TE Vwgh Erkenntnis 2000/5/3 99/01/0430

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Waldner und die Hofräte Dr. Bachler, Dr. Rigler, Dr. Pelant und Dr. Büsser als Richter, im Beisein des Schriftführers DDDr. Jahn, über die Beschwerden der Stadt S, vertreten durch den Bürgermeister HL, p.A. Magistrat der Stadt S in S, gegen die Bescheide des Landeshauptmannes von Oberösterreich jeweils vom 5. Oktober 1999, 1.) Zl. Gem(Wahl)-482/7-1999-Ah/Ha (hg. Zl. 99/01/0430), betreffend Kostenersatz Volksbegehren "Österreich zuerst", 2.) Zl. Gem(Wahl)-630/3-1999-Ah/Ha (hg. Zl. 99/01/0431), betreffend Kostenersatz Volksbegehren "Pro Motorrad", und 3.) Zl. Gem(Wahl)-723/3-1999-Ah/Ha

(hg. Zl. 99/01/0432), betreffend Kostenersatz Volksbegehren "Tierschutz und Neutralität", zu Recht erkannt:

Die angefochtenen Bescheide werden wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von insgesamt S 37.500,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

1. Mit Schreiben vom 16. März 1993 beantragte die Stadt S gemäß § 23 Volksbegehrengesetz 1973 - VBegG - den Ersatz der durch die Durchführung des Volksbegehrens "Österreich zuerst" erwachsenen Kosten in Höhe von S 195.217,47. Mit dem Bescheid des Landeshauptmannes von Oberösterreich vom 5. März 1996, Zl. Wahl(Stb) - 482/1 - 1993 - Ah, wurde nur der Betrag von

S 30.893,32 zum Ersatz anerkannt. Dieser Bescheid wurde mit dem hg. Erkenntnis vom 11. November 1997, Zlen. 96/01/0347, 0348, 0560, wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Verwaltungsgerichtshof verweist zur Vermeidung von Wiederholungen auf dieses Erkenntnis.

Mit Schreiben vom 18. März 1998 hielt die belangte Behörde der Beschwerdeführerin vor, dass von den beantragten Kosten ein Betrag in der Höhe von S 164.324,15 nicht anerkannt werde, da es sich um Personalkosten handle, welche während der Regeldienstzeit angefallen seien. Im Übrigen seien die einzelnen Beträge nicht nachvollziehbar.

Mit Schreiben vom 30. März 1998 legte die Beschwerdeführerin die "detaillierten und überarbeiteten Kostenersatzbelege" für jene "Aushilfsbediensteten" vor, die "ausschließlich für die Abwicklung dieses Volksbegehrens aufgenommen wurden".

Mit Schreiben vom 9. April 1998 forderte die belangte Behörde die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 20. Jänner 1988, Zl. 87/01/0077, auf, den Mehraufwand und seine "auf das Volksbegehren zurückführende Notwendigkeit" nachzuweisen.

Mit Schreiben vom 23. April 1998 nahm die Beschwerdeführerin folgendermaßen Stellung:

"Das Volksbegehrensgesetz 1973 schreibt in seinem § 7 Abs. 1 vor:

'Das Eintragungsverfahren wird von der Eintragungsbehörde (Gemeinden im übertragenen Wirkungsbereich) durchgeführt. Die Gemeinde hat die Eintragungsorte, in denen sich die Stimmberechtigten in die Eintragungslisten eintragen können, zu bestimmen. Die Wahl der Eintragungsorte ist in einer Anzahl vorzusehen, dass für die Eintragung aller Stimmberechtigten in der Gemeinde in einer Weise vorgesorgt ist, die auf die Bevölkerungszahl und ihre allfällige Streulage in der Gemeinde Bedarf nimmt. Die Eintragungslokale in diesen Orten sind an Werktagen zumindest von 8.00 Uhr bis 16.00 Uhr, an zwei Werktagen zusätzlich bis 20.00 Uhr und an Samstagen sowie an Sonn- und Feiertagen zumindest von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr offen zu halten.'

