TE Vwgh Erkenntnis 2000/10/18 2000/12/0223

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Waldner und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten, im Beisein der Schriftführerin MMag. Sellner, über die Beschwerde des S in G, vertreten durch Dr. Wolfgang Vacarescu, Rechtsanwalt in Graz, Jakominiplatz 16/II, gegen den Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 24. Jänner 2000, Zl. 13-17.00-1/76-2000, betreffend Dienstfreistellung nach § 25 Abs. 4 des Bundes-Personalvertretungsgesetzes, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Auf Grund der (ergänzten) Beschwerde und des angefochtenen Bescheides geht der Verwaltungsgerichtshof von Folgendem aus:

Der Beschwerdeführer steht als Landeslehrer an einer allgemeinbildenden Pflichtschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Steiermark. Er unterrichtet an der Hauptschule S.

Im November 1999 fanden Personalvertretungswahlen statt. Der Beschwerdeführer war Listenführer der an dieser Wahl der Personalvertreter der Landeslehrer für allgemeinbildende Pflichtschulen in der Steiermark teilnehmenden Wählergruppe C. Bei dieser Wahl entfielen auf die Wählergruppe A 63,5 %, auf die Wählergruppe B 23,5 % und auf die Wählergruppe C 13 % der gültig abgegebenen Stimmen. Dies führte im Zentralausschuss (ZA) zu folgender Mandatsverteilung: 7 Mandate für die Wählergruppe A, 2 Mandate für die Wählergruppe B und ein Mandat für die Wählergruppe C.

Am 11. Jänner 2000 stellte der Beschwerdeführer, dem das Mandat der Wählergruppe C im ZA zugefallen war, nach seinen Angaben in der Sitzung des ZA den Antrag auf eine dem Mandatsverhältnis entsprechende Dienstfreistellung (nach § 25 Abs. 4 des Bundes-Personalvertretungsgesetzes - PVG) für seine Liste im Ausmaß von 13,8 Wochenstunden, wobei er darauf hinwies, dass unter Berücksichtigung der Stimmverhältnisse eine Dienstfreistellung im Ausmaß von 18 Wochenstunden gerechtfertigt wäre. Dieser Antrag wurde mit den Stimmen der Mehrheitsfraktion im ZA abgelehnt. Der ZA fasste aber in der Folge den Beschluss, ua. für den Beschwerdeführer eine Dienstfreistellung im Ausmaß von 3 Wochenstunden nach § 25 Abs.4 PVG zu beantragen.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 24. Jänner 2000 sprach die belangten Behörde aus, der Beschwerdeführer werde auf Grund des Antrages des ZA vom 17. Jänner 2000 infolge seiner Tätigkeit als Personalvertreter der Landeslehrer für allgemeinbildende Pflichtschulen gemäß § 25 Abs. 4 PVG unter Fortzahlung der laufenden Bezüge für die Dauer der Funktionsperiode mit Wirksamkeit vom 1. Jänner 2000 bis zum 31. Dezember 2004 im Ausmaß von 3 Lehrerwochenstunden vom Dienst freigestellt. In der Begründung wies die belangte Behörde nach Wiedergabe des wesentlichsten Inhaltes der zitierten Bestimmung auf den in der Eingabe des ZA vom 17. Jänner 2000 in Bezug auf den Beschwerdeführer gestellten Antrag hin, ihn ab 1. Jänner 2000 vom Dienst im Ausmaß von 3 "Lehrerwochenstunden" unter Fortzahlung der laufenden Bezüge freizustellen. Da die gesetzlichen Voraussetzungen vorlägen, sei diesem Ansuchen stattzugeben.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer zunächst Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof. Mit Beschluss vom 19. Juni 2000, B 498/00, lehnte der Verfassungsgerichtshof die Behandlung der Beschwerde ab, trat sie jedoch antragsgemäß dem Verwaltungshof zur Entscheidung ab.

