TE Vfgh Beschluss 2017/11/24 G278/2017, V117/2017, WIII172017

I. Die Anfechtung wird zurückgewiesen.

II. Die Anträge werden zurückgewiesen.

III. Kosten werden nicht zugesprochen.

Begründung

I.       Sachverhalt und Anfechtungsvorbringen

1.       Die Tiroler Landesregierung hat in ihrer Sitzung am 15. August 2017 beschlossen, am 15. Oktober 2017 eine Volksbefragung für das gesamte Landesgebiet mit folgender Fragestellung durchzuführen:

"Soll das Land Tirol ein selbstbewusstes Angebot für nachhaltige, regional angepasste sowie wirtschaftlich und ökologisch vertretbare Olympische und Paralympische Winterspiele Innsbruck-Tirol 2026 legen?"

2.       Die Ausschreibung wurde gemäß §50 Abs1 des Tiroler Gesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen, LGBl 56 idF LGBl 76/2014, iVm §2 Abs2 litn Tir. Landes-Verlautbarungsgesetz 2013 vom Landeshauptmann am 16. August mit LGBl 72/2017 im Landesgesetzblatt für Tirol kundgemacht und die Volksbefragung am 15. Oktober 2017 durchgeführt. Von den 341.204 gültig abgegebenen Stimmen wurden nach dem – mit LGBl 103/2017 am 27. Oktober 2017 kundgemachten – endgültigen Abstimmungsergebnis 159.510 (46,75 %) für "ja" und 181.694 (53,25 %) für "nein" abgegeben.

3.       Mit der am 2. November 2017 beim Verfassungsgerichtshof eingelangten, auf "Art139 Abs1 Z3, 140 Abs1 Z1 litc und 141 Abs1 lith B-VG" gestützten Eingabe beantragen – laut Angaben im Schriftsatz – insgesamt 116 bei der Volksbefragung Stimmberechtigte (wobei Unterstützungserklärungen lediglich von 112 Personen vorgelegt worden sind), der Verfassungsgerichtshof möge

"a) feststellen, dass die Fragestellung 'Soll das Land Tirol ein selbstbewusstes Angebot für nachhaltige, regional angepasste sowie wirtschaftliche und ökologisch vertretbare Olympische und Paraolympische Winterspiele Innsbruck-Tirol 2026 legen?' suggestiv und daher manipulativ und verfassungswidrig ist;

b) feststellen, dass §62 Abs1 des Tiroler Landesgesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen, Tiroler LGBl Nr 56/1990 in der Fassung Tiroler LGBl Nr 73/2017 verfassungswidrig ist;

c) feststellen, dass eine Weiterleitung von Werbebotschaften durch Gemeinden an Gemeinderäte und Gemeindemitarbeiter eine verfassungswidrige Vorgangsweise der Gemeinden darstellt;

d) den Beschwerdeführern Kostenersatz zusprechen."

Begründend führen die Anfechtungswerber insbesondere aus, dass die Formulierung der Fragestellung entgegen §44 Abs2 des Tiroler Gesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen unklar und suggestiv verfasst sei, weil gehäuft positiv besetzte Begriffe verwendet würden, die zur sachlichen Beantwortung der Frage nicht notwendig seien. Zudem würden mit der Entscheidung über den Austragungsort lediglich positive Effekte verbunden; auf negative Folgen wie Belastungen der Umwelt oder das weitere Schicksal der Veranstaltungsstätten nach der Austragung werde nicht hingewiesen. Dadurch werde versucht, den Wählerwillen zu verfälschen und die Antwort in eine bestimmte Richtung zu lenken, was dem demokratischen Grundprinzip der Verfassung widerspreche. Eine etwaige Wertung der Formulierung als Selbstbindung ändere am suggestiven und manipulativen Charakter der Fragestellung nichts. Weiters wird bemängelt, dass E-Mails der Initiatorin des Volksbegehrens, einer GmbH, mit dem Ersuchen an Gemeindeämter von Tiroler Gemeinden übermittelt worden seien, Werbetexte und Einladungen zu Werbeveranstaltungen im Bezirk an Gemeinderäte und Gemeindemitarbeiter weiterzuleiten. Durch die Weiterleitung in Form von "amtlichen" Mitteilungen von E-Mail-Adressen der Gemeinden sei der Eindruck entstanden, "dass die Austragung der Olympischen und Paraolympischen Winterspiele 2026 seitens der Gemeinden gutgeheißen" würden ("einseitige Werbung"). Die Gemeinden seien durch die Anschreiben der "Olympiawerber genötigt [worden], ihre geforderte Äquidistanz zu den Olympiabefürwortern und zu den Olympiagegnern aufzugeben", weshalb die "Freiheit bzw. die Reinheit der Wahlen bzw. der Volksbefragung" untergaben worden sei.