Das Gebiet der Stadt S ist in Erfüllung dieses Gesetzesauftrages auf 5 Eintragungslokale aufgeteilt. Dies stellt in Anbetracht der Topographie des Stadtgebietes ein Mindestmaß dar.

Der Magistrat S ist, bedingt durch sparsame Verwaltung und effizienten Personaleinsatz, nicht in der Lage, die geforderte Anzahl von Eintragungslokalen in der erforderlichen Zeit mit Stammpersonal zu besetzen.

Das letzte Volksbegehren, bei dem es möglich war, teilweise noch eigenes Personal zum Einsatz zu bringen, war das Volksbegehren 'Österreich zuerst'. Da ab dieser Zeit auch beim Magistrat S, so wie überall im öffentlichen Bereich, kräftige Personaleinsparungen vorgenommen wurden, stellte sich jedoch ganz klar heraus, dass es bei zukünftigen Volksbegehren nicht mehr möglich sein wird, auf reguläres Personal zurückzugreifen, weshalb eine Umorganisation des gesamten Arbeitsablaufes und eine Umstellung auf 2 Bedienstete pro Eintragungslokal erforderlich war. Diese Personalreduktion erfolgte jedoch nicht zuletzt auch, um dem do. Wunsch nach Kostensenkung Rechnung zu tragen.

Es blieb und bleibt daher nur die Möglichkeit, Aushilfskräfte ausschließlich für diese Aufgabe aufzunehmen, was im Übrigen keinesfalls dem Geist des gegenständlichen Verwaltungsgerichtshof-Erkenntnisses widerspricht.

Das Entlohnungsschema der Aushilfskräfte wurde im untersten Bereich von Kanzleikräften angesetzt. Da hier jedoch eindeutig auch entsprechende Kenntnisse im Fachbereich Wahlen und Einwohnerwesen erforderlich sind, war eine andere Einstufung nicht möglich. Die Öffnungszeiten der Eintragungslokale entsprechen den gesetzlichen Mindesterfordernissen, die personelle Besetzung ebenfalls (getrennte Führung von Stimm- bzw. Eintragungsliste etc.).

Die vorgenannte Notwendigkeit ergab sich in der Folge nicht nur für das Volksbegehren 'Österreich zuerst' sondern auch für die Volksbegehren 'Pro Motorrad' und das 'Tierschutz- und Neutralitäts-Volksbegehren' sowie für alle nachfolgenden Volksbegehren."

Nach Einholung einer Stellungnahme der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich, welche die von der Stadt S zum Ersatz angemeldeten Kosten einerseits "für ersatzfähig" befand, des Weiteren darauf hinwies, dass sich das hg. Erkenntnis vom 20. Jänner 1988, Zl. 87/01/0077, auf Arbeiten während der normalen Dienstzeit und "daher nur in weiterem Sinne", d.h. zusätzlich zu § 23 Abs. 2 VBegG 1973, auf den personellen Mehraufwand (Aushilfskräfte) "beziehe" und sich unter der Bedingung, "sofern gem. § 23 Abs. 2 VBegG keine ausreichende Begründung für die Notwendigkeit des personellen Mehraufwandes (Aushilfskräfte)" vorliege, der bescheidmäßigen Meinung (gemeint anscheinend: des aufgehobenen Bescheides) der belangten Behörde anschließe, erließ die belangte Behörde den nunmehr (erst-)angefochtenen Bescheid vom 5. Oktober 1999. Mit diesem Bescheid wurden der Beschwerdeführerin die aus Anlass des im Jahr 1993 durchgeführten Volksbegehrens "Österreich zuerst" erwachsenen Kosten nur mit dem Betrag von

S 30.893,32 ersetzt. Die Nichtanerkennung des restlichen Betrages von S 164.324,15 wurde damit begründet, dass der personelle Mehraufwand (neun Aushilfskräfte) und seine auf das Volksbegehren "zurückführende" Notwendigkeit nicht ausreichend im Sinne des hg. Erkenntnisses vom 20. Jänner 1988, Zl. 87/01/0077, sowie gemäß § 23 Abs. 2 VBegG, nachgewiesen worden sei. Tätigkeiten während der Regeldienstzeit würden nicht ersetzt. Für die Auflage der Eintragungslisten werde lediglich Journaldienst anerkannt.

