TE Vwgh Erkenntnis 2001/5/30 96/08/0261

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bernard und die Hofräte Dr. Müller, Dr. Sulyok, Dr. Strohmayer und Dr. Köller, im Beisein der Schriftführerin Mag. Müller, über die Beschwerden des Dipl. Ing. B in H, vertreten durch Dr. Klaus Kocher, Rechtsanwalt in 8010 Graz, Sackstraße 36, gegen die Bescheide des Landeshauptmannes von Steiermark vom 7. August 1996, Zlen. 5-s26y119/3-96 (hg. protokolliert zu 96/08/0261) und 5-s26y105/3-96 (hg. protokolliert zu 96/08/0267), jeweils betreffend Beitragszuschlag nach § 113 Abs. 2 ASVG (jeweils mitbeteiligte Partei: Steiermärkische Gebietskrankenkasse, 8011 Graz, Josef-Pongratz-Platz 1), zu Recht erkannt:

Die angefochtenen Bescheide werden wegen Rechtswidrigkeit ihres Inhaltes aufgehoben.

Der Bund (Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen) hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 25.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Die Mehrbegehren werden abgewiesen

Dem Beschwerdeführer wurden mit zwei gleich lautenden Bescheiden der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse vom 19. April 1996 wegen verspäteter bzw. Nichtvorlage von Abrechnungsunterlagen gemäß § 113 Abs. 2 ASVG Beitragszuschläge von je S 400,-- vorgeschrieben. In den Begründungen führte die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse wortgleich aus, dass die Sozialversicherungsbeiträge für die beim Beschwerdeführer in dessen Baumschule (96/08/0261) bzw. in dessen Gartencenter (96/08/0267) beschäftigten Dienstnehmer unmittelbar nach dem Arbeitsverdienst berechnet würden. Der Beschwerdeführer sei deshalb gemäß § 34 Abs. 2 ASVG verpflichtet, allmonatlich Beitragsnachweisungen so zu erstatten, dass sie spätestens innerhalb der mit dem Beschwerdeführer vereinbarten Frist von acht Tagen nach Ablauf des Beitragszeitraumes bei der Kasse einlangten. Die Beitragsnachweisungen für den Beitragszeitraum März hätten daher bis 8. April 1996 eingereicht werden müssen, seien aber der Kasse erst am 10. April 1996 zugekommen, weshalb jeweils ein Beitragszuschlag vorgeschrieben werde.

In den gegen diese Bescheide erhobenen Einsprüchen verwies der Beschwerdeführer jeweils darauf, dass das Osterwochenende von

6. bis 8. April außer der Norm des Wochenlaufes gewesen sei. Außerdem wäre in der Genehmigung auf Verlängerung der Meldungstermine auch eine Fristerleichterung bei der Vorlage der Nachweisungen enthalten.

In einem auf beide Bescheide Bezug nehmenden Schreiben an die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse vom 24. Mai 1996 erhob der Beschwerdeführer neuerlich Einspruch und beantragte gleichzeitig die Verlängerung der Frist zur Abgabe von Abrechnungsunterlagen bis zum 15. des Folgemonats. In diesem von der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse jeweils mit der Gegenschrift vorgelegten Schriftsatz erwähnte der Beschwerdeführer unter anderem, er habe einem Telefongespräch entnommen, es habe bis Ende 1995 eine "interne Büroordnung" gegeben, wonach eine Toleranz für die Abgabe von Abrechnungsunterlagen von zwölf Tagen (das heißt bis 12. des Folgemonates) bestanden habe. Ab 1. Jänner 1996 sei diese "Büroermächtigung" außer Kraft gesetzt worden. Seit diesem Zeitpunkt trete der offensichtlich gesetzlich gedeckte Termin für die Abgabe von Abrechnungsunterlagen von acht Tagen in Kraft. Dieser Termin sei aus betriebsinternen Gründen unhaltbar. Die Verkürzung der Abgabefrist auf acht Tage sei nicht mitgeteilt worden.

Mit den Aktenvorlagen an den Landeshauptmann von Steiermark nahm die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse (im Schreiben vom 14. Juni 1996) zu den Einsprüchen Stellung und wies darauf hin, dass die Dienstgeber nach der Bestimmung des § 34 Abs. 2 ASVG verpflichtet seien, "über die an die Dienstnehmer und Lehrlinge gezahlten Entgelte binnen acht Kalendertagen (Vereinbarung) nach Ablauf eines jeden Beitragszeitraumes Beitragsnachweisungen vorzulegen". Anlässlich einer beim Beschwerdeführer durchgeführten Beitragsprüfung im November 1995 seien Meldedifferenzen festgestellt worden, die zur Vorschreibung von Beitragszuschlägen gemäß § 113 Abs. 1 ASVG im Betrag von S 950.- (96/08/0261) bzw. von S 15.250.- (96/08/0267) geführt hätten. Die Beitragsnachweisungen für Jänner 1994 und Dezember 1995 seien verspätet am 15. Februar 1994 bzw. am 15. Jänner 1996 eingereicht worden. Mit Mahnschreiben sei der Beschwerdeführer daraufhin ausführlich über die Meldebestimmungen des ASVG aufgeklärt sowie auf die gesetzlichen Folgen bei deren Nichteinhaltung hingewiesen worden.

Dieses Schreiben übermittelte der Landeshauptmann dem Beschwerdeführer mit der Möglichkeit zur Stellungnahme, wovon Letzterer keinen Gebrauch gemacht hat.