§62 des Tiroler Gesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen, LGBl 56 idF LGBl 73/2017, sei verfassungswidrig, weil die Anfechtung des Ergebnisses der Volksbefragung lediglich für eine Mehrheit des Landtages ermöglicht werde und dies den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips widerspreche.

II.      Erwägungen

1. Der Verfassungsgerichtshof hat über die Zulässigkeit der Anfechtung gemäß Art141 Abs1 lith B-VG erwogen:

1.1.    Gemäß §67 Abs1 VfGG können die Wahl des Bundespräsidenten, die Wahlen zu den allgemeinen Vertretungskörpern, zum Europäischen Parlament und zu den satzungsgebenden Organen (Vertretungskörpern) der gesetzlichen beruflichen Vertretungen, die Wahlen in die Landesregierung und in die mit der Vollziehung betrauten Organe einer Gemeinde und die Ergebnisse von Volksbegehren, Volksabstimmungen, Volksbefragungen und Europäischen Bürgerinitiativen wegen jeder behaupteten Rechtswidrigkeit des Verfahrens (im Folgenden: Wahlverfahren) angefochten werden. Eine solche Anfechtung hat den begründeten Antrag auf Nichtigerklärung des Wahlverfahrens oder eines bestimmten Teiles desselben zu enthalten.

1.2.    Die Anfechtungsschrift hat nach §15 Abs2 iVm §67 Abs1 VfGG – der schon dem ausdrücklichen Wortlaut nach auch für Volksbefragungen anzuwenden ist – u.a. ein bestimmtes Begehren, und zwar "den begründeten Antrag auf Nichtigerklärung des Wahlverfahrens oder eines bestimmten Teiles desselben zu enthalten". Fehlt ein solches Begehren, leidet die Anfechtung an einem nicht verbesserungsfähigen inhaltlichen Mangel (vgl. VfSlg 11.562/1987, 14.417/1996, 14.556/1996, 16.019/2000, 17.975/2006, 18.820/2009, 19.073/2010, 19.247/2010; VfGH 28.11.2000, W I-4/00; 1.7.2015, WI6/2015; 25.9.2015, WI8/2015). Die unter Punkt I.3. wiedergegebenen Feststellungsbegehren (lita und litc der Anfechtungsschrift) betreffend die Rechtswidrigkeit der Fragestellung und der Weiterleitung von Werbebotschaften durch Gemeinden enthalten keinen Antrag auf Nichtigerklärung oder Aufhebung des Wahlverfahrens (oder eines Teiles desselben) und gehen über den Gegenstand des hier allein in Betracht kommenden Verfahrens gemäß Art141 Abs1 lith B-VG hinaus (vgl. auch VfSlg 14.556/1996 [Punkt II.1.3.4.], 18.820/2009, 19.073/2010, 19.247/2010).

1.3.    Die Anfechtung der Volksbefragung war daher (schon aus diesem Grund) als unzulässig zurückzuweisen, ohne dass auf das sonstige Vorbringen in der Anfechtungsschrift eingegangen werden muss (vgl. VfSlg 15.169/1998, 17.192/2004; VfGH 8.6.2004, W I-7/04; 18.6.2016, WI8/2016; 28.6.2016, WI5/2016; 9.1.2017, WI14/2016, G1/2017).

2.       In dem weiters auf "Art139 Abs1 Z3" und "140 Abs1 Z1 litc" B-VG gestützten Schriftsatz wird zudem Folgendes ausgeführt:

"Gemäß §62 Abs1 des Tiroler Landesgesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen, Tiroler LGBl Nr 56/1990 in der Fassung Tiroler LGBl Nr 73/2017 ist bei Volksbefragungen aufgrund eines Beschlusses des Landtages lediglich dieser berechtigt, einen Überprüfungsantrag bei der Landeswahlbehörde zu stellen. Die hierfür notwendige Mehrheit bringt es mit sich, dass der Landtag sich selbst überprüft. Minderheiten im Landtag haben kein[e] Befugnis zur Stellung eines Überprüfungsantrages. Es besteht auch keine weitere Befugnis zur Stellung eines Überprüfungsantrages durch Privatpersonen, Bürgerinitiative[n], politische Parteien udgl. Den Anforderungen einer unabhängigen Überprüfung von Verwaltungsakten wird damit nicht entsprochen. Es besteht somit faktisch keine Überprüfungsmöglichkeit des gegenständlichen Verwaltungsaktes.

