TE Vwgh Beschluss 2018/2/19 Ra 2017/12/0136

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Zens sowie die Hofrätinnen Mag.a Nussbaumer-Hinterauer und MMag. Ginthör als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag.a Kratschmayr, über die Revision des Dr. F P in W, vertreten durch Dr. Martin Riedl, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz-Josefs-Kai 5, gegen das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. November 2017, W122 2157827-1/3E, betreffend Feststellungsanträge i.A. Rechtmäßigkeit und Befolgungspflicht von Weisungen (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht vormals: Bundesministerin für Gesundheit und Frauen; nunmehr: Bundesministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Konsumentenschutz), den Beschluss gefasst:

Die Revision wird zurückgewiesen.

1 Der Revisionswerber steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Im hier maßgeblichen Zeitraum war er im Bundesministerium für Gesundheit und Frauen als Leiter der Abteilung II/1, Ombudsstelle für Nichtraucherinnenschutz, Rechts- und Fachangelegenheiten Tabak und Alkohol, tätig.

2 Mit Eingabe vom 7. November 2016 beantragte der Revisionswerber die bescheidmäßige Feststellung, dass a) die aus der Nichtgenehmigung einer Auslandsdienstreise betreffend die Teilnahme an einer Veranstaltung im September 2016 (Sitzung der Horizontalen Ratsarbeitsgruppe Drogen und ein daran anschließender "EU-Russland-Dialog" in Brüssel) sowie b) die aus der Nichtgenehmigung einer Auslandsdienstreise betreffend die Teilnahme an einer Veranstaltung im Oktober 2016 ("Meeting" der Nationalen Drogenkoordinatoren in Bratislava) und c) die aus der

"im Rahmen der DB/HSL I ... bekundeten Entbindung von

internationalen Angelegenheiten betr. illegale Drogen" resultierenden Vorgaben und Verbote wegen eines Eingriffs in seine subjektiven Rechte nicht zu seinem Pflichtenkreis gehörten, ihn diesbezüglich keine Befolgungspflicht treffe und diese Anordnungen "nichtig und rechtswidrig" seien. Der Revisionswerber vertrat zusammengefasst die Ansicht, dass es sich bei der Verweigerung der Genehmigung der beiden in Rede stehenden Dienstreisen sowie bei der "Entbindung von internationalen Angelegenheiten betr. illegale Drogen" um rechtswidrige Weisungen gehandelt habe. Das Verhalten der für die Erteilung dieser Weisungen Verantwortlichen sei willkürlich. Es handle sich um einen unzulässigen Eingriff in die dienstlichen Befugnisse des Revisionswerbers. Dieser Eingriff sei sachlich und fachlich nicht begründet. In diesem Zusammenhang sei auch die persönliche und dienstliche Vorgeschichte des Revisionswerbers an seiner Dienststelle zu berücksichtigen. Es seien in den vorangegangenen Jahren wiederholt gegen ihn gerichtete Schritte gesetzt worden.