2. Mit Schreiben vom 1. August 1995 beantragte die Stadt S gemäß § 23 VBegG den Ersatz der durch die Durchführung des Volksbegehrens "Pro Motorrad" erwachsenen Kosten in Höhe von

S 186.842,33. Mit dem zweitangefochtenen Bescheid wurde nur der Betrag von S 31.148,04 zum Ersatz anerkannt. Der restliche Betrag von S 155.694,29 sei nicht anzuerkennen, da der personelle Mehraufwand (acht Aushilfskräfte) und seine auf das Volksbegehren zurückführende Notwendigkeit nicht ausreichend im Sinne des hg. Erkenntnisses vom 20. Jänner 1988, Zl. 87/01/0077, sowie gemäß § 23 Abs. 2 VBegG, nachgewiesen worden sei. Tätigkeiten während der Regeldienstzeit würden nicht ersetzt. Für die Auflage der Eintragungslisten werde lediglich Journaldienst anerkannt.

3. Mit Schreiben vom 3. Mai 1996 beantragte die Stadt S gemäß § 23 VBegG den Ersatz der durch die Durchführung des Volksbegehrens "Tierschutz bzw. Neutralität" erwachsenen Kosten in Höhe von

S 242.812,79. Mit dem drittangefochtenen Bescheid wurde nur der Betrag von S 30.496,63 zum Ersatz anerkannt. Der restliche Betrag von S 212.316,16 sei nicht anzuerkennen, da der personelle Mehraufwand (acht Aushilfskräfte) und seine auf das Volksbegehren zurückführende Notwendigkeit nicht ausreichend im Sinne des hg. Erkenntnisses vom 20. Jänner 1988, Zl. 87/01/0077, sowie gemäß § 23 Abs. 2 VBegG, nachgewiesen worden sei. Tätigkeiten während der Regeldienstzeit würden nicht ersetzt. Für die Auflage der Eintragungslisten werde lediglich Journaldienst anerkannt.

Gegen diese Bescheide richten sich die vorliegenden Beschwerden. Die belangte Behörde legte die Akten der Verwaltungsverfahren vor und erstattete Gegenschriften, in denen sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat nach Verbindung der Beschwerden auf Grund ihres persönlichen und sachlichen Zusammenhanges zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung erwogen:

Zu 1.:

Der erstangefochtene Bescheid ist mit einem Begründungsmangel behaftet. Denn es ist nicht nachvollziehbar, welche der zum Ersatz beantragten Personalkosten nicht zuerkannt wurden. Mit dem Antrag vom 16. März 1993 wurde der Ersatz von Personalkosten in Höhe von S 170.750,17 begehrt, von der belangten Behörde (gleich wie im aufgehobenen Vorbescheid) der Betrag von S 164.324,15 ohne nähere Begründung der Höhe des Differenzbetrages nicht anerkannt. Denn der die Differenz allenfalls erklären wollende Satz "Für die Auflage der Eintragungslisten wird lediglich Journaldienst anerkannt", ist angesichts der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Unterlagen ohne konkrete Ausführungen etwa darüber, welche der für die Abwicklung des Volksbegehrens eingesetzten Personen auch während der Auflage der Eintragungslisten tätig waren, nach welchen Ansätzen (Zeitaufwand, Einstufung etc.) der Ersatzbetrag für "Journaldienst" errechnet wurde etc., nicht nachvollziehbar.