In seinem Erkenntnis vom 16. Juni 2000 zu V103/99, VfSlg 15.816/2000 hat der Verfassungsgerichtshof festgehalten, dass bei Fehlen einer Überprüfungsmöglichkeit den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips nicht entsprochen wird:

'Auch verbietet es sich, aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber nähere Regelungen über die Anfechtung der Ergebnisse von Volksbefragungen beim Verfassungsgerichtshof bislang nur für solche nach Art49b B-VG geschaffen hat, zu schließen, dass eine Anfechtung der Ergebnisse von auf Landes- und Gemeindeebene durchgeführten Volksbefragungen nicht möglich sei. Einerseits widerspräche ein solches Ergebnis den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips, das es – wie der Verfassungsgerichtshof schon in VfSlg 2455/1952 festgestellt hat – ausschließt anzunehmen, es dürfte hoheitliche Akte von Verwaltungs-organen geben, die nicht auf ihre Übereinstimmung mit den sie determinierenden Gesetzesbestimmungen und den verfassungsrechtlichen Vorschriften geprüft werden können; andererseits ist zu bedenken, dass Art141 Abs3 B-VG den Bundesgesetzgeber nicht nur ermächtigt, sondern verpflichtet, nähere Regelungen über die Zulässigkeit von Anfechtungen des Ergebnisses von Volksbegehren, Volksbefragungen und Volksabstimmungen zu erlassen.'

§62 Abs1 des Tiroler Landesgesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen, Tiroler LGBl Nr 56/1990 in der Fassung Tiroler LGBl Nr 73/2017 ist somit verfassungswidrig. Die Verfassungswidrigkeit ergibt sich aus der fehlenden Möglichkeit zur Anfechtung des Ergebnisses der Volksbefragung.

[…]

Die ausschließliche Legitimation zur Stellung eines Überprüfungsantrages durch eine Mehrheit des Landtages entspricht nicht dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit und ist somit verfassungswidrig."

2.1.    Der Verfassungsgerichtshof hat seit den Beschlüssen VfSlg 8009/1977 und 8058/1977 in ständiger Rechtsprechung den Standpunkt vertreten, die Antragslegitimation nach Art139 Abs1 Z3 und Art140 Abs1 Z1 litc B-VG setze voraus, dass durch die bekämpfte Bestimmung die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt werden müssen und dass der durch Art139 Abs1 Z3 und Art140 Abs1 Z3 litc B-VG dem Einzelnen eingeräumte Rechtsbehelf dazu bestimmt ist, Rechtsschutz gegen rechtswidrige generelle Normen nur insoweit zu gewähren, als ein anderer zumutbarer Weg hiefür nicht zur Verfügung steht (zB VfSlg 16.332/2001).

2.2.    Gemäß Art141 Abs1 lith B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof unter anderem über die Anfechtung des Ergebnisses von Volksbefragungen. Im Zuge der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl I 51/2012, wurde diese Kompetenz des Verfassungsgerichtshofes zur Gewährleistung einer klaren Abgrenzung der Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte und des Verfassungsgerichtshofes aus Art141 Abs3 B-VG idF vor BGBl I 51/2012 in die lite des Art141 Abs1 B-VG transferiert (vgl. Erläut. zur RV 1618 BlgNR 24. GP, 20). Dazu wird in den Erläuterungen ausdrücklich betont, dass auch Art141 Abs1 lite B-VG – entsprechend der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes – "nicht nur Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen auf Grund der Bundesverfassung, sondern auch auf Grund der Landesverfassung oder in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde (Art117 Abs8 B-VG)" umfasse; die Regelung des Verfahrens liege auch nach dem Entfall des Art141 Abs3 B-VG idF vor BGBl I 51/2012 – gemäß Art148 B-VG – weiterhin beim Bundesgesetzgeber (vgl. nochmals Erläut. zur RV 1618 BlgNR 24. GP, 20). Mit der Einfügung weiterer literae durch BGBl I 41/2016 wurde die Bezeichnung von Art141 Abs1 lite B-VG auf lith leg.cit. geändert.