3 Mit Bescheid vom 22. März 2017 sprach die Bundesministerin für Gesundheit und Frauen aus, dass den Anträgen des Revisionswerbers vom 7. November 2016 keine Folge gegeben werde. Die Behörde stützte ihre Entscheidung u.a. auf § 2 Reisegebührenvorschrift 1955, BGBl. Nr. 133 (im Folgenden: RGV), sowie auf § 7 Abs. 2 Bundesministeriengesetz 1986, BGBl. Nr. 76 (im Folgenden: BMG). Im Hinblick auf die nicht erfolgte Genehmigung der in Rede stehenden Dienstreisen vertrat die Behörde die Ansicht, dass es sich bei der Nichterteilung eines Dienstreiseauftrages um keine Weisung handle. Es handle sich dabei insbesondere auch nicht um eine Weisung, die Dienstreise zu unterlassen. Einer solchen negativen Anordnung bedürfe es nicht, weil der Beamte ohne Dienstreiseauftrag und somit ohne positive Anordnung zur Durchführung einer Dienstreise von vornherein nicht berechtigt sei, eine Dienstreise anzutreten. Die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Weisung gerichteten Feststellungsanträge des Revisionswerbers "scheiterten" daher schon am Fehlen einer Weisung. Darüber hinaus bestehe kein subjektives Recht des Beamten auf Erteilung eines Dienstreiseauftrags beziehungsweise auf die Durchführung einer Dienstreise. Zur "Entbindung von internationalen Angelegenheiten betr. illegale Drogen" führte die Behörde aus, dass die Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Gesundheit und Frauen eine Zuordnung der vom Revisionswerber angesprochenen internationalen Angelegenheiten betreffend illegale Drogen zu einer anderen Abteilung vorsehe. Die Wahrnehmung dieser Angelegenheiten durch die hierfür zuständige Abteilung sei nicht als Willkür zu qualifizieren. Es handle sich um die Umsetzung der auf dem BMG beruhenden Geschäftseinteilung und folglich um die Umsetzung der rechtlichen Vorgaben. Die vom Revisionswerber ins Treffen geführte "Ausverhandlung" einer Zuordnung der in Rede stehenden Angelegenheiten zu der von ihm geleiteten Abteilung habe keinen Niederschlag in der Geschäftseinteilung gefunden. Allfällige Nebenabreden, die im Wortlaut der geltenden Geschäftseinteilung keinen Niederschlag gefunden hätten und zu dieser in Widerspruch stünden, sehe das Bundes-Personalvertretungsgesetz, BGBl. Nr. 133/1967 (im Folgenden: PVG), nicht vor. Diese seien daher rechtlich ohne Bedeutung. Die vom Revisionswerber behaupteten, in der Vergangenheit erlittenen Benachteiligungen beträfen nicht den Gegenstand der Feststellungsanträge und seien für die Entscheidung über diese Anträge rechtlich nicht relevant.

4 Gegen diesen Bescheid erhob der Revisionswerber Beschwerde und brachte vor, dass dem Spruch des angefochtenen Bescheides nicht zu entnehmen sei, ob seine Anträge ab- oder zurückgewiesen worden seien. Der Spruch des angefochtenen Bescheides sei nicht geeignet, eine Entscheidung über seine Anträge zu treffen. Die Nichtgenehmigung der von ihm beantragten Dienstreisen sei als Weisung zu qualifizieren. Im Zuge der Verwendungsänderung im Jahr 2010 sei dem Revisionswerber von der Behörde zugesichert worden, dass gewisse Angelegenheiten weiterhin ausschließlich von ihm wahrzunehmen seien. Dieser Zusicherung sei auch faktisch entsprochen worden. Die Teilnahme an den betreffenden Veranstaltungen sei essentiell für die Wahrnehmung sowie für die Umsetzung der dem Revisionswerber übertragenen internationalen Aufgaben. Er habe daher jedenfalls ein Feststellungsinteresse betreffend die von ihm gestellten Anträge. Im Übrigen führe die Nichtgewährung der beantragten Dienstreisen, die auf objektiver Willkür und auf speziell gegen seine Person gerichteten Motiven beruhe, zu einer systematischen Einschränkung seiner arbeitsplatzmäßigen Tätigkeiten beziehungsweise der diesbezüglichen Aufgabenstellungen. Die aus der Begründung des angefochtenen Bescheides zu erahnende Absicht der Behörde, den Antrag des Revisionswerbers mangels Feststellungsinteresses zurückzuweisen, sei verfehlt und stehe auch nicht mit dem Spruch des angefochtenen Bescheides im Einklang. Vielmehr habe die Behörde eine inhaltliche Entscheidung getroffen. Es sollten offensichtlich Aufgaben entgegen Vereinbarungen, die zur Herstellung eines Einvernehmens betreffend die Geschäftseinteilung erzielt worden seien, zulasten der Abteilung des Revisionswerbers in eine andere Abteilung transferiert werden. Diese Aufgaben stellten aber effektiv einen Bestandteil seines Arbeitsplatzes dar. Dies gelte unabhängig vom starren Wortlaut einer anderslautenden Geschäftseinteilung.

5 Mit dem angefochtenen Erkenntnis gab das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerde des Revisionswerbers insoweit statt, als der Spruch des angefochtenen Bescheides dahin zu lauten habe, dass die vom Revisionswerber im Schreiben vom 7. November 2016 unter Punkt a. und b. gestellten Anträge zurückgewiesen würden (Spruchpunkt A) I. des angefochtenen Erkenntnisses) und hinsichtlich des im Schreiben vom 7. November 2016 unter Punkt c. gestellten Antrages festgestellt werde, dass die Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Gesundheit und Frauen vom Revisionswerber zu befolgen sei und keine rechtswidrige Weisung darstelle. Der Revisionswerber werde dadurch in keinen subjektiven Rechten verletzt (Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses). Das Verwaltungsgericht sprach weiters aus, dass eine Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zulässig sei.