Nach seiner über Aufforderung des Verwaltungsgerichtshofes ergänzten Beschwerde erachtet sich der Beschwerdeführer insbesondere durch unrichtige Anwendung der ihm zustehenden Rechte nach § 25 Abs. 4 PVG in Verbindung mit § 2 AVG (richtig wohl PVG) durch unrichtige Anwendung dieser Normen sowie der Verfahrensvorschriften über die Sachverhaltsermittlung, das Parteiengehör und die Bescheidbegründung verletzt. Geltend gemacht werden Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

I. Rechtslage

Nach § 42 des Bundes-Personalvertretungsgesetzes - PVG, BGBl. Nr. 133/1967, finden die Vorschriften der Abschnitte I (das sind die §§ 1 bis 34) und IV ( das sind die §§ 39 bis 41d) und des § 36 für Dienststellen, an denen unter anderem Lehrer für öffentliche Pflichtschulen beschäftigt sind, mit bestimmten Abweichungen sinngemäß Anwendung.

Von Bedeutung sind im Beschwerdefall die lit. b), wonach ua. für die Landeslehrer für allgemeinbildende Pflichtschulen ein Zentralausschuss bei der Landesregierung zu errichten ist und lit. d). Danach tritt, insoweit nach Abschnitt I und IV obersten Bundesorganen (der Personalvertretungs-Aufsichtskommission) Zuständigkeiten zukommen, an deren Stelle die Landesregierung, soweit es sich nicht um die Erlassung von Verordnungen handelt.

Unter Berücksichtigung dieser Abweichung hat im Anwendungsbereich des § 42 PVG gemäß § 41 Abs. 1 leg. cit. die Landesregierung als erste und letzte Instanz von Amts wegen oder auf Antrag desjenigen, der eine Verletzung seiner Rechte behauptet, über die Gesetzmäßigkeit der Geschäftsführung der Organe der Personalvertretung zu entscheiden.

Nach dem Abs. 2 dieser Bestimmung hat die Landesregierung dabei allfällige Beschlüsse der Organe der Personalvertretung, die den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes widersprechen, aufzuheben und im Übrigen jedenfalls die Gesetzmäßigkeit oder Gesetzwidrigkeit der den Gegenstand des Verfahrens bildenden Geschäftsführung festzustellen.

§ 2 PVG, der die "Aufgaben der Personalvertretung" regelt, lautet (auszugsweise) :

"(1) Die Personalvertretung ist nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Bundesgesetzes berufen, die beruflichen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und gesundheitlichen Interessen der Bediensteten zu wahren und zu fördern. Sie hat in Erfüllung dieser Aufgaben dafür einzutreten, dass die zugunsten der Bediensteten geltenden Gesetze, Verordnungen, Verträge, Dienstordnungen, Erlässe und Verfügungen eingehalten und durchgeführt werden.

(2) Die Personalvertretung hat sich bei ihrer Tätigkeit von dem Grundsatz leiten zu lassen, den Bediensteten unter Bedachtnahme auf das öffentliche Wohl zu dienen. Sie hat dabei auf die Erfordernisse eines geordneten, zweckmäßigen und wirtschaftlichen Dienstbetriebes Rücksicht zu nehmen.

..."

Gemäß § 3 Abs. 1 lit. d PVG ist der Zentralausschuss (ZA) ein Organ der Personalvertretung.

Abs. 4 des § 25 PVG, der die "Rechte und Pflichten der Personalvertreter" regelt, lautet:

"(4) Den Personalvertretern, den Mitgliedern der Wahlausschüsse und den nach § 22 Abs. 6 beigezogenen Bediensteten steht unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge die zur Erfüllung ihrer Obliegenheiten notwendige freie Zeit zu; die Inanspruchnahme ist dem Dienstvorgesetzten mitzuteilen. Auf Antrag des Zentralausschusses sind von der zuständigen Zentralstelle im Bereich eines jeden Zentralausschusses jedenfalls ein Bediensteter, bei mehr als 700 wahlberechtigten Bediensteten zwei, bei mehr als 3000 wahlberechtigten Bediensteten ein weiterer Personalvertreter unter Fortzahlung der laufenden Bezüge, mit Ausnahme der in Pauschbeträgen festgesetzten Reisegebühren, vom Dienst freizustellen."

