TE Vwgh Erkenntnis 2000/6/28 98/12/0146

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Waldner und die Hofräte Dr. Germ und Dr. Riedinger als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Ogris, über die Beschwerde 1. des B, 2. des K und 3. des K, alle in G, alle vertreten durch Dr. Bernhard Grillitsch, Rechtsanwalt in 8020 Graz, Schiffgasse 6/1, gegen die Bescheide des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz vom 16. April 1998,

1.

Zl. Präs.K-182/1996-1, 2. Präs.K-180/1996-1 und

3.

Präs.K-181/1996-1, betreffend Feststellung der Folgen einer "minder entsprechenden" Beurteilung, zu Recht erkannt:

Die angefochtenen Bescheide werden insoweit, als damit die jeweilige Berufung abgewiesen wurde, wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.

Die Landeshauptstadt Graz hat den Beschwerdeführern Aufwendungen in der Höhe von jeweils S 15.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die genannten Beschwerdeführer stehen als Berufsfeuerwehrleute in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Stadt Graz.

Soweit den vorliegenden Unterlagen zu entnehmen ist, wurde die Dienstleistung der Beschwerdeführer seitens der zuständigen Behörde(n) jedenfalls für den Erst- und Zweitbeschwerdeführer für 1995 und für den Drittbeschwerdeführer für 1993 als "minder entsprechend" beurteilt.

Mit im Wesentlichen gleich lautenden Bescheiden des Stadtsenates vom 4. November 1996 wurde jeweils ausgesprochen, dass aufgrund dieser "minder entsprechenden" Dienstbeschreibung gemäß § 18 Abs. 8 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956 (DO), "LGBl. Nr. 30/1957, in der geltenden Fassung," die laufende Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge um ein Jahr gehemmt werde. Dann wurden den Beschwerdeführern ihre jeweilige "neue Einreihung" und ihre nächste Vorrückung bekannt gegeben. Im Spruch des jeweiligen erstinstanzlichen Bescheides heißt es dann weiters:

"Gemäß den Bestimmungen der §§ 16a Abs. 4 Ziff. 2 (Anrechnung von Vordienstzeiten für die Vorrückung), 16 Abs. 6 lit. b (Anrechnung von Vordienstzeiten für den Ruhegenuss) sowie 31m Abs. 2 Ziff. 1 (Anrechnung von Dienstzeiten für die Gewährung einer Jubiläumszuwendung) und 39 Abs. 3 des zit. Gesetzes (Ausmaß des Gebührenurlaubes) ergeben sich somit neue errechnete Eintrittstage:"

Im Folgenden werden die jeweils "neu errechneten Eintrittstage" datumsmäßig für die Vorrückung, für den Ruhegenuss (bedingt/unbedingt), für das Dienstjubiläum und für das Ausmaß des Gebührenurlaubes festgestellt.