6 Begründend hielt das Bundesverwaltungsgericht fest, dass der in Rede stehende Arbeitsplatz dem Revisionswerber im Rahmen einer Verwendungsänderung im Jahr 2010 dauerhaft zugewiesen worden sei. Die entgegen den Anregungen des Revisionswerbers unterbliebene Entsendung zur Teilnahme an vereinzelten Veranstaltungen im Rahmen von Dienstreisen stelle keine wesentliche Änderung der maßgeblichen Tätigkeiten des aktuellen Arbeitsplatzes des Revisionswerbers dar. Die vom Revisionswerber geleitete Abteilung sei für "internationale Angelegenheiten betreffend illegale Drogen" nicht zuständig.

7 Wie die Behörde zutreffend ausgeführt habe, stelle die Nichterteilung eines Dienstreiseauftrages keine Weisung dar. Zudem bestehe kein subjektives Recht des Beamten auf die Erteilung eines Dienstreiseauftrages oder auf die Durchführung einer Dienstreise. Es bestehe daher im Zusammenhang mit den in Rede stehenden Dienstreisen kein Feststellunginteresse des Revisionswerbers. Der Behörde sei allerdings vorzuwerfen, dass sie die Zurückweisung der diesbezüglichen Feststellungsanträge des Revisionswerbers mangels rechtlichen Interesses nicht bereits im Spruch des Bescheides ausdrücklich festgehalten habe.

8 Im Zusammenhang mit der Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Gesundheit und Frauen führte das Verwaltungsgericht aus, dass es sich dabei um eine generelle Weisung handle. Diese sei weder durch ein unzuständiges Organ erfolgt noch verstoße deren Befolgung gegen strafgesetzliche Bestimmungen. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer willkürlichen Vorgangsweise der Behörde. Die Geschäftseinteilung sei beruhend auf der Organisationsbefugnis der Bundesministerin als oberstes Organ sowie unter Einhaltung der einfachgesetzlichen Vorgaben wie Wirkungsorientierung, Effizienz, Transparenz und Vermeidung von Überschneidungen erlassen worden. Die Behörde habe jedoch verkannt, dass sie im Spruch des Bescheides ausdrücklich hätte feststellen müssen, dass die Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Gesundheit und Frauen vom Revisionswerber zu befolgen sei, die Geschäftseinteilung nicht rechtswidrig sei und der Revisionswerber daher in keinen subjektiven Rechten verletzt werde.

9 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende außerordentliche Revision, in der zur Begründung der Zulässigkeit geltend gemacht wird, das Verwaltungsgericht sei verfehlter Weise davon ausgegangen, dass die Nichterteilung eines Dienstreiseauftrages keine Weisung darstelle. Dies widerspreche der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes. Auch das Ablehnen eines Dienstreiseauftrages sei als Weisung zu qualifizieren. "Hierdurch" sei der Revisionswerber in seiner Rechtssphäre berührt und bejahe der Verwaltungsgerichtshof für diesen Fall in ständiger Rechtsprechung ein rechtliches Interesse an der Erlassung eines Feststellungsbescheides.

10 Betreffend die Verpflichtung zur Befolgung der Geschäftseinteilung habe sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit dem Vorbringen des Revisionswerbers hinsichtlich der ihm obliegenden und von ihm zu verrichtenden Tätigkeiten auseinandergesetzt. Insofern liege ein Verstoß gegen die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes vor, weil trotz sachverhaltsbezogenen Vorbringens und umfassenden Beweisanbots keine mündliche Verhandlung durchgeführt worden sei. Ein Verzicht auf die mündliche Verhandlung sei nicht abgegeben worden und liege ein solcher auch aus sonstigen Gründen nicht vor. Nach ständiger Rechtsprechung zur Arbeitsplatzbewertung komme es für die Wertigkeit des Arbeitsplatzes unabhängig von einer starren Arbeitsplatzbeschreibung ausschließlich darauf an, welche Aufgaben ein Beamter tatsächlich verrichte. Diese Judikatur sei auch auf die Außenwirkung der Geschäftseinteilung übertragbar, sodass nicht der "Sollzustand", sondern einzig der "Istzustand" für die Beurteilung der zugewiesenen Aufgaben und in weiterer Folge für die Rechtmäßigkeit der Weisungen und der diesbezüglichen Befolgungspflicht des Beamten relevant sei. Das Verwaltungsgericht habe es unterlassen, eine mündliche Verhandlung durchzuführen und den tatsächlichen Zustand im Ressort zu eruieren.

