TE Vwgh Erkenntnis 2013/10/3 2013/09/0129

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Sulyok sowie die Hofräte Dr. Rosenmayr, Dr. Bachler, Dr. Doblinger und Mag. Feiel als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Senft, über die Beschwerde der Personalvertretung der Bediensteten der Stadtgemeinde N, vertreten durch Mag. Thomas Mödlagl, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Singerstraße 12, gegen den Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom 17. Juli 2013, Zl. IVW3-BE-3181801/017-2013, betreffend Ausübung des Aufsichtsrechts nach § 35a des Niederösterreichischen Gemeinde-Personalvertretungsgesetzes, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Aus der vorliegenden Beschwerde und dem angefochtenen Bescheid ergibt sich folgender Sachverhalt:

Mit Eingabe vom 17. Jänner 2013 brachte die beschwerdeführende Partei (die Personalvertretung der Bediensteten der Stadtgemeinde N) bei der belangten Behörde (der Niederösterreichischen Landesregierung) eine Aufsichtsbeschwerde gemäß § 35a NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz gegen die Stadtgemeinde N ein, weil diese bei der Erstellung des Dienstpostenplans für das Jahr 2013 die Bestimmungen des NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetzes dadurch verletzt habe, dass sie die beschwerdeführende Partei nicht entsprechend § 25 NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz in die Erstellung des Dienstpostenplans eingebunden habe.

Mit Mitteilung vom 12. März 2013 gab die belangte Behörde der beschwerdeführenden Partei bekannt, dass die Stadtgemeinde N diesen Umstand in einer eingeholten Stellungnahme zugestanden, aber auch festgehalten habe, dass bereits Maßnahmen gesetzt worden seien, um einer (künftigen) Nichteinhaltung von § 25 Abs. 2 NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz entgegen zu wirken. Das Unterbleiben von Verhandlungen mit der beschwerdeführenden Partei - so führte die belangte Behörde weiter aus - stelle jedoch keinen derart schwerwiegenden Mangel dar, dass der erlassene Dienstpostenplan als rechtsunwirksam anzusehen sei oder eine weitere aufsichtsbehördliche Maßnahme erforderlich wäre.

Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde in der Folge die Anträge der beschwerdeführenden Partei vom 19. März 2013 und vom 10. Juli 2013 auf bescheidmäßige Erledigung der Aufsichtsbeschwerde vom 17. Jänner 2013 als unzulässig zurück.

Begründend führte sie zusammengefasst aus, dass die beschwerdeführende Partei in ihrer Aufsichtsbeschwerde die Feststellung beantragt habe, dass durch die Beschlussfassung des Gemeinderates in Bezug auf die Änderung des Dienstpostenplans 2013 das NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz verletzt worden sei und aufgrund der Nichteinhaltung der einschlägigen Bestimmungen des NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetzes die beschlossene Änderung des Dienstpostenplans rechtswidrig und demnach ungültig sei. Bei Aufsichtsbeschwerden handle es sich jedoch um formlose Rechtsbehelfe, die eine Überprüfung des Verhaltens der Gemeinde und allenfalls die Veranlassung einer Korrektur bezweckten. Die beschwerdeführende Partei besitze dabei keinen Rechtsanspruch auf eine Entscheidung in der Sache und auch keinen verfahrensrechtlichen Anspruch auf Erledigung. Bei verfassungskonformer Interpretation werde den in § 35a NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz genannten Beschwerdeführern durch diese Bestimmung weder ein Rechtsanspruch auf eine Sachentscheidung noch ein solcher auf Ausübung des Aufsichtsrechts eingeräumt. Mangels Rechtsanspruchs auf Ausübung des Aufsichtsrechts seien die auf bescheidmäßige Erledigung der Aufsichtsbeschwerde gerichteten Anträge daher als unzulässig zurückzuweisen gewesen. Die Aufsichtsbeschwerde selbst sei jedoch ohnedies zum Anlass einer aufsichtsbehördlichen Überprüfung des Sachverhalts genommen und das Ergebnis dieser Prüfung der beschwerdeführenden Partei mitgeteilt worden.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die Beschwerde, mit welcher die beschwerdeführende Partei eine Verletzung in ihrem Recht auf Sachentscheidung geltend macht.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Beim Verwaltungsgerichtshof kann gemäß Artikel 131 Abs. 1 B-VG gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde nach Erschöpfung des Instanzenzuges wegen Rechtswidrigkeit (u.a.) Beschwerde erheben, wer durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet.

