TE Vfgh Erkenntnis 1998/2/26 B713/97

Die beschwerdeführenden Gesellschaften sind durch den angefochtenen Bescheid im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt worden.

Der Bescheid wird aufgehoben.

Der Bund (Bundeskanzler) ist schuldig, den beschwerdeführenden Gesellschaften zu Handen ihrer Rechtsvertreter die mit S 18.000,-- bestimmten Verfahrenskosten binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang zu ersetzen.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Dreizehn - periodische Druckschriften herausgebende - Gesellschaften wandten sich mit Beschwerde vom 12. Juli 1996 gemäß §27 Abs1 Z1 lita des Rundfunkgesetzes, BGBl. 379/1984 (im folgenden: RFG) an die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes (im folgenden: RFK). Sie begehrten darin, festzustellen, daß der Österreichische Rundfunk (im folgenden: ORF) dadurch, daß er am 5. Juni 1996 im Hörfunk in der Zeit zwischen 14.05 Uhr und 15.00 Uhr eine Sendung "Club Radio Salzburg", und in dieser Werbespots zur Bewerbung einer bestimmten Unternehmung bzw. deren Produkte ausgestrahlt habe, die Bestimmungen des §2 Abs2 sowie §§5 ff. RFG verletzt habe. Die Sendung habe neben der Ausstrahlung von Musik im wesentlichen aus der werblichen Präsentation einer bestimmten Unternehmung bestanden. Dem Mitarbeiter dieser Unternehmung sei als Gesprächspartner des Moderators die Möglichkeit der Darstellung der Leistungen seines Unternehmens geboten worden; der Moderator habe dabei nur als Stichwortgeber fungiert. Die Präsentation sei durch ein Gewinnspiel abgerundet worden, bei dem noch einmal auf den Inhalt des Gesprächs mit dem Mitarbeiter der Unternehmung Bezug genommen und ein Gewinnpreis dieses Unternehmens zur Verfügung gestellt worden sei. Die Sendung sei jedoch nicht als Werbesendung bezeichnet gewesen. Dadurch habe der ORF nicht nur gegen §2 Abs2 RFG (Verpflichtung des ORF zur Objektivität und Unparteilichkeit) verstoßen, sondern auch gegen das Verbot der Schleichwerbung gemäß §5a Abs2 leg.cit. Soferne es sich bei dieser Sendung aber um "kommerzielle Werbung" gemäß §5 Abs3 RFG gehandelt habe, habe das Verhalten des ORF gegen §§5a Abs4, 5 Abs5 und 7 RFG verstoßen.

2. Die RFK gab dieser Beschwerde mit Bescheid vom 26. November 1996 nicht Folge. Nach Sachverhaltsdarstellung wird diese Entscheidung wie folgt begründet:

"Die Frage, ob der inkriminierte Beitrag als kommerzielle Werbung zu verstehen ist oder aber als Unterhaltungssendung mit Informationselementen, kann hier weitgehend ebenso unbeantwortet bleiben wie die Frage nach der Legitimation der Beschwerdeführer. Entscheidend ist vielmehr, welchen Interessen die gesetzliche Pflicht der §§5 ff RFG im Zusammenhang mit der Werbung im ORF zu dienen hat. Zu prüfen ist also, ob und gegen wen jene Interessen verletzt wurden, deren Schutz im Zweckbereich der Norm liegt. Es ist also bei der Frage nach dem geschützten Personenkreis auf den Schutzzweck der Norm Bedacht zu nehmen. Es ist aufgrund jener Norm zu haften, die ein Verhalten verpönt, und zwar soweit der Zweck dieser Norm reicht. Diese Lehre vom Schutzzweck der Norm (Rechtswidrigkeitszusammenhang) ist keineswegs nur auf den deliktischen Bereich beschränkt, es ist vielmehr immer im Einzelfall zu prüfen, wer und was durch eine bestimmte gesetzliche Regelung geschützt werden soll, wobei für das zu haften ist, was die übertretene Verhaltensnorm nach ihrem Schutzzweck gerade verhindern sollte (Reischauer in Rummel,

2. Band zu §1295 ABGB, Rz. 7, 8 zu §1311 ABGB, Rz. 10, Koziol - Welser, Band I, 10. Auflage, S. 453 f; Schwimann Band IV, Rz. 8, 9 zu §1311 ABGB; JBl. 1993, 788; SZ 44/39, u.v.a.).