II. Beschwerdeausführungen

1. Unter dem Gesichtpunkt einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes bzw. einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, die Landesregierung hätte in amtswegiger Ausübung der ihr nach § 41 PVG zukommenden Aufsichtsfunktion prüfen müssen, ob der vom ZA nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG gestellte Antrag dem § 2 PVG entspreche, der als Prüfungsmaßstab für die Gesetzmäßigkeit der Geschäftsführung zu berücksichtigen sei. Dem angefochtenen Bescheid lasse sich nicht entnehmen, ob und gegebenenfalls welche Überprüfungen die belangte Behörde in dieser Hinsicht vorgenommen habe. Das gelte insbesondere für das Ausmaß und das Verhältnis der bei der Personalvertretungswahl für die Wählergruppen abgegebenen Stimmen. Auch wenn § 2 Abs. 2 PVG eine Abweichung von der rein numerischen Umsetzung des Verhältnismäßigkeitsprinzipes zulasse (Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 97/12/0273), wäre es erforderlich gewesen, näher zu prüfen, welche Tätigkeit der Beschwerdeführer als Personalvertreter ausübe und ob nicht die Verteilung bei den Dienstfreistellungen zugunsten der Mehrheitsfraktion in einem auffallenden Missverhältnis zur Stärke der in Konkurrenz stehenden Wählergruppen stehe. Mangels entsprechender Feststellungen in der Begründung des angefochtenen Bescheides sei dem Verwaltungsgerichtshof dessen Überprüfung (auf seine Gesetzmäßigkeit) nicht möglich. Dem angefochtenen Bescheid lasse sich auch nicht entnehmen, ob der seinerzeitige Antrag (des ZA) einstimmig oder mehrheitlich beschlossen worden sei und ob gegen den Mehrheitsbeschluss eine "Beschwerde" eingebracht worden sei. Ob der Beschwerdeführer tatsächlich gegen den Mehrheitsbeschluss des ZA Beschwerde erhoben habe, sei rechtlich unerheblich, weil die amtswegige Prüfung der belangten Behörde neben der Gesetzmäßigkeit der Beschlüsse die subjektiven Rechte des Beschwerdeführer wahren müsse. Hinzuweisen sei aber darauf, dass der ZA seinen Antrag bei der belangte Behörde eingebracht habe, noch bevor der Beschwerdeführer gegen diesen Beschluss eine "Beschwerde" habe erheben können.

2. Dem ist Folgendes entgegenzuhalten:

Aus § 25 Abs. 4 PVG ist abzuleiten, dass zwischen der Rechtsbeziehung des Personalvertreters zur Personalvertretung einerseits (Phase a) und dem Rechtsverhältnis zwischen der Personalvertretung und dem Dienstgeber sowie der Umsetzung des § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG im Dienstverhältnis gegenüber dem Bediensteten andererseits (Phase b) zu unterscheiden ist (so bereits zur insoweit vergleichbaren Rechtslage nach § 35 Abs. 5 W-PVG das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 98/12/0127, 98/12/0183).