Im Streit um die Parteistellung ist jedermann, der sie in Anspruch genommen hat und dem sie nicht zuerkannt wurde, beschwerdeberechtigt (vgl. das Erkenntnis vom 2. Juli 1998, Zlen. 97/07/0152 und 97/07/0227, VwSlg. 14941 A/1998, unter Hinweis auf die bei Dolp, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit3, 425, angeführte Rechtsprechung). Die Beschwerde ist aus diesem Grund zulässig. Sie ist jedoch nicht berechtigt.

Die hier maßgeblichen Bestimmungen des NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetzes, LGBl. 2002, lauten auszugsweise:

"§ 25

Befugnisse der Personalvertretung

(1) Die Personalvertretung ist zur Wahrung der beruflichen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gesundheitlichen Interessen der Bediensteten berufen. In diesem Sinne stehen ihr insbesonders die folgenden Mitwirkungsrechte zu.

(2) In folgenden Angelegenheiten ist in Verhandlungen das Einvernehmen mit der Personalvertretung anzustreben, wobei auch der Personalvertretung das Recht zusteht, derartige Anträge beim Dienstgeber einzubringen:

…

e) Erstellung und Änderung des Dienstpostenplanes;

…

Ist für die oben angeführten Angelegenheiten ein Beschluss des Gemeinderates oder Gemeindevorstandes (Stadtrates) bzw. Stadtsenates notwendig, muss diesem vor dem Beschluss eine allfällige schriftliche Stellungnahme der Personalvertretung bekanntgegeben werden.

(3) Die angeführten Maßnahmen sind der Personalvertretung spätestens zwei Wochen (Kündigungen spätestens eine Woche) vor der beabsichtigten Durchführung nachweislich zur Kenntnis zu bringen. Wenn sich die Personalvertretung innerhalb einer Frist von zwei Wochen (bei Kündigungen innerhalb einer Frist von fünf Arbeitstagen) nicht äußert, so gilt dies als Zustimmung.

…

§ 27

Verfahren bei der Mitwirkung der Personalvertretung

…

(2) Die Organe der Personalvertretung können im Interesse der Durchführung und Überwachung der Einhaltung der Vorschriften und Anordnungen über den Dienstnehmerschutz und die Sozialversicherung erforderlichenfalls auch die Gemeindeaufsichtsbehörde anrufen.

…

§ 35

Die Gemeinde hat ihre in diesem Gesetz geregelten Aufgaben im

eigenen Wirkungsbereich zu besorgen.

§ 35a

Das Aufsichtsrecht über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes richtet sich nach der NÖ Gemeindeordnung 1973 bzw. dem jeweiligen Stadtrecht. Die Landesregierung als Aufsichtsbehörde kann sowohl von den Organen des Dienstgebers, als auch der Personalvertretung angerufen werden, wenn sie behaupten, in ihren Rechten nach diesem Gesetz verletzt worden zu sein."

Die einschlägigen Bestimmungen der NÖ Gemeindeordnung 1973 (NÖ GO 1973), LGBl. 1000, lauten:

"IV. Hauptstück

Aufsicht über die Gemeinden

§ 85

Ausübung des Aufsichtsrechtes

(1) Das Land übt das Aufsichtsrecht über die Gemeinde dahin aus, dass diese bei Besorgung des eigenen Wirkungsbereiches die Gesetze und Verordnungen nicht verletzt, insbesondere ihren Wirkungsbereich nicht überschreitet und die ihr gesetzlich obliegenden Aufgaben erfüllt.

(2) Alle Bestimmungen dieses Hauptstückes sind nur auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde aus dem Bereich der Landesvollziehung anzuwenden.

(3) Das Aufsichtsrecht ist unter möglichster Bedachtnahme auf die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde und unter möglichster Schonung erworbener Rechte Dritter auszuüben.

(4) Auf die Ausübung des Aufsichtsrechtes steht, außer in den Fällen des § 61, niemandem, in den Fällen des § 90 nur der Gemeinde, ein Rechtsanspruch zu.