Der Rechtswidrigkeitszusammenhang muß dabei in persönlicher und sachlicher Hinsicht gegeben sein. Zu prüfen ist demnach die Frage der Rechtswidrigkeit gegenüber dem Verletzten sowie jene nach dem Sinn der Verbotsnorm. Normzweck oder der Schutzbereich der Norm sind hier im vorliegenden Fall ganz unzweifelhaft in der Richtung zu verstehen, daß die gesetzlichen Bestimmungen der §§5 ff RFG zum Schutz der Konsumenten eingerichtet sind, also der Zuhörer und Zuseher der Sendungen des ORF. Keinesfalls ist das Rundfunkgesetz in den erwähnten Bestimmungen dazu da, den 'Werbekuchen' unter den Wettbewerbern zu verteilen und ihn für einzelne gegenüber anderen zu schützen. Dies ist vielmehr Aufgabe der Zivilgerichte, soweit sie im Sinne des UWG oder der allgemeinen Schadenersatzbestimmungen angerufen werden. Normadressat der §§5 ff RFG ist jedoch, wie bereits ausgeführt, der Konsument, und nicht jene, die miteinander in einem Wettbewerbsverhältnis stehen. Die Beschwerdeführer sind deshalb mit ihren Ansprüchen auf ihr Klagerecht nach §§1 ff UWG zu verweisen. Der vorliegenden Beschwerde mußte hingegen ein Erfolg versagt bleiben."

3. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, in der die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des bekämpften Bescheides begehrt wird.

4. Die RFK als belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor, verzichtete jedoch auf die Erstattung einer Gegenschrift.

5. Der Generalintendant des ORF und der Intendant des Landesstudios Salzburg brachten eine gemeinsame Äußerung ein, in der sie dem Beschwerdevorbringen entgegen- und für die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde eintraten.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

1.1. Die RFK ist eine nach Art133 Z4 B-VG eingerichtete Verwaltungsbehörde. Ihre Entscheidungen unterliegen nach §29 Abs5 RFG nicht der Aufhebung oder Abänderung im Verwaltungsweg. Der administrative Instanzenzug im Sinne des Art144 Abs1, zweiter Satz, B-VG ist also ausgeschöpft (vgl. VfSlg. 12795/1991, 12969/1992, 13509/1993 uvam.).

1.2. Wie der Verfassungsgerichtshof etwa in VfSlg. 7716/1975, 7717/1975, 7718/1975 und 8320/1978 darlegte, ist es nicht ausgeschlossen, daß eine (natürliche oder juristische) Person, die eine auf §27 Abs1 Z1 RFG gestützte Beschwerde an die RFK gerichtet hat, durch den ihren Antrag ablehnenden Bescheid der Kommission in (irgend-)einem subjektiven öffentlichen Recht verletzt wird. Sie ist daher legitimiert, gegen den Bescheid der Kommission gemäß Art144 Abs1 B-VG beim Verfassungsgerichtshof Beschwerde zu führen.

1.3. Die Prozeßvoraussetzungen treffen (insgesamt) zu (vgl. VfSlg. 12491/1990, 12795/1991, 13338/1993, 13510/1993), die Beschwerde ist daher zulässig.

2. Die Beschwerde ist im Ergebnis begründet; die beschwerdeführenden Gesellschaften wurden durch den angefochtenen Bescheid aus folgenden Erwägungen im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt:

Der angefochtene Bescheid gibt der Formulierung ihres Spruches zufolge der an die RFK gerichteten Beschwerde "nicht Folge". In der Begründung heißt es dazu abschließend, daß der an die RFK gerichteten Beschwerde "ein Erfolg versagt bleiben" mußte; vorher wird ausgeführt, "die Frage nach der Legitimation der Beschwerdeführer" könne unbeantwortet bleiben. Ferner heißt es in der Begründung des angefochtenen Bescheides, die §§5 ff. RFG seien "zum Schutz der Konsumenten eingerichtet", keinesfalls dienten sie dazu, "den 'Werbekuchen' unter den Wettbewerbern zu verteilen ... Die Beschwerdeführer sind deshalb mit ihren Ansprüchen auf ihr Klagerecht nach §§1 ff. UWG zu verweisen."

In Würdigung dieser den Bescheid tragenden - in sich widersprüchlichen - Begründung ist die Erledigung der RFK als Zurückweisung der an sie gerichteten Beschwerde zu verstehen. Der erwähnte Widerspruch in der Begründung liegt darin, daß die "Frage nach der Legitimation der Beschwerdeführer" unbeantwortet bleiben könne, gerade auf die mangelnde Legitimation der Beschwerdeführer aber die Entscheidung der RFK gegründet wird. Zusammen mit der Verweisung der Beschwerdeführer auf den Zivilrechtsweg ergibt sich klar, daß die RFK mangels Beschwer der Beschwerdeführer mit Zurückweisung der an sie gerichteten Beschwerde vorging.

Demgegenüber stellt §27 Abs1 Z1 lita RFG auf eine unmittelbare Schädigung durch eine Rechtsverletzung ab.