Zur Begründung wird - ebenfalls gleich lautend - im Wesentlichen ausgeführt, die Hemmung der laufenden Frist habe eine Folgewirkung betreffend die angerechneten Vordienstzeiten für die Vorrückung bzw. für den Ruhegenuss sowie auch für die Dienstzeiten im Zusammenhang mit der eventuellen Gewährung einer Jubiläumszuwendung und das Gesamtausmaß des Gebührenurlaubes. Die Bestimmungen des § 16a DO (Anrechnung von Vordienstzeiten für die Vorrückung) würden im Abs. 4 Z. 2 Zeiträume, die für die Vorrückung in höhere Bezüge nicht wirksam gewesen seien, von einer Anrechnung nach Abs. 1 ausschließen. Auch in den Bestimmungen des § 16 DO (Anrechnung von Vordienstzeiten für den Ruhegenuss) werde in Abs. 6 lit. b die Dienstzeit in einem Dienstverhältnis, die nach den für dieses Dienstverhältnis geltenden Bestimmungen für die Zeitvorrückung oder für das Ausmaß der Abfertigung oder für die Begründung des Anspruches auf Ruhegenuss oder für das Ausmaß des Ruhegenusses nicht anrechenbar gewesen seien, von einer Anrechnung ausgeschlossen. Dass sich auch eine Änderung hinsichtlich der Berechnung des "errechneten Eintrittstages" für das Dienstjubiläum ergebe, sei schon daraus abzuleiten, dass § 31m Abs. 2 Z. 1 DO zu der für das Dienstjubiläum anrechenbaren Zeit nur die im bestehenden Dienstverhältnis zurückgelegte Zeit zähle, soweit sie für die Vorrückung wirksam sei. Ebenso richte sich das Ausmaß des Gebührenurlaubes nach der Gesamtdienstzeit, wobei Abs. 3 des § 39 DO diese als die für die Zeitvorrückung angerechnete Dienstzeit, die der Beamte im laufenden Kalenderjahr vollende, definiere. Unter Berücksichtigung all dieser Bestimmungen seien sowohl der errechnete Eintrittstag für die Vorrückung, als auch jener für den Ruhegenuss (bedingt und unbedingt) bzw. der "errechnete Eintrittstag" für das Dienstjubiläum und für das Ausmaß des Gebührenurlaubes jeweils um ein Jahr zu verschlechtern gewesen.

Dagegen erhoben die Beschwerdeführer mit Datum vom 25. November 1996 gleich lautende Berufungen, die offenbar von der Sachlage beim Drittbeschwerdeführer, nämlich einer minder entsprechenden Dienstbeschreibung für 1993, ausgingen und von den anderen Beschwerdeführern offensichtlich nicht auf ihre Sachlage adaptiert wurden und in denen es nach Bezugnahme auf § 18 Abs. 8 DO weiter heißt:

".... wird bei einem Beamten, der als 'minder entsprechend' oder 'nicht entsprechend' beschrieben wird, die laufende Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge so lange gehemmt, als diese Beurteilung zu Recht besteht.

Diese Vorgangsweise wird von mir auch nicht bestritten und auch akzeptiert, dass bis zur Dienstbeschreibung 1994, welche auf "gut" lautete, die laufende Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge um 1 Jahr gehemmt wurde.

Völlig unverständlich und rechtlich nicht gedeckt ist aber die Änderung der Eintrittstage für den Ruhegenuss (bedingter und unbedingter Ruhegenuss), für das Dienstjubiläum und für das Ausmaß des Gebührenurlaubes.

Aus § 18 Abs. 8 der DO kann man nämlich keinesfalls herauslesen, dass das Ausmaß von erbrachten Dienstzeiten oder anrechenbaren Zeiten zu reduzieren ist, sondern nur, dass die laufende Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge gehemmt wird.

Die Rechtsmeinung der Mag. Abt. 1 - Personalamt, dass eine Hemmung auch in die absolvierten Dienstzeiten oder anzurechnenden Zeiträume eingreift, ist also verfehlt und kann aus den gesetzlichen Bestimmungen nicht herausgelesen werden.

Nach ständiger Judikatur besteht meiner Meinung nach die Verpflichtung der Behörde bei Eingriffen in bestehende Rechte den Gesetzestext sehr eng auszulegen.

Es ist sicher unzulässig, die Folgewirkung des Rechtsinstrumentes der Hemmung, die im § 18 Abs. 8 leg.zit ausdrücklich genannt ist und nur die Hemmung der laufenden Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge vorsieht, extensiv auszulegen und zu erweitern.

Darüber hinaus ist es äußerst bedenklich und mit den Pensionsbestimmungen in der DO unvereinbar, wenn man Zeiten, für die man Pensionsbeiträge bezahlt hat, ohne Grundlage streichen will.

Da wie oben angeführt die Auslegung der im § 18 Abs. 8 angeführten Hemmung zu extensiv durchgeführt wurde und keinerlei gesetzliche Grundlage für die Verschlechterung der Eintrittstage für den Ruhegenuss, für das Dienstjubiläum und für das Ausmaß des Gebührenurlaubes vorliegt, ersuche ich die Berufungsbehörde den erstinstanzlichen Bescheid dementsprechend abzuändern."

