TE Vwgh Erkenntnis 2014/9/30 Ro 2014/22/0021

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Bernegger, den Hofrat Dr. Robl, die Hofrätin Mag. Merl und die Hofräte Dr. Mayr und Dr. Schwarz als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Perauer, über die Revision der Bezirkshauptmannschaft Vöcklabruck in 4840 Vöcklabruck, Sportplatzstraße 1-3, gegen den Beschluss des Landesverwaltungsgerichtes Oberösterreich vom 7. Februar 2014, Zl. LVwG-750061/2/Gf/Rt, betreffend Aufenthaltstitel (mitbeteiligte Partei: B, vertreten durch Dr. Peter Lechenauer und Dr. Margrit Swozil, Rechtsanwälte in 5020 Salzburg, Hubert-Sattler-Gasse 10), zu Recht erkannt:

Der angefochtene Beschluss wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der im gegenständlichen Verfahren Mitbeteiligte, ein kosovarischer Staatsangehöriger, stellte am 16. Mai 2013 persönlich bei der österreichischen Botschaft in Skopje einen Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" zwecks Familiennachzugs zu seiner in Österreich lebenden Ehegattin, ebenfalls kosovarische Staatsangehörige, die in Österreich auf Grund des Titels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" aufenthaltsberechtigt ist und in V lebt.

Mit Bescheid der Bezirkshauptmannschaft V vom 26. September 2013 wurde dieser Antrag gemäß § 11 Abs. 2 Z 1 iVm Abs. 4 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) und § 11 Abs. 2 Z 4 iVm Abs. 5 leg. cit. abgewiesen.

Zur Begründung führte die Behörde im Wesentlichen aus, der Mitbeteiligte sei bereits im Jahr 2008 illegal in das Bundesgebiet der Republik Österreich eingereist und habe in weiterer Folge einen Asylantrag gestellt, der letztlich mit Erkenntnis des Asylgerichtshofes im November 2008 negativ beschieden worden sei. Gleichzeitig sei seine Ausweisung aus dem Bundesgebiet in den Kosovo bestätigt worden. Er habe sich nicht dazu entschlossen, freiwillig Österreich zu verlassen, weshalb er am 28. November 2008 in den Kosovo abgeschoben worden sei.

Im November 2011 sei der Mitbeteiligte erneut illegal nach Österreich eingereist und habe das Bundesgebiet am 15. November 2011 freiwillig wieder verlassen. Sein persönliches Verhalten zeige, dass er nicht gewillt sei, die entsprechenden Einreisebestimmungen zu akzeptieren.

Faktum sei auch - so die Behörde in ihrer Bescheidbegründung weiter - dass die Ehegattin des Mitbeteiligten für den Unterhalt zur Gänze aufzukommen habe. Der gemäß den Richtsätzen des § 293 ASVG erforderliche Betrag für ein Ehepaar von monatlich netto EUR 1.255,89 werde jedoch nicht erreicht (Differenzbetrag von EUR 37,17). Es bestehe daher die begründete Gefahr, dass der Aufenthalt des Mitbeteiligten in Österreich zu einer finanziellen Belastung einer öffentlichen Gebietskörperschaft führen werde.

Dagegen wurde vom Mitbeteiligten im Wesentlichen mit der Begründung Berufung erhoben, dass auch wiederholte illegale Einreisen nicht zum Fehlen der Erteilungsvoraussetzung nach § 11 Abs. 2 Z 1 NAG führen würden und die Berechnung der Behörde insofern unvollständig sei, als ein Zusatzeinkommen der Ehegattin des Mitbeteiligten in Höhe von monatlich brutto EUR 75,-- nicht berücksichtigt worden sei.

Mit nunmehr angefochtenem Beschluss hob das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich den Bescheid der revisionswerbenden Bezirkshauptmannschaft gemäß § 28 Abs. 3 zweiter Satz des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes, BGBl. I Nr. 33/2013 (VwGVG), auf und verwies die Angelegenheit an die Bezirkshauptmannschaft zurück.

Die Erhebung einer ordentlichen Revision gegen diesen Beschluss wurde für zulässig erklärt.

Begründend stellte das Verwaltungsgericht zunächst den Gang des erstinstanzlichen Verfahrens dar und führte anschließend aus, dass Beweis durch Einsicht in den Akt der Bezirkshauptmannschaft erhoben worden sei. Bereits aus diesem in Verbindung mit dem Parteienvorbringen habe sich der entscheidungswesentliche und zuvor dargestellte Sachverhalt klären lassen und es habe von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgesehen werden können.