Die §§5 (idF. vor dem BG BGBl. I 50/1998) und 5a RFG haben folgenden Wortlaut:

"§5. (1) Der Österreichische Rundfunk hat einen Teil seiner Sendezeit an die im Nationalrat vertretenen politischen Parteien und an Interessenverbände zu vergeben. Dieser Teil darf je Programm 1 vH der Sendezeit nicht überschreiten und ist auf die Bewerber um die Zuteilung dieser Sendezeit entsprechend ihrer Bedeutung im öffentlichen Leben aufzuteilen. Der Österreichische Rundfunk hat die Veröffentlichung einer Belangsendung im Hörfunk oder im Fernsehen davon abhängig zu machen, daß ihm ein Bevollmächtigter genannt wird.

(2) Der Österreichische Rundfunk hat Bundes- und Landesbehörden für Aufrufe in Krisen- und Katastrophenfällen und andere wichtige Meldungen an die Allgemeinheit zu jeder Zeit die notwendige und zweckentsprechende Sendezeit kostenlos zur Verfügung zu stellen.

(3) Der Österreichische Rundfunk kann im Rahmen seiner Hörfunk- und Fernsehprogramme Sendezeiten gegen Bezahlung für kommerzielle Werbung vergeben.

(4) Eines der Programme des Hörfunks hat von Werbesendungen frei zu bleiben. Den Umfang der Werbesendungen (Spots, Kurzsendungen und gestaltete Werbesendungen einschließlich gestalteter An- und Absagen von Patronanzsendungen) in den übrigen Programmen setzt auf Vorschlag des Generalintendanten das Kuratorium fest; sowohl in den beiden Programmen des Fernsehens als auch in den bundesweit verbreiteten Programmen des Hörfunks sind Werbesendungen nur bundesweit zulässig. Sendezeiten für kommerzielle Werbung dürfen am Aschermittwoch, Gründonnerstag, Karfreitag, am 1. und 2. November sowie am 24. Dezember weder im Hörfunk noch im Fernsehen vergeben werden. Werden im Hörfunk dieselben Werbesendungen zur gleichen Zeit in mehreren Programmen gesendet, so sind sie nicht mehrfach zu zählen. Werbesendungen für Tabakwaren und Spirituosen sowie unter der Wahrnehmungsgrenze liegende Werbesendungen sind unzulässig. Das Kuratorium kann auf Vorschlag des Bundesministers für Gesundheit, Sport und Konsumentenschutz weitere im Interesse der Volksgesundheit notwendige Beschränkungen hinsichtlich der kommerziellen Werbung festlegen.

(5) Werbesendungen im Hörfunk dürfen im Wochendurchschnitt die tägliche Dauer von insgesamt 120 Minuten nicht überschreiten, wobei Abweichungen von höchstens 20 vH pro Tag zulässig sind. Werbesendungen, die in Lokalprogrammen des Hörfunks gesendet werden, sind nur einmal zu zählen und dürfen im Wochendurchschnitt die tägliche Dauer von 5 Minuten nicht überschreiten, wobei Abweichungen von höchstens 20 vH pro Tag zulässig sind.

(6) Werbesendungen in den Programmen des Fernsehens dürfen im Wochendurchschnitt die tägliche Dauer von 25 Minuten pro Programm nicht überschreiten, wobei Abweichungen von höchstens 20 vH pro Tag zulässig sind. Innerhalb einer vollen Stunde darf die Dauer der Fernsehwerbung 20 vH nicht überschreiten. Unter Stunde sind die 24 gleichen Teile eines Kalendertages zu verstehen.

(7) Sendungen nach den Abs1 und 3 sind in der An- und Absage entsprechend zu kennzeichnen.

(8) Abs4 bis 6 sind auf Patronanzsendungen nicht anzuwenden, soweit es sich dabei nicht um gestaltete An- und Absagen handelt. Weiters sind Abs4 bis 6 auch auf Sendungen nicht anzuwenden, die von einem Gericht oder von der Kommission (§29) angeordnet werden.

§5a. (1) Werbung darf nicht irreführen und den Interessen der Verbraucher nicht schaden.

(2) Schleichwerbung ist unzulässig. Schleichwerbung ist die Erwähnung oder Darstellung von Waren, Dienstleistungen, Namen, Marken oder Tätigkeiten eines Herstellers von Waren oder eines Erbringers von Dienstleistungen in Programmen, wenn sie vom Österreichischen Rundfunk absichtlich zu Werbezwecken vorgesehen ist und die Allgemeinheit hinsichtlich des eigentlichen Zweckes dieser Erwähnung oder Darstellung irreführen kann. Eine Erwähnung oder Darstellung gilt insbesondere dann als beabsichtigt, wenn sie gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung erfolgt.

(3) In der Werbung dürfen weder im Bild noch im Ton Personen auftreten, die regelmäßig Nachrichtensendungen und Sendungen zum politischen Zeitgeschehen vorstellen.