Auch aus einem weiteren Grund ist der angefochtenen Bescheid rechtswidrig:

Aus den Vorbringen der Parteien des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens scheint hervorzugehen, diese seien der Ansicht, dass mit dem Erkenntnis vom 11. November 1997, Zlen. 96/01/0347, 0348, 0560, zu Punkt 2 bereits endgültig über jene von der Beschwerdeführerin zum Ersatz beantragten Personalkosten entschieden worden sei, welche durch den Einsatz von dem Stammpersonal des Magistrates der Stadt S angehörenden Mitarbeitern entstanden sind. Der Verwaltungsgerichtshof sieht sich zur Klarstellung veranlasst, darauf hinzuweisen, dass mit dem genannten Erkenntnis der damals zweitangefochtene Bescheid zur Gänze aufgehoben wurde, weil es dem Verwaltungsgerichtshof verwehrt ist, selbst Sachverhaltsfeststellungen zu treffen und sodann eine solchen Feststellungen entsprechende betragsmäßige Teilung in zum Ersatz anzuerkennende oder nicht anzuerkennende Kosten vorzunehmen. Mit der Aufhebung dieses Bescheides trat das Verfahren in das Stadium vor Erlassung des angefochtenen Bescheides zurück, weshalb es der Beschwerdeführerin nicht verwehrt war, ihr vom Verwaltungsgerichtshof als mangelhaft befundenes Vorbringen betreffend den Einsatz von dem Stammpersonal angehörenden Mitarbeitern im fortgesetzten Verfahren zu ergänzen.

Die Beschwerdeführerin scheint in der Beschwerde der Ansicht zu sein, dass sich aus Punkt 2 des hg. Erkenntnisses vom 11. November 1997, Zlen. 96/01/0347, 0348, 0560, ableiten ließe, es sei generell der Ersatz der Kosten für das im gegenständlichen Fall aufgenommene Aushilfspersonal zu ersetzen. Auch dies hat der Verwaltungsgerichtshof im genannten Erkenntnis nicht ausgesprochen. Denn der Satz "Mit dem Hinweis auf die durch die Einstellung externer Mitarbeiter verursachten Personalkosten im Ausmaß von S 58.566,76 zeigt die Beschwerdeführerin die Relevanz dieses Verfahrensmangels auf, da nicht auszuschließen ist, dass die belangte Behörde in Beachtung der zu den Personalkosten im hg. Erkenntnis vom 20. Jänner 1988, Zl. 87/01/0077, ausgeführten Grundsätze ... diesbezüglich zu einem anderen Ergebnis hätte kommen können" darf nur im Zusammenhang damit gelesen werden, dass die belangte Behörde den von der Beschwerdeführerin beantragten Ersatz der Personalkosten ohne nähere Unterteilung und (rechtliche) Differenzierung nicht anerkannt, somit abgewiesen, hat. Wie im Folgenden gezeigt wird, ist aber zur Frage, ob und welche Personalkosten, auch solche für Aushilfskräfte, in welcher Höhe zu ersetzen sind, eine differenzierte Betrachtung geboten.

Die belangte Behörde steht im nunmehr angefochtenen Ersatzbescheid auf dem Standpunkt, dass die auf das Volksbegehren "zurückführende" Notwendigkeit der Kosten für den personellen Mehraufwand für neun Aushilfskräfte nicht ausreichend nachgewiesen worden sei. Damit verkennt sie jedoch den Inhalt der von der Beschwerdeführerin im Lauf des Verfahrens vorgelegten Unterlagen.

a) Bereits in der Beilage des Antrags vom 16. März 1993 begehrte die Beschwerdeführerin unter anderem den Ersatz für die Anmietung des Eintragungslokales in "5, Münichholz" vom dortigen "Freizeit- und Kulturzentrum" sowie des Eintragungslokales "4, Ennsleite" vom dortigen "Freizeit-, Kultur- und Jugendzentrum".