Nach Darstellung der Rechtslage führte das Verwaltungsgericht aus, dass im vorliegenden Fall das vom Mitbeteiligten am 16. Mai 2013 persönlich der Österreichischen Botschaft im Kosovo übermittelte Anbringen in einem mit dem Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" überschriebenen "Formular-Nr. 08 § 8 Abs. 1 Z 2 NAG" bestehe. Bei diesem von der Homepage des Bundesministeriums für Inneres downloadbaren Formular dürfte es sich jedoch nicht um ein solches handeln, das auf einer Verordnung gemäß § 19 Abs. 3 zweiter Satz NAG basiere. Daher sei davon auszugehen, dass dem Antragsformular "Nr. 08 § 8 Abs. 1 Z. 2 NAG" keine Rechtsverbindlichkeit in dem Sinne zukomme, dass Einschreiter für ihre Anträge zwingend solche Formulare zu verwenden hätten. Dieser Umstand sei deshalb von maßgeblicher Bedeutung, weil in inhaltlicher Hinsicht aus dem gegenständlichen Vorbringen des Mitbeteiligten vom 16. Mai 2013 nicht abgeleitet werden könne, dass er dezidiert einen Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" stellen habe wollen; objektiv gesehen lasse sich diesem - ohnehin nur sehr kursorisch - ausgefüllten Formular vielmehr nur entnehmen, dass er einen Aufenthalt bei seiner offenbar bereits in Österreich niedergelassenen Ehegattin anstrebe. Für einen in diesem Sinne legalen Aufenthalt stelle das NAG jedoch nicht nur eine "Rot-Weiß-Rot - Karte plus", sondern auch noch diverse andere Formen einer Bewilligungserteilung zur Verfügung. Davon ausgehend hätte die Behörde den vorliegenden Antrag nicht autonom und ohne nähere Begründung als einen solchen gemäß § 46 Abs. 1 Z 2 NAG qualifizieren dürfen; dies insbesondere dann nicht, wenn sie letztlich zum Ergebnis komme, dass der Mitbeteiligte die Voraussetzungen für eine derartige Bewilligungserteilung ohnehin nicht erfülle.

Vor dem Hintergrund der gegenwärtig - insbesondere für einen Fremden - zudem zu konstatierenden weitgehenden Undurchschaubarkeit des Fremden-, des Asyl- und des Niederlassungs- und Aufenthaltsrechts wäre sohin vielmehr im Wege eines Mängelbehebungsauftrages zu klären gewesen, welche konkrete Form eines Aufenthaltstitels iSd § 46 NAG der Mitbeteiligte tatsächlich anstrebe, wobei ihm in diesem Zusammenhang insbesondere auch jene Alternativen aufgezeigt hätten werden müssen, deren Anforderungen er noch am ehesten erfüllen hätte können.

Die einfachgesetzliche Verfahrensbestimmung des § 28 Abs. 2 VwGVG sei vor dem verfassungsgesetzlichen Hintergrund zu betrachten, dass infolge der mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle BGBl. I Nr. 50/2012 vorgenommenen Umwandlung der früheren, bloß Behördenqualität aufweisenden unabhängigen Verwaltungssenate nunmehr in Gerichte im Sinne des B-VG auch gemäß § 17 VwGVG iVm § 39 Abs. 2 AVG das für das Verfahren der Verwaltungsgerichte jetzt nur mehr subsidiär maßgebliche Amtswegigkeitsprinzip "systembedingt" insoweit eine Einschränkung erfahren habe, als sich "bei kohärent-systemkonformer Sichtweise" ergebe, dass die grundlegende rechtspolitische Entscheidungskompetenz prinzipiell weitestmöglich bei der Verwaltungsbehörde verbleiben solle, während die Verwaltungsgerichte funktionsbedingt in erster Linie auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt seien. Um daher der revisionswerbenden Behörde diese Befugnis zur rechtspolitischen Gestaltung offenzuhalten und auch angesichts der zuvor beanstandeten Unzulänglichkeiten sei daher im gegenständlichen Fall gemäß § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG mit einer Aufhebung des angefochtenen Bescheides und einer Zurückverweisung der Angelegenheit vorzugehen gewesen, wobei die Behörde dann, wenn sie die Rechtsauffassung vertrete, dass jede Form der Familienzusammenführung iSd § 46 NAG schon von vornherein ausgeschlossen sei, wenn der Antragsteller eine der Voraussetzungen des § 11 NAG nicht erfülle, sowohl diese Rechtsansicht als auch eine in deren Gefolge allenfalls vorzunehmende Interessenabwägung iSd Art. 8 EMRK entsprechend objektiv nachvollziehbar zu begründen hätte.