Die Rechtsstellung des Personalvertreters ist in Bezug auf die Ausübung seiner Funktion als Personalvertreter eine andere, je nach dem, ob er dienstfreigestellt ist oder nicht, da der dienstfreigestellte Personalvertreter die Inanspruchnahme der zur Erfüllung seiner Obliegenheiten als Personalvertreter (im Einzelfall) notwendige Zeit - anders als der nicht dienstfreigestellte Personalvertreter - nicht dem Dienstvorgesetzten mitzuteilen hat. Dies betrifft die Ausübung der Funktion als Personalvertreter in ihrem Kernbereich, hat daher qualitative Bedeutung für seinen Status und ist nicht bloß eine Nebenwirkung, die als Folgeerscheinung oder als Reflexwirkung angesehen werden kann. Dabei handelt es sich zweifellos um ein subjektives Recht des Personalvertreters im Sinn des § 41 Abs. 1 PVG, wie sich aus dem Größenschluss aus § 25 Abs. 4 Satz 1 leg. cit., aber auch aus der Überschrift des § 25 und damit aus dem Regelungssystem des Gesetzes selbst ergibt (so bereits das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 97/12/0273).

Da die Dienstfreistellung nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG aber ausschließlich von der Antragstellung des ZA abhängt ("Mediatisierung" des Personalvertreters), kommt dem Personalvertreter kein (selbständiges, von der Antragstellung des ZA unabhängiges) Recht auf Dienstfreistellung oder auf deren Aufrechterhaltung zu; sein Recht ist vielmehr in der Phase a - also gegenüber der Personalvertretung - darauf beschränkt, dass der ZA den bei ihm eingebrachten Vorschlag, für diesen Personalvertreter in einem bestimmten Umfang einen Antrag nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG beim Dienstgeber zu stellen bzw. ihn in einen solchen aufzunehmen, dem Gesetz entsprechend, d.h. insbesondere nach den Kriterien des § 2 Abs. 2 leg. cit., behandelt. Im Falle der Ablehnung dieses Vorschlages oder einer im Ausmaß bloß eingeschränkten Stattgebung steht dem betroffenen Personalvertreter die Möglichkeit offen, die behauptete Verletzung dieses Rechtes gemäß § 41 Abs. 1 PVG bei der Aufsichtsbehörde (hier: nach § 42 PVG) geltend zu machen, die darüber eine Sachentscheidung zu fällen hat (vgl. dazu im Einzelnen das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 97/12/0273). Insofern kann die Phase a im Streitfall mit einem aufsichtsbehördlichen Bescheid abgeschlossen werden.

Der angefochtene Bescheid schließt kein aufsichtsbehördliches Verfahren im Verhältnis Personalvertreter zur Personalvertretung nach § 41 PVG (Streit über die Rechtmäßigkeit des Abschlusses der Phase a) ab. Er trifft vielmehr eine Entscheidung in der Phase b im Sinne der obigen Ausführungen.

§ 25 Abs. 4 Satz 2 PVG regelt nicht näher, wie die Dienstbehörde auf einen Antrag des ZA auf Dienstfreistellung eines Personalvertreters zu reagieren hat. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes kann es keinem Zweifel unterliegen, dass der Gesetzgeber damit der Personalvertretung (und zwar dem antragstellenden Organ; vgl. in diesem Zusammenhang das hg. Erkenntnis vom 2. Februar 1993, 92/12/0126, in dem die Beschwerdelegitimation des antragstellenden Personalvertretungs-Organes bejaht wurde) ein subjektiv-öffentliches Recht eingeräumt hat. Für dessen Einordnung ist es ohne rechtliche Bedeutung, ob die im Antrag des ZA nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG genannten Personalvertreter in einem öffentlich-rechtlichen oder vertraglichen Dienstverhältnis zu einer Gebietskörperschaft stehen, das unter den Geltungsbereich des PVG (vgl. dessen §§ 1 und 42) fällt.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes erledigt der (nach der Zustellverfügung auch dem ZA zugestellte) angefochtene Bescheid daher den Antrag des ZA, soweit er die Dienstfreistellung des Beschwerdeführers betrifft (im Sinne des antragstellenden Personalvertretungs-Organes) und setzt diese gleichzeitig im öffentlichen- rechtlichen Dienstverhältnis des Beschwerdeführers zu seinem Dienstgeber um (zur Maßgeblichkeit der Art des Dienstverhältnisses für die Rechtsform der Umsetzung im Verhältnis gegenüber dem Bediensteten vgl. das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 98/12/0127, 98/12/0183).