Daraus ergibt sich, dass es sich bei diesen beiden Eintragungslokalen um solche handelt, die nicht am Sitz einer ständigen Dienststelle der Beschwerdeführerin eingerichtet waren.

b) In der Beschwerde gegen den genannten Bescheid vom 5. März 1996, zu deren Inhalt auf Punkt 2 der Begründung des genannten hg. Erkenntnisses vom 11. November 1997 verwiesen wird, brachte die Beschwerdeführerin bereits vor, dass es sich bei den gesetzlich notwendigen Öffnungszeiten für Eintragungslokale auch um Zeiten handle, die außerhalb der Regeldienstzeit der Bediensteten der Stadt S lägen. Eine Ausfertigung dieser Beschwerde befindet sich im Akt der belangten Behörde und ist demnach als Aktenbestandteil im weiteren Verfahren zu beachten.

c) In der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 23. April 1998 wird dieses bisherige Vorbringen im Wesentlichen wiederholt und teilweise näher ausgeführt.

Es ist mit der allgemeinen Lebenserfahrung durchaus im Einklang, dass Stammpersonal einer Behörde im Regelfall zusätzlich zu verrichtende Arbeiten, welche zur Gänze an Orten zu erledigen sind, die nicht mit dem gewöhnlichen Dienstort übereinstimmen, nur durch Hintanstellung der sonstigen im Rahmen des normalen Dienstbetriebes zu erledigenden Arbeiten oder der Leistung von Überstunden verrichten kann bzw. dass in solchen Fällen ein sonstiger personeller Mehraufwand entsteht. Es ist auch grundsätzlich klar, dass bei den nach dem VBegG gesetzlich notwendigen Öffnungszeiten für Eintragungslokale, insbesondere die Zeiten 16.00 bis 20.00 Uhr sowie Sonn- und Feiertagsöffnungszeiten von 8.00 bis 12.00 Uhr, auch Zeitanteile enthalten sind, die außerhalb der regulären Dienstzeit (wenn man darunter die Normaldienstzeit versteht inklusive eines normalerweise üblichen Gleitzeitrahmens - welche zusammen als "Regeldienstzeit" für den gegenständlichen Ersatzantrag zu verstehen sind -) einer Behörde liegen.

Die Beschwerdeführerin hat damit zumindest die Notwendigkeit des Mehraufwandes für die Durchführung des gegenständlichen Volksbegehrens in dem eben behandelten Teil ihres Kostenersatzantrages mit gerade noch hinreichender Deutlichkeit dargetan.

Indem die belangte Behörde dies verkannte und die Personalkosten erneut undifferenziert (nahezu zur Gänze) nicht anerkannte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, weil es sich bei einem ziffernmäßig aufgeschlüsselten Kostenersatzbegehren um eine inhaltlich trennbare Sache handelt, sie jedoch keine derartige Teilung vorgenommen hat.

Allerdings ist der Beschwerdeführerin nach wie vor - in Übereinstimmung mit dem genannten Erkenntnis vom 11. November 1997 - vorzuhalten, dass sie keine nachvollziehbaren Unterlagen dahingehend vorgelegt hat, welche Aushilfskräfte in den angemieteten Lokalen tätig waren. Auch die exakte Dauer der "Regeldienstzeit" wurde nach wie vor nicht bekanntgegeben. Ein auf eine solche differenzierte Sicht gerichteter Vorhalt der belangten Behörde hätte im konkreten Fall im Hinblick auf die Teilbarkeit des Kostenersatzbegehrens erfolgen müssen, weil die Beschwerdeführerin für einen Teil der ihr erwachsenen Personalkosten die auf die Durchführung des gegenständlichen Volksbegehrens zurückzuführende Notwendigkeit aufgezeigt hat. Im fortgesetzten Verfahren wird die Beschwerdeführerin eine betragsmäßige Abgrenzung der nach den obigen Kriterien einzustufenden Kosten (also derjenigen, bei denen die Notwendigkeit des Mehraufwandes für die Durchführung des Volksbegehrens allgemein verständlich ist, weshalb zur Dartuung der Notwendigkeit das bisherige Vorbringen der Beschwerdeführerin gerade hinreichte) vorzunehmen haben. Darüber hinaus hat sie im Einzelnen - bei sonstigem Anspruchsverlust - präzise und detailliert darzutun, weshalb auch der darüber hinausgehende Aufwand für Personal als ein auf die Durchführung des Volksbegehrens zurückgehender notwendiger Mehraufwand einzustufen sei.