…

§ 88

Verordnungsprüfung

(1) Die Gemeinde hat die von ihr erlassenen Verordnungen der Landesregierung unverzüglich mitzuteilen. Die Landesregierung hat gesetzwidrige Verordnungen nach Anhörung der Gemeinde durch Verordnung aufzuheben und die Gründe hiefür der Gemeinde gleichzeitig mitzuteilen.

(2) Die Aufhebungsverordnung ist vom Bürgermeister in gleicher Weise wie die aufgehobene Verordnung kundzumachen. Die Verordnung der Landesregierung tritt, soferne nicht anderes bestimmt ist, mit Ablauf des Kundmachungstages in Kraft.

(3) Nach Ablauf von sechs Monaten nach dem Einlangen der von der Gemeinde erlassenen Verordnung bei der Aufsichtsbehörde ist ihre Aufhebung nicht mehr zulässig.

…

§ 92

Prüfung der Gesetzmäßigkeit von Beschlüssen

(1) Die Entscheidung über die Gesetzmäßigkeit von Beschlüssen der Kollegialorgane, die nicht Bescheide oder Verordnungen zum Gegenstand haben, steht der Aufsichtsbehörde zu. Beschlüsse, die Gesetze oder Verordnungen verletzen, hat die Aufsichtsbehörde aufzuheben. Wenn der Beschluss bereits vollzogen ist und ein Dritter gutgläubig Rechte erworben hat, ist eine Aufhebung durch die Aufsichtsbehörde nicht mehr zulässig.

(2) Die Organe der Gemeinde sind verpflichtet, mit den ihnen zu Gebote stehenden rechtlichen Mitteln unverzüglich den der Rechtsanschauung der Aufsichtsbehörde entsprechenden Rechtszustand herzustellen.

(3) Ist eine alsbaldige Entscheidung über die Gesetzmäßigkeit nicht möglich oder ist Gefahr im Verzuge, so kann die Aufsichtsbehörde die vorläufige Entscheidung treffen, dass mit der Durchführung des Beschlusses bis zu drei Monaten innezuhalten ist."

Die beschwerdeführende Partei leitet ein ihr zukommendes subjektives Recht auf eine inhaltliche Entscheidung der belangten Behörde als Aufsichtsbehörde aus den Bestimmungen § 27 Abs. 2 und § 35a NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz ab. Sie bringt dazu vor, dass die Personalvertretung nach § 25 Abs. 2 NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz das Recht habe, bei Erstellung und Änderung des Dienstpostenplans mit der Gemeinde in Verhandlungen das Einvernehmen herzustellen bzw. anzustreben. Die Stadtgemeinde N habe bei Erlassung des Dienstpostenplans 2013 deshalb Gesetze verletzt, weil die im NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz zwingend statuierten Mitwirkungsrechte der beschwerdeführenden Partei verletzt worden seien. Die belangte Behörde wäre daher gemäß § 88 NÖ GO 1973 verpflichtet gewesen, den gesetzwidrig zustande gekommenen Dienstpostenplan aufzuheben. Jedenfalls hätte die belangte Behörde jedoch einen Feststellungsbescheid darüber zu erlassen gehabt, dass durch den Beschluss des Gemeinderates in Bezug auf die Änderung des Dienstpostenplans 2013 das NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz verletzt worden sei.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.

Soweit sich die beschwerdeführende Partei zur Stützung ihres Vorbringens auf § 27 Abs. 2 NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz beruft ist ihr gleich vorweg zu entgegnen, dass eine der dort geregelten Angelegenheiten des Dienstnehmerschutzes oder der Sozialversicherung im gegenständlichen Fall nicht vorliegen.

Nach § 35a NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz richtet sich die Ausübung des Aufsichtsrechts über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes nach der NÖ Gemeindeordnung 1973.