2.3.    In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Verfassungsgerichthof, soweit bundesgesetzliche Regelungen fehlen, die Legitimationsvoraussetzungen für die Anfechtung direktdemokratischer Ereignisse (insbesondere von Volksbefragungen auf Landes- und Gemeindeebene) unmittelbar aus Art141 B-VG selbst abgeleitet (vgl. VfSlg 15.816/2000, 19.648/2012, 19.784/2013, 19.785/2013). Der Verfassungsgerichtshof hat weiters ausgesprochen, dass der Bundesgesetzgeber das Recht auf Anfechtung des Ergebnisses von Volksbefragungen derart zu gestalten hat, dass eine solche (Rechts-)Ausübung tatsächlich ermöglicht wird (vgl. VfSlg 9234/1981, 13.839/1994, 19.772/2013), nicht jedoch, dass die Anfechtungsbefugnis jeder an der Teilnahme berechtigten Person schlechthin zukommen muss (vgl. VfSlg 13.828/1994, 19.772/2013). Die bisherige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Antragslegitimation einer Mehrzahl stimmberechtigter Personen bei Anfechtungen gemäß Art141 Abs3 B-VG idF vor BGBl I 51/2012 lässt sich auf Anfechtungen gemäß Art141 Abs1 lith B-VG übertragen (zur Entstehung dieser Bestimmung vgl. die im Punkt II.2.2. dargestellten Ausführungen; zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung vgl. die Beschlüsse VfGH 12.6.2015, WIII1/2015; 18.2.2016, WIII1/2016).

2.4.    Ein zumutbarer Weg iSd Art139 Abs1 Z3 und Art140 Abs1 Z1 litc B-VG zur Geltendmachung der behaupteten Verfassungswidrigkeit von §62 des Tiroler Gesetzes vom 4. Juli 1990 über Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen sowie der Rechtswidrigkeit der Fragestellung (und deren Kundmachung in Verordnungsform im Landesgesetzblatt für Tirol) ist den Anfechtungswerbern im vorliegenden Fall daher – ungeachtet ihres anders lautenden Vorbringens – sehr wohl eröffnet, und zwar durch die Möglichkeit der Anfechtung nach Art141 Abs1 lith B-VG (vgl. VfSlg 11.803/1988, 17.132/2004, 18.947/2009 mwH; VfGH 10.10.2012, G98/12; 28.6.2016, WI5/2016; vgl. auch VfSlg 19.995/2015).

2.5.    Im Zuge des Anfechtungsverfahrens hätte der Verfassungsgerichtshof – wäre die Anfechtung nicht aus den unter Punkt II.1.2. dargelegten Gründen unzulässig – diese Bestimmung anzuwenden, um zu prüfen, ob ein der Anfechtung nach Art141 Abs1 lith B-VG vorgelagertes Verfahren vorgesehen ist. Des Weiteren wäre – anlässlich einer zulässigen Anfechtung – auch die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verfahrens der Volksbefragung einschließlich der Gesetzmäßigkeit der in Verordnungsform kundgemachten Fragestellung bei einer Volksbefragung möglich (vgl. VfSlg 15.816/2000, 19.648/2012, 19.772/2013 mwH). Im Verfahren über die Anfechtung könnten daher Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Bestimmungen geltend gemacht werden, um – sollte der Verfassungsgerichtshof diese Bedenken teilen – die Einleitung eines Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahrens zu initiieren.

2.6.    Die Individualanträge der Anfechtungswerber sind daher schon aus diesem Grund mangels Legitimation zurückzuweisen, ohne dass es einer Prüfung der übrigen Prozessvoraussetzungen bedurft hätte.

3.       Soweit es sich bei dem unter litc der Anfechtungsschrift gestellten Antrag, (der Verfassungsgerichtshof möge feststellen, "dass eine Weiterleitung von Werbebotschaften durch Gemeinden an Gemeinderäte und Gemeindemitarbeiter eine verfassungswidrige Vorgangsweise der Gemeinden darstellt") um einen selbständigen Antrag handelt (vgl. Punkt II.1.2.), ist zu bemerken, dass dem Verfassungsgerichtshof keine Zuständigkeit zur Entscheidung über derartige selbständige Feststellungsanträge zukommt.

III.    Ergebnis

1.       Die Anfechtung ist daher zurückzuweisen.

2.       Die Anträge auf Gesetzes- bzw. Verordnungsprüfung sind zurückzuweisen.

3.       Der Antrag auf Feststellung, dass eine Weiterleitung von Werbebotschaften durch Gemeinden an Gemeinderäte und Gemeindemitarbeiter eine verfassungswidrige Vorgangsweise der Gemeinden darstellt, ist zurückzuweisen.

4.       Kosten sind nicht zuzusprechen, weil ein Kostenersatz im Verfahren nach Art141 B-VG nur in §71a VfGG (vgl. dazu auch §27 VfGG) vorgesehen ist, welche Bestimmung im vorliegenden Fall nicht in Betracht kommt (VfSlg 15.942/2000 mwH, 19.651/2012).

5.       Dieser Beschluss konnte gemäß §19 Abs3 Z4 VfGG ohne weiteres Verfahren und ohne vorangegangene Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung gefasst werden.