11 Darüber hinaus sei das Erkenntnis in sich widersprüchlich, weil das Verwaltungsgericht der Beschwerde des Revisionswerbers stattgegeben, jedoch dessen verfahrenseinleitende Anträge zurückgewiesen beziehungsweise über diese abschlägig entschieden habe.

12 Mit diesem Vorbringen gelingt es dem Revisionswerber nicht, eine Rechtsfrage im Sinn von Art. 133 Abs. 4 B-VG aufzuzeigen.

13 Nach Art. 133 Abs. 4 B-VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.

14 Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegen der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen. Hat das Verwaltungsgericht - wie im gegenständlichen Fall - ausgesprochen, dass die Revision nicht gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig ist, hat die Revision gemäß § 28 Abs. 3 VwGG auch gesondert die Gründe zu enthalten, aus denen entgegen dem Ausspruch des Verwaltungsgerichtes die Revision für zulässig erachtet wird.

15 Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG hat der Verwaltungsgerichtshof nur im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.

16 Soweit sich die Zulässigkeitsbegründung der Revision gegen Spruchpunkt A) I. des angefochtenen Erkenntnisses wendet und - wie auch in der Revisionsbegründung ausgeführt - gegen die Zurückweisung der Feststellungsanträge betreffend die Rechtmäßigkeit der Nichtgenehmigung der in Rede stehenden Dienstreisen ein diesbezügliches Feststellungsinteresse und subjektive Rechte des Revisionswerbers ins Treffen führt, ist ihr entgegen zu halten, dass dem Beamten kein subjektives Recht auf die Entsendung zu Dienstreisen zukommt (vgl. VwGH 27.2.2014, 2013/12/0192).

17 Es kann somit dahinstehen, ob fallbezogen die Nichterteilung von Dienstreiseaufträgen als Weisung zu qualifizieren war, weil ein Recht des Beamten auf eine bescheidförmige Feststellung der Rechtmäßigkeit von Weisungen bloß dann besteht, wenn durch die Weisung seine Rechtssphäre berührt wird (vgl. dazu beispielsweise VwGH 13.9.2017, Ra 2017/12/0003, sowie VwGH 30.5.2017, Ra 2016/12/0066). Der Zweck von Feststellungen betreffend Dienstpflichten ist es nämlich, bei der Auferlegung von Pflichten, die nicht durch Bescheid vorzunehmen sind beziehungsweise nicht durch Bescheid vorgenommen wurden, nachträglich rechtliche Klarheit zu schaffen, ob der Beamte durch die Erteilung der Weisung in seinen Rechten verletzt wurde (siehe u. a. VwGH 14.10.2013, 2013/12/0042). Zur Feststellung der Befolgungspflicht im Zusammenhang mit der nicht erfolgten Genehmigung der Dienstreisen enthält das Zulässigkeitsvorbringen der Revision (und im Übrigen auch die Revisionsbegründung) kein Vorbringen.

18 Im Hinblick auf das Fehlen eines subjektiven Rechts des Revisionswerbers auf Entsendung zu einer Dienstreise zeigt die Revision folglich nicht auf, inwiefern die im angefochtenen Erkenntnis unter Spruchpunkt A) I. vorgenommene Zurückweisung der Feststellungsanträge im Widerspruch zur Judikatur des Verwaltungsgerichtshofs stünde beziehungsweise inwiefern insoweit die Entscheidung über die Revision mit der Lösung einer Rechtsfrage im Sinn von Art. 133 Abs. 4 B-VG verbunden wäre.