Gemäß § 85 Abs. 4 NÖ GO 1973 steht auf die Ausübung des Aufsichtsrechts durch die Aufsichtsbehörde - mit hier nicht relevanten Ausnahmen - niemandem ein Recht zu. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes gilt die Bestimmung des § 68 Abs. 7 AVG, wonach auf die Ausübung des der Behörde gemäß den Abs. 2 bis Abs. 4 zustehenden Abänderungs- und Behebungsrechts niemandem ein Anspruch zukommt, ganz allgemein für die Anrufung des Aufsichtsrechts im Gegensatz zur Verfolgung der Rechte der Partei im ordentlichen Instanzenzug (vgl. für viele den Beschluss vom 25. Jänner 2007, Zl. 2005/07/0157, VwSlg. 17108 A/2007). Die Ausübung des Aufsichtsrechts kann zwar angeregt, nicht aber erzwungen werden (siehe etwa den Beschluss vom 6. November 2002, Zl. 2000/04/0112). Die die Ausübung des Aufsichtsrechts regelnde Sondervorschrift des § 35a NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetzes bestimmt nichts anderes.

Auch wenn die beschwerdeführende Partei unter diesem Gesichtspunkt auf die Pflichten der belangten Behörde verweist, die sich für diese aus § 88 Abs. 1 NÖ GO 1973 ergeben, ist für sie daraus nichts zu gewinnen. Selbst wenn diese Bestimmung für die Aufsichtsbehörde einen verpflichteten Inhalt hat, wird durch den in Art. 18 Abs. 1 B-VG enthaltenen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung kein subjektives Recht gewährleistet, dessen Verletzung mittels Beschwerde mit Erfolg angefochten werden könnte. Aus diesen in der Verfassung ausgesprochenen Grundsätzen allein kann kein subjektiver Anspruch der Partei auf ein der konkreten Norm entsprechendes Verhalten der Behörde abgeleitet werden (vgl. den Beschluss vom 14. Dezember 1994, Zl. 93/01/1503, mwN).

Der Verwaltungsgerichtshof hat dazu in diesem Beschluss vom 14. Dezember 1994 weiter ausgeführt:

"Die aufsichtsbehördliche Tätigkeit und die sie regelnden gesetzlichen Vorschriften gehören nicht dem Bereich der Beziehung zwischen der Partei und der Behörde, sondern jenem der Beziehungen zwischen den Organen der unmittelbaren oder auch der mittelbaren staatlichen Verwaltung und den ihnen in der Behördenhierarchie übergeordneten Verwaltungsorganen an. Die aufsichtsbehördliche Tätigkeit liegt also außerhalb des Rahmens eines durch Geltendmachung eines subjektiven öffentlichen Rechtes einer Partei eingeleiteten Verwaltungsverfahrens. Daraus folgt einerseits, dass eine solche Tätigkeit von jedermann, nicht nur von der Partei im Verwaltungsverfahren angeregt werden kann, andererseits, dass die in diesem Bereich der Behörde obliegenden Verpflichtungen keinen subjektiven Anspruch auf ein diesen Verpflichtungen entsprechendes Tätigwerden der zur Aufsicht berufenen Behörde begründen können (vgl. auch hg. Beschluss vom 2. April 1958, Zl. 174/58, VwSlg. 4628/A). Ist aber das Rechtsinstitut der staatlichen Aufsicht grundsätzlich nicht im Interesse der durch die Maßnahmen der beaufsichtigten Organe betroffenen Person, sondern allein im öffentlichen Interesse eingerichtet, besteht kein Rechtsanspruch darauf, dass die Aufsichtsbehörde ihrer Überwachungspflicht auch tatsächlich nachkommt (vgl. auch hg. Beschluss vom 13. Februar 1984, Zl. 84/12/0021; vgl. auch Berchtold, Gemeindeaufsicht, 40 f)."

Die belangte Behörde hat daher zutreffend erkannt, dass der beschwerdeführenden Partei im vorliegenden Fall, dass ein Dienstpostenplan ohne ihre Anhörung gemäß § 25 Abs. 2 lit. e NÖ Gemeinde-Personalvertretungsgesetz erlassen wurde, kein Rechtsanspruch auf das von ihr begehrte Tätigwerden der Aufsichtsbehörde in einer bestimmten Weise zukommt und es ihr damit insoweit an der Parteistellung mangelt. Die Anträge der beschwerdeführenden Partei wurden von der belangten Behörde deshalb zu Recht als unzulässig erklärt zurückgewiesen.

Da somit bereits der Inhalt der Beschwerde erkennen lässt, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht vorlag, war die Beschwerde ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung gemäß § 35 Abs. 1 VwGG abzuweisen.

Wien, am 3. Oktober 2013