Nach Erhebung der Säumnisbeschwerde beim Verwaltungsgerichtshof durch den Erstbeschwerdeführer (protokolliert unter 98/12/0040) ergingen die - im Wesentlichen gleich lautenden - angefochtenen Bescheide, mit denen der jeweiligen Berufung - wie folgt - teilweise stattgegeben wurde:

"Die Wortfolgen '16a Abs. 4 Ziff. 2 (Anrechnung von Vordienstzeiten für die Vorrückung)' und 'Neu errechneter Eintrittstag für die Vorrückung: ... Angabe des jeweiligen Datums' des Spruches des erstinstanzlichen Bescheides werden aufgehoben.

Im Übrigen wird die Berufung abgewiesen und der Spruch des erstinstanzlichen Bescheides bestätigt."

Zur Begründung wird nach Darstellung des Verfahrensablaufes weiter ausgeführt, eine "minder entsprechende" Dienstbeschreibung ziehe gemäß den Bestimmungen der DO vier Konsequenzen nach sich:

"1. Gemäß § 71 Abs 2 lit a DO iVm § 18 Abs 8 DO wird die laufende Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge so lange gehemmt, als die auf 'minder entsprechend' lautende Beurteilung zu Recht besteht. Die im erstinstanzlichen Bescheid verfügte Hemmung der Vorrückung um ein Jahr wurde vom Berufungswerber auch nicht in Frage gestellt, sodass diese im Sinne der Teilrechtskraft von Bescheiden bereits in Rechtskraft erwachsen ist.

2. Gemäß § 31 m Abs 2 Z 1 DO ist die Zeit, die für die Vorrückung unwirksam ist, von der erforderlichen Dienstzeit für die Jubiläumszuwendung abzuziehen. Aufgrund der verfügten Hemmung der Frist für die Vorrückung in höhere Bezüge um ein Jahr war daher - wie im Spruch des erstinstanzlichen Bescheides geschehen - auch der Eintrittstag für das Dienstjubiläum in Ansehung dieses Jahres neu zu berechnen.

3. Gemäß § 39 Abs 3 DO ist unter der für die Berechnung des Gebührenurlaubes maßgeblichen Gesamtdienstzeit nur die für die Zeitvorrückung angerechnete Dienstzeit zu verstehen. Die aufgrund einer auf 'minder entsprechend' lautenden Dienstbeschreibung für die Zeitvorrückung nicht angerechnete Dienstzeit ist daher auch von der Gesamtdienstzeit gemäß § 39 Abs 2 abzuziehen. Die Neuberechnung des Eintrittstages für das Ausmaß des Gebührenurlaubes durch die erste Instanz war somit rechtmäßig.

4. Gemäß § 16 Abs 1 iVm § 16 Abs 6 lit b sind weiters die Dienstzeiten in einem Dienstverhältnis, die für die Zeitvorrückung nicht anrechenbar waren, von einer Anrechnung für die Begründung des Anspruches auf Ruhegenuss sowie für das Ausmaß des Ruhegenusses des Beamten ausgeschlossen. Der Regelungsinhalt des § 16 DO erfasst sämtliche Dienstzeiten, die ein Beamter vor dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienststand zurückgelegt hat. Es war daher von der ersten Instanz auch der Eintrittstag für den Ruhegenuss in Ansehung des von der Vorrückungshemmung erfassten Jahres neu zu berechnen.

Entgegen der Meinung der ersten Instanz entfaltet jedoch eine auf 'minder entsprechend' lautende Dienstbeschreibung keine Rechtswirkung in Bezug auf die Anrechnung von Vordienstzeiten für die Vorrückung (§ 16 a DO). Gegenstand des § 16 a DO sind lediglich jene Zeiten, die vor dem Tag der Anstellung des Beamten durch die Stadt Graz liegen (Vordienstzeiten), sodass die in einem aufrechten Dienstverhältnis zur Stadt eintretenden Umstände außer Betracht zu bleiben haben.