19 Soweit sich die Revision gegen den Abspruch des Verwaltungsgerichts über den Feststellungsantrag hinsichtlich der Pflicht zur Befolgung der Geschäftseinteilung des Bundesministeriums für Gesundheit und Frauen (Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses) richtet, gelingt es ihr schon deshalb nicht eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung darzulegen, weil eine Revision nur dann von der Lösung einer Rechtsfrage im Sinn von Art. 133 Abs. 4 B-VG abhängt, wenn sich die geltend gemachte Rechtsfrage innerhalb des Revisionspunktes, des vom Revisionswerber selbst definierten Prozessthemas, stellt (VwGH 29.6.2017, Ra 2017/16/0076). Diese Voraussetzung erfüllt das Zulässigkeitsvorbringen der Revision, soweit es sich auf Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses bezieht, aus folgenden Gründen nicht:

20 Der Revisionswerber macht als Revisionspunkt die Verletzung in seinem Recht auf inhaltliche Entscheidung über seinen Antrag betreffend die Rechtmäßigkeit und Befolgungspflicht von Weisungen sowie die Verletzung in dem Recht auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK geltend.

21 In seinem Recht auf inhaltliche Entscheidung kann der Revisionswerber im Zusammenhang mit Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses jedoch nicht verletzt sein, weil das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen dieses Spruchpunktes eine meritorische Erledigung der Anträge des Revisionswerbers vorgenommen hat und von der Zulässigkeit der diesbezüglichen Feststellungsanträge des Revisionswerbers ausgegangen ist. Mit dem Vorbringen, die angefochtene Entscheidung verletze den Revisionswerber in seinem Recht auf ein faires Verfahren, vermag dieser eine Rechtsverletzungsmöglichkeit in Bezug auf Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses ebenfalls nicht darzutun, weil die (damit gerügte) Verletzung von Verfahrensvorschriften nicht losgelöst von materiellen Rechten zu einer Verletzung subjektiver Rechte führen kann (VwGH 29.7.2015, Ro 2014/07/0094). Somit mangelt es der Revision, soweit sie sich gegen Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses richtet, an der Darlegung eines tauglichen Revisionspunktes. Im Übrigen handelt es sich bei dem als verletzt gerügten Recht um ein verfassungsrechtlich geschütztes (vgl. VwGH 18.10.2017, Ra 2017/02/0203).

22 Folglich ist auf das im Zusammenhang mit Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses erstattete Zulässigkeitsvorbringen der Revision betreffend die behauptete Verletzung der Verhandlungspflicht durch das Verwaltungsgericht sowie betreffend die nach Ansicht des Revisionswerbers vom Verwaltungsgericht verkannte Maßgeblichkeit der ihm ungeachtet der Geschäftseinteilung tatsächlich zugewiesenen Aufgaben bereits aus diesem Grund nicht weiter einzugehen.

23 Soweit das Zulässigkeitsvorbringen der Revision jedoch dahin zu verstehen wäre, dass die behauptete Verletzung der Verhandlungspflicht auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Spruchpunkt A) I. beträfe, so ginge der in diesem Sinn verstandene Vorwurf ebenfalls ins Leere. Da auf dem Boden der eindeutigen Rechtslage die Anträge des Revisionswerbers, sofern sie die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Nichtgenehmigung von Dienstreisen betrafen, mangels Feststellungsinteresses zurückzuweisen waren, vermochten hinsichtlich dieser Feststellungsanträge das sachverhaltsbezogene Beschwerdevorbringen und die angebotene Parteieneinvernahme des Revisionswerbers infolge fehlender rechtlicher Relevanz die Verpflichtung des Verwaltungsgerichts zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht zu begründen (vgl. dazu auch VwGH 13.9.2017, Ra 2017/12/0075).

24 Schließlich erweist sich der Spruch des angefochtenen Erkenntnisses nicht als widersprüchlich, sondern es ist der angefochtenen Entscheidung ohne Zweifel zu entnehmen, dass das Verwaltungsgericht hinsichtlich Spruchpunkt A) I. eine zurückweisende Entscheidung getroffen sowie hinsichtlich Spruchpunkt A) II. des angefochtenen Erkenntnisses eine meritorische Erledigung der verfahrenseinleitenden Anträge vorgenommen hat. Es liegt somit auch insofern keine Rechtsfrage im Sinn von Art. 133 Abs. 4 B-VG vor.

25 Aus den dargelegten Erwägungen erweist sich die Revision wegen Nichtvorliegen der Voraussetzungen nach Art. 133 Abs. 4 B-VG als nicht zur Behandlung geeignet. Sie war daher gemäß § 34 Abs. 1 VwGG ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung zurückzuweisen.

Wien, am 19. Februar 2018