Zur Zulässigkeit der Erhebung einer ordentlichen Revision hielt das Verwaltungsgericht abschließend fest, dass im gegenständlichen Verfahren eine Rechtsfrage zu lösen gewesen sei, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG insofern grundsätzliche Bedeutung zukomme, weil bislang eine entsprechende Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes fehle.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende gemäß Art. 133 Abs. 1 Z 1 iVm Art. 133 Abs. 9 B-VG erhobene Revision der Bezirkshauptmannschaft V mit dem Antrag, diesen wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, in eventu wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die mitbeteiligte Partei erstattete über Aufforderung des Verwaltungsgerichtes eine Revisionsbeantwortung mit dem Antrag, den Beschluss wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, in eventu wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Gemäß den Ausführungen in der Revisionsbeantwortung sei der Argumentation der Revisionswerberin, wonach der Mitbeteiligte eindeutig den Aufenthaltstitel "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" gemäß § 46 Abs. 1 Z 2 NAG beantragt hätte, zu folgen. Aus dem Antrag des Mitbeteiligten vom 16. Mai 2013 ergebe sich zweifelsohne, dass es sich dabei um einen Antrag auf Erteilung dieses Aufenthaltstitels handle. Auch in der Berufung moniere der Mitbeteiligte nicht, dass er keinen Antrag auf Erteilung einer "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" gestellt habe. Die Erwägungen des Landesverwaltungsgerichtes seien unzutreffend, weil es zu keinem Zeitpunkt Absicht des Mitbeteiligten gewesen sei, einen anderen Aufenthaltstitel als die beantragte "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" gemäß § 46 Abs. 1 Z 2 NAG zu erwerben.

Das Verwaltungsgericht Oberösterreich legte dem Verwaltungsgerichtshof die gegenständliche Revision unter Anschluss der Akten des Verfahrens und der Revisionsbeantwortung des Mitbeteiligten zur Entscheidung vor.

In seinem Vorlageschreiben führte das Verwaltungsgericht aus, dass Hauptgrund für die Zulassung der ordentlichen Revision der Umstand gewesen sei, dass bisher eine Rechtsprechung des Verfassungs- und des Verwaltungsgerichtshofes zu der Frage fehle, ob bzw. inwieweit den in der Praxis verwendeten NAG-Formularen verpflichtender Charakter zukomme und ob bzw. inwieweit sich daran eine Manuduktionspflicht anschließe.

Weiters weise das Verwaltungsgericht darauf hin, dass "in der Sache entscheiden" nicht gleichbedeutend mit "Sachverhalt ermitteln" sei; "nach dem Gesamtkonzept" der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle und der hiezu erlassenen Ausführungsvorschriften sei offensichtlich, dass die Sachverhaltsermittlung vorrangig der Verwaltungsbehörde obliege, für diese gelte § 39 AVG primär. Dem Verwaltungsgericht komme hingegen vor dem Hintergrund des Grundsatzes eines fairen Verfahrens (Art. 6 EMRK), dem eine Trennung in ein anklagendes bzw. öffentliche Interessen vertretendes Organ einerseits und in ein entscheidendes Organ andererseits wesensimmanent sei, insgesamt betrachtet höchstens eine ergänzende Sachverhaltsermittlungskompetenz zu; dies schon deshalb, um auch jeglichen Anschein einer fehlenden Unabhängigkeit iSd Art. 6 Abs. 1 EMRK, insbesondere eine "strukturelle Tendenziösität" des Verfahrens, zu vermeiden. Im Übrigen sei weiters darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Sachentscheidung nicht regelmäßig, jedenfalls aber nicht in jedem Fall, auch zwingend bedeute, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes stets auch eine Erledigung jeder Detailfrage umfassen müsse; wenn und soweit es unter Zugrundelegung der in dieser Bestimmung genannten Parameter (Raschheit, Kostenersparnis) zweckmäßiger erscheine, habe die politische Entscheidungsbefugnis bei der Behörde zu verbleiben. Diesem Aspekt komme vor allem bei Ermessensentscheidungen, bei Verhältnismäßigkeitsentscheidungen, bei Planungsentscheidungen etc, aber auch in jenen Fällen entscheidende Bedeutung zu, in denen sich die für die Klärung von Detailfragen maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen, darunter auch sensible Daten, im Verfügungsbereich der Behörde befänden und sich somit schon prinzipiell nicht für kontradiktorische Ermittlungen im Rahmen einer öffentlichen Verhandlung eigneten.