Da somit die Neuberechnung des Eintrittstages für die Vorrückung zu Unrecht erfolgte, war diesbezüglich der Berufung stattzugeben und spruchgemäß zu entscheiden."

Gegen diese drei Bescheide richtet sich die vorliegende Beschwerde; die Beschwerdeführer beantragen die kostenpflichtige Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und - nach ihren inhaltlichen Beschwerdevorbringen - auch wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften, weil die von der Behörde errechneten "Eintrittstage" mangels jeglicher Begründung nicht nachvollziehbar seien.

Die belangte Behörde hat die Akten (- möglicherweise unvollständig -) vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Mit einem als "Urkundenvorlage" bezeichneten Schriftsatz vom 17. Juni 1998 legten die Beschwerdeführer als "Beweis" für die Unrichtigkeit der den bekämpften Bescheiden zugrunde liegenden Rechtsansicht der Behörde den in einem vergleichbaren Rechtsfall am 7. Mai 1998 ergangenen Bescheid der belangten Behörde vor, in dem ausgesprochen worden war, dass die Zeit einer "minder entsprechenden" Dienstbeschreibung zu Unrecht nicht für den Ruhegenuss angerechnet worden sei.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 1 Z. 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Unter Berücksichtigung der Abänderung des jeweiligen erstinstanzlichen Spruches durch die angefochtenen Bescheide werden mit diesen die neu "errechneten Eintrittstage" für den Ruhegenuss, das Dienstjubiläum und das Ausmaß des Gebührenurlaubes festgestellt.

Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass weder die Behörde erster Instanz noch die belangte Behörde die Rechtslage in entsprechender Weise angegeben bzw. zitiert haben. Durch eine solche Vorgangsweise der Behörde wird den meist rechtsunkundigen und nicht die Gelegenheit zur Erforschung der Rechtsgrundlage besitzenden Betroffenen die Verfolgung ihrer Rechte wesentlich erschwert (vgl. das hg. Erkenntnis vom 24. Mai 2000, Zl. 99/12/0109, m.w.N.).

Im Beschwerdefall findet materiell-rechtlich die Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz, die Stammfassung LGBl. Nr. 30/1957, vielfach novelliert, Anwendung.

Nach § 18 Abs. 8 DO in der Fassung LGBl. Nr. 26/1961 wird, wenn ein Beamter als "minder entsprechend" oder "nicht entsprechend" beschrieben wird, die laufende Frist für seine Vorrückung in höhere Bezüge so lange gehemmt, als diese Beurteilung zu Recht besteht. Erfolgt eine solche negative Dienstbeschreibung in zwei aufeinander folgenden Jahren, so kann eine Überstellung ... oder die Versetzung in den Ruhestand ... vom Stadtsenat verfügt werden. Die Minderung der Ruhebezüge (Abfertigung) darf höchstens 25 v.H. betragen.

Nach Abs. 9 der genannten Bestimmung kann der Stadtsenat nach Aufhebung der auf "minder entsprechend" oder "nicht entsprechend" lautenden Beschreibung bei andauernder zufriedenstellender Dienstleistung verfügen, dass der Zeitraum, während dessen der Lauf der Vorrückungsfrist gehemmt war, ganz oder zum Teil für die Vorrückung in höhere Bezüge angerechnet wird. Eine Nachzahlung von Bezügen findet jedoch in keinem Falle statt.

Gemäß § 71 Abs. 2 lit. a DO in der Fassung LGBl. Nr. 37/1989 wird die Vorrückung in eine höhere Gehaltsstufe durch eine auf "minder entsprechend" oder "nicht entsprechend" lautende Dienstbeschreibung (§ 18) gehemmt.

