Ausland aus und auf einen freien Quotenplatz angewiesen. Die Quoten nach den Niederlassungsverordnungen seien derart knapp bemessen, dass die Erteilung einer Bewilligung frühestens in drei bis fünf Jahren, unter Umständen sogar erst nach zehn Jahren in Betracht komme.

Vor diesem Hintergrund sowie auch, weil das Flüchtlingsrecht der Genfer Konvention eine "Meistbegünstigungsklausel" gewähre, sei unter Berücksichtigung der Art. 8 und 14 MRK von einer planwidrigen Regelungslücke des FrG 1997 in Ansehung von Ehegatten anerkannter Asylwerber auszugehen. Diese Lücke sei in Analogie zu der in § 47 Abs. 2 FrG 1997 enthaltenen Regelung für zur sichtvermerksfreien Einreise berechtigte Drittstaatsangehörige von EWR-Bürgern, bzw. zu § 49 Abs. 1 FrG 1997 zu schließen.

Diesen Ausführungen ist Folgendes entgegenzuhalten:

Nach ständiger Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes ist eine Gesetzeslücke dort anzunehmen, wo das Gesetz, gemessen an seiner eigenen Absicht und immanenten Teleologie, unvollständig, also ergänzungsbedürftig ist und wo seine Ergänzung nicht etwa einer vom Gesetz gewollten Beschränkung widerspricht; nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist das Bestehen einer Rechtslücke im Zweifel nicht anzunehmen (vgl. das hg. Erkenntnis vom 24. Oktober 1995, Slg. Nr. 14.353/A).

Vorliegendenfalls bestehen keine wie immer gearteten Indizien für eine planwidrige Regelungslücke im System des Fremdengesetzes 1997.

Insbesondere ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sich der Gesetzgeber des Asylgesetzes 1997 (welches gleichzeitig mit dem FrG 1997 in Kraft trat) in § 10 Abs. 2 AsylG 1997 bewusst dazu entschlossen hat, einen Asylerstreckungsantrag nur für jene Ehegatten (Asylberechtigter) vorzusehen, deren Ehe spätestens innerhalb eines Jahres nach der Einreise des asylberechtigten Fremden geschlossen wurde. In diesem Zusammenhang hat der Gesetzgeber des Asylgesetzes auch dem Art. 8 MRK Rechnung tragen wollen (vgl. § 11 Abs. 1 AsylG 1997).

Im Übrigen besteht, entgegen dem Beschwerdevorbringen, auch kein Erfordernis, im Wege einer verfassungskonformen Auslegung des FrG 1997 die Zulässigkeit einer Inlandsantragstellung auf Personen wie den Beschwerdeführer auszudehnen:

Zuzubilligen ist dem Beschwerdeführer, dass das Niederlassungsrecht Drittstaatsangehörigen, die Angehörige von Österreichern oder von EWR-Bürgern sind, eine günstigere Rechtsstellung einräumt als Drittstaatsangehörigen, die Angehörige von in Österreich asylberechtigten Fremden sind.

Freilich ist auch Angehörigen von asylberechtigten Fremden, wenn sich letztere vor dem 1. Jänner 1998 auf Dauer in Österreich niedergelassen haben, gemäß § 20 Abs. 1 in Verbindung mit § 21 Abs. 3 FrG 1997 ein Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung eingeräumt. Dieser Anspruch setzt aber die Einhaltung der Erfolgsvoraussetzung des § 14 Abs. 2 erster Satz FrG 1997 ebenso voraus wie einen freien Quotenplatz.

Im Gegensatz zur Auffassung des Beschwerdeführers wird durch die Notwendigkeit einer Antragstellung vom Ausland aus gemäß § 14 Abs. 2 erster Satz FrG 1997 die Familienzusammenführung aber nicht verunmöglicht. Der Eingriff in ein gedachtes, durch Art. 8 MRK geschütztes Recht des Beschwerdeführers auf Neuzuwanderung zu seiner in Österreich aufhältigen Gattin wäre gemäß Art. 8 Abs. 2 MRK im Interesse der öffentlichen Ordnung und des damit verbundenen Rechts des Staates auf Regelung der Neuzuwanderung gerechtfertigt. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob Angehörigen asylberechtigter Fremder, die die Voraussetzungen für eine Asylerstreckung nicht erfüllen, ein solches Recht nach Art. 8 MRK überhaupt zusteht.