Hierüber hat der Verwaltungsgerichtshof erwogen:

Nach § 46 Abs. 1 Z 2 lit. b NAG, in der zufolge § 81 Abs. 26 NAG anzuwendenden Fassung vor dem Bundesgesetz BGBl. I Nr. 87/2012, ist Familienangehörigen von Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltstitel "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" zu erteilen, wenn sie die Voraussetzungen des 1. Teiles erfüllen, ein Quotenplatz vorhanden ist und der Zusammenführende einen Aufenthaltstitel "Rot-Weiß-Rot - Karte plus", ausgenommen einen solchen gemäß § 41a Abs. 1 oder 4 NAG (betreffend die Erteilung einer "Rot-Weiß-Rot - Karte" im Verlängerungsverfahren nach § 24 Abs. 4 NAG oder § 26 NAG) innehat. Der Ehegattin des Mitbeteiligten und "Zusammenführenden" im Sinne des § 46 Abs. 1 NAG wurde am 30. Mai 2012 von der Bezirkshauptmannschaft Vöcklabruck eine "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" erteilt.

Aus dem im Verwaltungsakt erliegenden Antrag vom 16. Mai 2013 mit der Überschrift "Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels Rot-Weiß-Rot - Karte plus" ergibt sich eindeutig, dass der Mitbeteiligte einen Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" gemäß § 46 NAG stellte. Zweifel am Antragsinhalt sind weder im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren noch in der Berufung hervorgekommen und wurden im angefochtenen Beschluss auch nicht dargelegt. Auch der Mitbeteiligte führte in seiner Revisionsbeantwortung aus, dass ein Antrag auf Erteilung einer "Rot-Weiß-Rot - Karte plus" gestellt wurde. Dass andere "Formen einer Bewilligungserteilung zur Verfügung" stünden - wie das Verwaltungsgericht ausführt - ist aufgrund des klaren Antragsinhaltes unbeachtlich. Ebenso ist bei dieser Beurteilung nicht relevant, ob dem vom Antragsteller verwendeten Formular "verpflichtender Charakter" zukomme - ob also die Einschreiter für ihre Anträge zwingend solche Formulare zu verwenden hätten - oder nicht und sich daran eine Manuduktionspflicht der Behörde knüpfe. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung liegt somit im gegenständlichen Fall nicht vor.

Die Revision moniert, dass die vom Verwaltungsgericht iSd § 28 Abs. 3 VwGVG festgestellten "Unzulänglichkeiten" des behördlichen Ermittlungsverfahrens, nämlich nicht die wahre Absicht des Antragstellers erforscht zu haben, nicht vorgelegen seien. Die Revision erweist sich als zulässig und berechtigt.

Gemäß § 28 Abs. 2 Z 1 VwGVG hat das Verwaltungsgericht u.a. dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn der maßgebliche Sachverhalt feststeht. In diesem Fall kommt die Aufhebung eines Bescheides durch ein Verwaltungsgericht nicht in Betracht (vgl. zur grundsätzlichen Verpflichtung des Verwaltungsgerichtes, in der Sache selbst zu entscheiden, das hg. Erkenntnis vom 26. Juni 2014, Zl. Ro 2014/03/0063). Das Verwaltungsgericht irrte in der Annahme, dass in Bezug auf den Inhalt des Antrages des Mitbeteiligten vom 16. Mai 2013 kein geklärter Sachverhalt vorliege. Aber selbst bei Zweifeln über den Antragsinhalt wäre das Verwaltungsgericht fallbezogen nicht berechtigt gewesen, die Sache an die Behörde zurückzuverweisen, sondern hätte diesbezüglich selbst Ermittlungen durchzuführen gehabt. Anders als das Verwaltungsgericht offenbar meint, wäre es auch gehalten gewesen, eine allenfalls erforderliche Interessenabwägung im Sinne des Art. 8 EMRK selbst durchzuführen, zumal nicht aufgezeigt wird, inwiefern diesbezüglich ein ungeklärter Sachverhalt vorliege. Das im § 28 VwGVG insgesamt normierte System, in dem insbesondere die normative Zielsetzung der Verfahrensbeschleunigung bzw. der Berücksichtigung einer angemessenen Verfahrensdauer ihren Ausdruck findet, verlangt nämlich, dass von der Möglichkeit der Zurückverweisung nur bei krassen bzw. besonders gravierenden Ermittlungslücken Gebrauch gemacht wird (vgl. das angeführte Erkenntnis vom 26. Juni 2014).

Das Verwaltungsgericht nahm daher zu Unrecht an, dass die Voraussetzungen gemäß § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG, wonach das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid mit Beschluss aufheben und die Angelegenheit zur Erlassung eines neuen Bescheides an die Behörde zurückverweisen kann, sofern die Behörde notwendige Ermittlungen des Sachverhalts unterlassen hat, vorliegen.

Der angefochtene Bescheid war somit gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Wien, am 30. September 2014