Demnach ist die Hemmung der Vorrückung eine Rechtsfolge der Dienstbeschreibung, die mit deren Rechtskraft verbunden ist. Solange eine derartige negative Dienstbeschreibung rechtswirksam ist, steht sie einer Vorrückung des davon betroffenen Beamten in eine höhere Gehaltsstufe im Wege. Bezogen auf die vorliegend zu beurteilenden Fälle bedeutet das, dass eine Verlängerung der jeweiligen Vorrückungsfrist jedenfalls um den Zeitraum eines Jahres, für das eine rechtskräftige negative Dienstbeschreibung bestanden hat, eingetreten ist.

Im Beschwerdefall sind die Feststellungen hinsichtlich der "neu errechneten Eintrittstage" (- die jeweils datumsmäßig festgestellt werden -), für den Ruhegenuss, für das Dienstjubiläum und für den Gebührenurlaub angefochten.

Das Beschwerdevorbringen, die datumsmäßige Feststellung könnte mangels entsprechender Angaben in keinster Weise überprüft werden, ist zutreffend. Vor diesem verfahrensrechtlichen Aspekt ist aber zu prüfen, ob und allenfalls in welchem Umfang überhaupt die rechtliche Notwendigkeit bzw. Berechtigung zu den getroffenen Feststellungen besteht. Die ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes anerkennt die Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden nur als subsidiären Rechtsbehelf, wenn kein Leistungsbescheid möglich ist (vgl. in diesem Sinne beispielsweise mit dem Erkenntnis vom 17. Dezember 1986, Slg. Nr. 12.455/A) und wenn die bescheidmäßige Feststellung im öffentlichen Interesse oder im rechtlichen Interesse einer Partei gelegen ist (vgl. mit dem Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 14. Dezember 1987, Slg. Nr. 12.586/A, vom 26. Juni 1996, Zl. 95/12/0137, u.v.a.).

Die gesonderte Feststellung der für eine Jubiläumszuwendung anrechenbaren Dienstzeit vor deren frühestens in Betracht kommenden Fälligkeit wurde mit hg. Erkenntnis vom 2. September 1998, Zl. 95/12/0070, vom Verwaltungsgerichtshof für unzulässig erklärt. Dem Beschwerdeführer in diesem Verfahren - so der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung - stünde die Möglichkeit offen, ab dem Zeitpunkt, der seiner Meinung frühestens als Fälligkeitstermin für die Jubiläumszuwendung in Frage komme, eine Entscheidung über deren Gebührlichkeit zu erwirken; erst in diesem Verfahren werde die Frage der (zu berücksichtigenden) Dienstzeit zu klären sein. Ein davon unabhängiges, auf die Dienstzeit als eine für die Gewährung der Jubiläumszuwendung notwendige Voraussetzung beschränktes Feststellungsinteresse bestehe nicht.

Diese Voraussetzungen treffen in den vorliegenden Beschwerdefällen auch für die Fragen der Ruhegenussbemessung und des Gebührenurlaubes zu. In allen diesen Fällen ist ein Leistungsstreitverfahren im konkreten Anlassfall möglich; auch im Hinblick auf die Bestimmung des § 18 Abs. 9 DO ist eine vorgängige Feststellung der "Eintrittstage" ebenfalls untunlich.

Bereits daraus folgt die rechtliche Notwendigkeit, die angefochtenen Bescheide als der Sache nach unzulässige Feststellungsbescheide im Rahmen der Anfechtung gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes zu beheben.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG (insbesondere § 52 Abs. 1 VwGG) in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung BGBl. Nr. 416/1994.

Wenn die bescheidmäßigen Erledigungen vorliegendenfalls auf einen förmlichen Parteienantrag zurückgehen sollten (der Betreff der erstinstanzlichen Bescheide deutet darauf hin, mit den Verwaltungsakten wurden aber von der Behörde keine derartigen Anträge vorgelegt), dann hat die Behörde zwar einen förmlichen Bescheid zu erlassen, der aber - allenfalls - auch bloß auf Zurückweisung lauten kann (vgl. den Beschluss eines verstärkten Senates vom 15. Dezember 1977, VwSlg. 9.458/A).

Wien, am 28. Juni 2000