Zu 2. und 3.: Die Vorgänge in den Verwaltungsverfahren, die mit der Erlassung der zweit- und drittangefochtenen Bescheide abgeschlossen wurden, gleichen inhaltlich weitgehend mit Ausnahme der Namen der jeweiligen Volksbegehren und der Höhe der zum Ersatz angemeldeten Kosten jenen im vorhin behandelten Verfahren, weshalb der Verwaltungsgerichtshof folgende Ausführungen zu beiden

Bescheiden zusammenfasst:

Auch hier finden sich Belege über die Raummiete für die Eintragungslokale 5, Münichholz, und 4, Ennsleite (dies gleicht den Beilagen im unter 1. behandelten Verfahren).

Die belangte Behörde wartete in diesen Verfahren die mehrfach genannte hg. Entscheidung vom 11. November 1997 ab, weil es sich ihrer Ansicht nach um inhaltsgleiche Verfahren handle. Daher gleicht das weitere Verwaltungsgeschehen (Vorhalt 18. März 1998, Ergänzung der Beschwerdeführerin vom 30. März 1998, weiterer Vorhalt vom 9. April 1998, weitere Ergänzung der Beschwerdeführerin vom 23. April 1998, Stellungnahme der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich vom 25. Juni 1999) dem Verwaltungsgeschehen im fortgesetzten Verfahren zum erstangefochtenen Bescheid. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird diesbezüglich auf dessen ausführliche Darstellung unter 1. verwiesen.

Auch die zweit- und drittangefochtenen Bescheide sind zunächst mit einem Begründungsmangel behaftet. Denn auch hier ist nicht nachvollziehbar, welche der zum Ersatz beantragten Personalkosten nicht zuerkannt wurden. Mit dem Antrag vom 1. August 1995 wurden als Personalkosten S 162.248,82 geltend gemacht, von der belangten Behörde jedoch S 155.694,29 ohne nähere Begründung der Höhe des Differenzbetrages nicht anerkannt. Mit dem Antrag vom 3. Mai 1996 wurde der Ersatz von Personalkosten in Höhe von S 214.278,27 begehrt, von der belangten Behörde der Betrag von S 212.316,16 ohne nähere Begründung der Höhe des Differenzbetrages nicht anerkannt. Denn der die Differenz allenfalls erklären wollende Satz "Für die Auflage der Eintragungslisten wird lediglich Journaldienst anerkannt", ist angesichts der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Unterlagen ohne konkrete Ausführungen etwa darüber, welche der für die Abwicklung des Volksbegehrens eingesetzten Personen auch während der Auflage der Eintragungslisten tätig waren, nach welchen Ansätzen (Zeitaufwand, Einstufung etc.) der Ersatzbetrag für "Journaldienst" errechnet wurde etc., nicht nachvollziehbar.

In beiden Fällen bezieht sich die Begründung der belangten Behörde ansonsten nur auf "personellen Mehraufwand". Die für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Sachverhalte vor Erlassung der angefochtenen Bescheide gleichen (abgesehen von der rechtlich unerheblichen Unterscheidung in den jeweiligen Variablen betreffend Zahl der eingesetzten Arbeitskräfte und Höhe der Ersatzbeträge sowie den im Beschwerdeverfahren zu den hg. Zlen. 96/01/0347, 0348, 0560 betreffend das Volksbegehren "Österreich zuerst" erstatteten Äußerungen) jenem, der auch dem erstangefochtenen Bescheid zu Grunde liegt. Der Verwaltungsgerichtshof verweist daher betreffend die zweit- und drittangefochtenen Bescheide auf die Begründung unter Punkt 1. zum erstangefochtenen Bescheid.

Da somit Verfahrensvorschriften außer Acht gelassen wurden, bei deren Einhaltung die belangte Behörde zu einem anderen Ergebnis hätte kommen können, waren die angefochtenen Bescheide gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994. Wien, am 3. Mai 2000