Der vom Beschwerdeführer ins Treffen geführten besonderen Schutzwürdigkeit des Familiennachzuges Angehöriger in Österreich asylberechtigter Fremder ist von der Niederlassungsbehörde bei Ausübung ihres pflichtgebundenen Ermessens bei der Reihenfolge der Vergabe offener Quotenplätze (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis vom 11. Juni 1999, Zl. 98/19/0282) Rechnung zu tragen. Im Falle einer Antragstellung vom Ausland aus kann also die Niederlassungsbehörde in jenen Fällen, in denen der Familiennachzug (aus dem Grunde des Art. 8 Abs. 1 MRK) als besonders dringlich geboten erscheint, was bei Angehörigen anerkannter Asylwerber aus den vom Beschwerdeführer dargelegten Gründen nicht von vornherein ausgeschlossen ist, in Vorreihung des Antrages in relativ kurzer Zeit eine Niederlassungsbewilligung erteilen.

Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen entbehrt aber die aufgezeigte unterschiedliche Behandlung des Nachzuges zu anerkannten Asylwerbern gegenüber jenem zu Österreichern und EWR-Bürgern nicht einer sachlichen Rechtfertigung:

Die Gewährung von Asyl stellt eine für die Dauer der Verfolgungsgefahr vorgesehene Notmaßnahme dar, welche ausschließlich im Interesse des Flüchtlings erfolgt (vgl. das hg. Erkenntnis vom 13. März 1998, Zl. 95/19/1473).

Anerkannten Asylwerbern steht es frei, bei Erfüllung der diesbezüglichen Voraussetzungen die Verleihung der österreichischen Staatsbürgerschaft anzustreben. Solange dies nicht geschieht, oder aber eine Verleihung noch nicht erfolgen kann oder nicht erfolgt, besteht daher kein Anlass, sie in Ansehung der Möglichkeit des Familiennachzuges den Inländern völlig gleichzustellen, zumal die österreichische Staatsbürgerschaft nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten gegenüber der Republik umfasst, welche den anerkannten Flüchtling nicht treffen. Schließlich ist die Integration eines österreichischen Staatsbürgers im Inland bei typisierender Betrachtung eine stärkere als die eines anerkannten Flüchtlings.

Die Zuerkennung von Niederlassungsfreiheit an begünstigte Drittstaatsangehörige von EWR-Bürgern erfolgte wiederum in Erfüllung der Verpflichtungen Österreichs aus dem Beitritt zum EWR bzw. der Europäischen Union. Ihr stehen entsprechende Verpflichtungen der anderen Mitgliedsstaaten gegenüber österreichischen Staatsbürgern (und deren Angehörigen, wenn sie aus einem Drittstaat kommen) gegenüber.

Aus diesen Erwägungen sind beim Verwaltungsgerichtshof - ebenso wenig wie offenbar beim Verfassungsgerichtshof - keine Bedenken dagegen entstanden, dass Drittstaatsangehörige asylberechtigter Fremder von den Begünstigungen des § 47 Abs. 2 bzw. des § 49 Abs. 1 FrG 1997 nicht erfasst sind.

Auch durch die Genfer Flüchtlingskonvention erscheint die Gleichstellung des Familiennachzuges zu anerkannten Flüchtlingen mit jenem zu Inländern oder anderen Gruppen von Fremden nicht geboten.

Da schon der Inhalt der Beschwerde erkennen lässt, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht vorliegt, war die Beschwerde ohne weiteres Verfahren in nicht öffentlicher Sitzung gemäß § 35 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Wien, am 4. Februar 2000