(4) Ein Werbetreibender darf keinen redaktionellen Einfluß auf den Programminhalt ausüben."

Das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird durch den Bescheid einer Verwaltungsbehörde verletzt, wenn die Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch nimmt oder in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt (zB VfSlg. 9696/1983), etwa indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert (zB VfSlg. 10374/1985, 11405/1987, 13280/1992).

Nach §27 Abs1 Z. 1 lita RFG entscheidet die Kommission - soweit dafür nicht eine andere Verwaltungsbehörde oder ein Gericht zuständig ist - über die Verletzung von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes auf Grund von Beschwerden einer Person, die durch eine Rechtsverletzung unmittelbar geschädigt zu sein behauptet.

Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer in ihrer an die Kommission gerichteten Beschwerde behauptet, der ORF habe durch die Ausstrahlung der inkriminierten Sendung, die nicht als Werbesendung bezeichnet wurde, nicht auf die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung Bedacht genommen (§2 Abs2 RFG) sowie gegen das Verbot der Schleichwerbung verstoßen (§5a Abs2 RFG). Weiters wurde geltend gemacht, daß für den Fall, daß es sich bei der Sendung um eine kommerzielle Werbung gehandelt habe, eine Verletzung der §§5 Abs5, 5 Abs7 und 5a Abs4 RFG vorliege.

Die Frage, ob diese Behauptungen zutrafen, wäre Gegenstand des Beschwerdeverfahrens vor der Kommission gewesen. Eine Zurückweisung der Beschwerde, etwa weil die Beschwerdebehauptungen unzutreffend seien, wäre daher gesetzwidrig gewesen.

Die Kommission hat die Zurückweisung der Beschwerde auch nicht damit begründet. Sie hat ihre Zuständigkeit ausschließlich deshalb abgelehnt, weil die Zeitungsherausgeber mit ihrer Beschwerde in Wahrheit zivilrechtliche Ansprüche nach dem UWG durchsetzen wollen; hiefür seien die Gerichte zuständig, somit die Zuständigkeit der Kommission ausgeschlossen.

Es ist der Kommission zwar beizupflichten, daß nach §27 Abs1 RFG ihre Zuständigkeit zur Entscheidung über ein Begehren u.a. dann nicht gegeben ist, wenn hiefür ein Gericht zuständig ist. Die Frage, ob dies der Fall ist, darf aber nicht - wie die Kommission es getan hat - nach dem (vermuteten) Zweck der Beschwerde, sondern ausschließlich nach deren Inhalt beurteilt werden. Der Inhalt der an die Kommission gerichteten Beschwerde war nun keineswegs die Geltendmachung zivilrechtlicher Ansprüche, sondern die Verletzung der Vorschriften der §§2 Abs2, 5a Abs2 sowie der §§5 Abs5, 5 Abs7 und 5a Abs4 RFG durch die Ausstrahlung der Sendung im Hörfunk festzustellen. Zu einer derartigen Feststellung ist aber weder ein Gericht noch eine andere Verwaltungsbehörde als die Kommission zuständig (vgl. VfSlg. 7897/1976, 8579/1979, 8581/1979, 14221/1995). Eine Umdeutung des klaren Beschwerdeantrages war unzulässig.

Hier ging es um eine Sendung des ORF im Hörfunk. Auf die §§5b bis 5g RFG ist deshalb nicht Bedacht zu nehmen, weil diese Bestimmungen nur die Fernsehwerbung betreffen.

Wenn auch §5a Abs1 RFG ausdrücklich nur auf die Interessen der Verbraucher abstellt, können durch eine Verletzung der oben wiedergegebenen weiteren Regelungen des RFG durchaus auch Mitbewerber des ORF um Werbeaufträge unmittelbar geschädigt werden. Insoferne kann eine Legitimation zur Beschwerdeführung vor der RFK nicht verneint werden.

Daraus folgt aber, daß die RFK, die (Zulässigkeits-)Voraussetzungen des §27 Abs1 Z1 lita RFG zu Unrecht verneinend, den beschwerdeführenden Gesellschaften zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigerte (im Ergebnis vergleichbar mit VfSlg. 7897/1976, s. auch VfSlg. 11958/1989, 13037/1992, 13453/1993, 13561/1993, 13668/1994, 13806/1994), indem sie die Beschwerde - ohne sie einer sachlichen Prüfung zu unterziehen - als unzulässig abtat; dadurch wurden die beschwerdeführenden Gesellschaften im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt.

Der angefochtene Bescheid war deshalb aufzuheben.

III. 1. Die Kostenentscheidung

stützt sich auf §88 VerfGG 1953. Im zugesprochenen Kostenbetrag ist Umsatzsteuer in der Höhe von S 3.000,-- enthalten.

2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4, erster Satz, VerfGG 1953 ohne vorangehende mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.