Ausgehend vom aus dem PVG ableitbaren Zweck der Personalvertretung, einen Ausgleich zwischen den Interessen der Bediensteten einerseits und den Interessen des Dienstgebers andererseits herbeizuführen, ist davon auszugehen, dass der Dienstbehörde gegenüber der Personalvertretung bei der Behandlung eines Antrages nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG nur ein reduziertes Prüfungsrecht zusteht, das sich im Wesentlichen darauf beschränkt, ob

a)

ein Antrag des ZA vorliegt,

b)

die für die Freistellung beantragten Bediensteten Personalvertreter im Sinne des § 3 Abs. 6 PVG sind und

              c)              sich die Anzahl der beantragten Dienstfreistellungen im gesetzlichen Rahmen bewegt.

Eine Prüfung der Auswahl der vom ZA vorgeschlagenen Personalvertreter verbunden mit einem Ablehnungsrecht einzelner vorgeschlagener Personalvertreter steht der Dienstbehörde hingegen nicht zu. Insoweit kommt § 2 Abs. 2 PVG in der Phase b im Verhältnis Personalvertretung - Dienstgeber nur eine beschränkte Maßstabfunktion zu (in diesem Sinne bereits das zur vergleichbaren Rechtslage nach § 35 Abs. 5 W-PVG ergangene hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 98/12/0127, 98/12/0183).

Der Verwaltungsgerichtshof teilt ferner die Auffassung, dass dem Beschwerdeführer als zur Dienstfreistellung vom ZA beantragtem Personalvertreter auch in diesem (jedenfalls behördlichen) Verfahren zwischen Personalvertretung und Dienstgeber Parteistellung zukommt, weil vom Ausgang dieses Verfahrens seine rechtliche Stellung in Bezug auf die Umsetzung der Dienstfreistellung in seinem Dienstverhältnis abhängt. Zwar können beide Abschnitte der Phase b (wie auch im Beschwerdefall) in einem Bescheid erledigt werden, doch ist dies nicht rechtlich geboten oder in bestimmten Fällen auch rechtlich ausgeschlossen (etwa bei der Dienstfreistellung eines Vertragsbediensteten).

Ausgehend von der "Mediatisierung" des Personalvertreters durch den ZA, der allein zur Antragstellung nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG berufen ist, kann aber dem zur Dienstfreistellung beantragten Personalvertreter im Verfahren Personalvertretung - Dienstgeber keine andere Rechtsstellung zukommen als dem antragstellenden ZA. Ein "Recht" des antragstellenden ZA auf umfassende Prüfung, ob sein Antrag in jeder Beziehung dem Gesetz entspricht, besteht nicht. Wie oben gezeigt kommt der Dienstbehörde in diesem Verfahren vielmehr nur eine eingeschränkte Prüfungsbefugnis zu.

Dies bedeutet, dass der Beschwerdeführer (hier: zur Dienstfreistellung beantragter Personalvertreter) kein Recht darauf hat, dass die Dienstbehörde in diesem Verfahren der Phase b die Gesetzmäßigkeit des vom ZA gestellten Antrages in Bezug auf Rechtsverletzungen im Verhältnis Personalvertreter - Personalvertretung (Phase a) zu prüfen hat. Diesbezüglich steht dem Beschwerdeführer nur die Möglichkeit offen, nach § 41 Abs. 1 PVG bei der Aufsichtsbehörde (das ist hier nach § 42 lit. d PVG die Landesregierung) den Antrag auf Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Geschäftsführung des ZA mit der Behauptung zu begehren, die Ablehnung seines Antrages auf Dienstfreistellung (in einem höheren Ausmaß als beantragt) bzw. der Beschluss (die Beschlüsse) des ZA betreffend die "Aufteilung" der Dienstfreistellungen stelle eine Verletzung seines Rechtes auf angemessene Berücksichtigung bei der Dienstfreistellung (siehe dazu im Einzelnen das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, 97/12/0273) dar.

Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage erweist sich aber das Beschwerdevorbringen als unbegründet. Das Beschwerdevorbringen zielt im Wesentlichen - dass der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende "Mehrheitsantrag" des ZA nicht gültig zustande gekommen ist, hat der Beschwerdeführer nicht behauptet; mit welcher Mehrheit der Antrag angenommen wurde, ist rechtlich unerheblich - nämlich darauf ab, dass die belangte Behörde bei ihrer (dienstbehördlichen) Entscheidung in der Phase b Fragen aus der Rechtsbeziehung zwischen dem Beschwerdeführer und der Personalvertretung (Phase a) zu prüfen gehabt hätte. Das trifft aber nach dem Gesetz nicht zu. Daher gehen auch die vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen ins Leere.

Daran ändert auch der Umstand nichts, dass im Beschwerdefall der Landesregierung sowohl die aufsichtsbehördliche Funktion nach § 41 PVG (die im Anwendungsbereich des § 1 PVG ansonsten der PVAK zugewiesen ist) als auch die Entscheidungsbefugnis nach § 25 Abs. 4 Satz 2 PVG zukommt (dienstbehördliche Funktion). Die Konzentration beider Zuständigkeiten bei einer Behörde kann den aus dem Gesetz ableitbaren Umstand nicht beseitigen, dass es sich dabei um zwei verschiedene Verfahren mit unterschiedlicher Rollenverteilung und unterschiedlichen Prüfungsmaßstäben handelt. Zwar trifft es zu, dass die belangte Behörde in Ausübung ihrer aufsichtsbehördlichen Funktion auch von Amts wegen einschreiten kann, doch hat der Beschwerdeführer - entgegen seiner Auffassung - kein subjektives Recht auf deren amtswegiges Einschreiten in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde im Sinne des § 41 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 42 PVG zur Wahrung seiner subjektiven Rechte gegenüber dem ZA.

Der angefochtene (dienstbehördliche) Bescheid der belangten Behörde steht auch nicht der späteren Durchführung eines vom Beschwerdeführer allenfalls zu beantragenden (aufsichtsbehördlichen) Verfahrens nach § 41 Abs. 1 PVG entgegen, dem eine eigenständige Bedeutung zukommt. Hebt nämlich die belangte Behörde (in ihrer Eigenschaft als Aufsichtsbehörde) die die Verteilung der Dienstfreistellungen betreffenden Beschlüsse des ZA auf, dann ist der ZA jedenfalls verpflichtet, die Aufteilung der Dienstfreistellungen unter Bindung an die Rechtsanschauung der belangten Behörde neuerlich zu behandeln und entsprechende Anträge zu stellen. Eine Untätigkeit des ZA könnte in diesem Fall auch eine Gesetzesverletzung darstellen, die im Extremfall bei Zutreffen der Voraussetzungen nach § 41 Abs. 4 PVG zur Auflösung des ZA führen könnte.

Dem Gesetz lässt sich auch nicht eine Reihenfolge in der Durchführung der verschiedenen Verfahren in der Phase a und b entnehmen. Es war daher auch nicht rechtswidrig, dass die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid erlassen hat, ohne zu prüfen, ob der Beschwerdeführer überhaupt eine Aufsichtsbeschwerde erheben konnte oder eine solche erhoben hat und bejahendenfalls ohne den Ausgang des aufsichtsbehördlichen Verfahrens abzuwarten.

Da die Beschwerde bereits ihrem Inhalt nach erkennen lässt, dass die vom Beschwerdeführer behauptete Rechtsverletzung nicht vorliegt, war sie ohne weiteres Verfahren und ohne weitere Kostenbelastung in nichtöffentlicher Sitzung gemäß § 35 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Wien, am 18. Oktober 2000