Mit den angefochtenen Bescheiden gab der Landeshauptmann von Steiermark den Einsprüchen keine Folge und führte in der Begründung aus, dass für die Rechtzeitigkeit der Beitragsnachweisung nicht die Postaufgabe, sondern deren Einlangen bei der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse maßgeblich sei. Die Ausführungen in den Einsprüchen könnten die Meldeverstöße nicht rechtfertigen. Im Hinblick auf die bisherigen Meldeverstöße des Beschwerdeführers, von der die Einspruchsbehörde durch die Stellungnahme der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse erfahren habe, erachte der Landeshauptmann die Vorschreibung von Beitragszuschlägen dem Grunde nach für gerechtfertigt, um künftig hin sicherzustellen, dass der Beschwerdeführer seinen Meldeverpflichtungen nach dem ASVG fristgerecht und ordnungsgemäß nachkomme.

Dagegen wenden sich die Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend machenden Beschwerden, die wegen ihres persönlichen und sachlichen Zusammenhanges zur gemeinsamen Entscheidung verbunden wurden.

Die belangte Behörde hat die Akten der Verwaltungsverfahren vorgelegt und ebenso wie die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse in beiden Verfahren jeweils eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragen. Mit den Gegenschriften hat die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse ein als "Vereinbarung" überschriebenes Formular, ein vorgedrucktes Schreiben, das im Betreff "Mahnung wegen Verletzung der Meldebestimmungen" nennt, sowie den bereits erwähnten Schriftsatz vom 24. Mai 1996 vorgelegt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der Beschwerdeführer nimmt in seinen Beschwerden zunächst darauf Bezug, dass er seit 1988 die Beitragsnachweisungen gemäß § 34 Abs. 2 ASVG jeweils zwischen dem 8. und 12. des Folgemonates, in Ausnahmefällen auch am 15. des Folgemonates erstattet habe. Dies habe einer langjährigen Übung entsprochen. Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften sieht der Beschwerdeführer in der Unterlassung eines Ermittlungsverfahrens durch die belangte Behörde. Sein Vorbringen im Einspruch über die "interne Büroordnung" und über die Erstreckung der Vorlagefrist bis zum

12. des Folgemonates hätte bei Durchführung eines Ermittlungsverfahrens zu dem für den Beschwerdeführer günstigeren Ergebnis führen können, dass während der letzten Jahre eine entsprechende Vereinbarung getroffen worden sei. Die belangte Behörde habe auch keinerlei Ermittlungen darüber angestellt, ob es die Vereinbarung einer 8-Tagesfrist jemals gegeben habe. Bereits im Einspruch habe der Beschwerdeführer eine solche Vereinbarung in Abrede gestellt. Nunmehr sei dem Beschwerdeführer von der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse eine Frist bis zum 12. des Folgemonates zur Vorlage der Beitragsunterlagen eingeräumt worden. Dies habe die belangte Behörde bei ihren Entscheidungen nicht berücksichtigt, weshalb diese auch inhaltlich rechtswidrig seien.

In ihren Gegenschriften hielt die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse zur Bestreitung der Vereinbarung einer 8- Tagesfrist fest, dass die Urkunden über die Vereinbarungen wegen der lange zurückliegenden Einrichtung der Beitragskonten nicht mehr existierten; der Beschwerdeführer sei aber auf Grund der Mahnschreiben in den Jahren 1994 und 1996 über diese Frist informiert gewesen. Auf Grund der vom Beschwerdeführer erwähnten Büroermächtigung sei es der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse möglich gewesen, auch bei innerhalb von zwölf Tagen einlangenden Beitragsnachweisungen von der Vorschreibung eines Beitragszuschlages Abstand zu nehmen. Seit 5. Februar 1996 gelte eine andere Büroermächtigung. An der grundsätzlichen Vorlagefrist von acht Tagen habe sich jedoch nichts geändert.

Die entscheidungswesentlichen Bestimmungen des ASVG lauten:

"§ 33 (1) Die Dienstgeber haben jeden von ihnen beschäftigten, in der Krankenversicherung nach diesem Bundesgesetz Pflichtversicherten ... binnen drei Tagen nach Beginn der Pflichtversicherung beim zuständigen Träger der Krankenversicherung anzumelden und binnen drei Tagen nach dem Ende der Pflichtversicherung bei diesem abzumelden. ...

...

§ 34 (1) Die Dienstgeber haben während des Bestandes der Pflichtversicherung jede für diese Versicherung bedeutsame Änderung, insbesondere jede Änderung im Beschäftigungsverhältnis, wie Änderung der Beitragsgrundlage, Unterbrechung und Wiedereintritt des Entgeltanspruches, innerhalb der in § 33 Abs. 1 festgesetzten Frist dem zuständigen Träger der Krankenversicherung zu melden.

(2) Der Träger der Krankenversicherung kann mit dem Dienstgeber ein schriftliches Übereinkommen treffen, wonach an Stelle der im Abs. 1 vorgeschriebenen Meldungen Listen oder an deren Stelle Meldungen über die Gesamtsumme des Entgeltes für einen Beitragszeitraum an den Zahltagen oder nach Ablauf eines jeden Beitragszeitraumes vorgelegt werden. Der Träger der Krankenversicherung kann für diese Listen Vordrucke auflegen.

...

§ 111 Dienstgeber und sonstige...meldepflichtige Personen

(Stellen)...

...

§ 113 (1) Beitragszuschläge können den in § 111 genannten Personen (Stellen) in folgenden Fällen vorgeschrieben werden:

1. Wenn eine Anmeldung zur Pflichtversicherung nicht erstattet worden ist oder wenn das Entgelt nicht gemeldet worden ist, kann ein Beitragszuschlag bis zum Doppelten jener Beiträge, die auf die Zeit ab Beginn der Pflichtversicherung bis zur Feststellung des Fehlens der Anmeldung bzw. bis zur Feststellung des Entgeltes durch den Versicherungsträger entfallen, vorgeschrieben werden.

2. Wenn eine Anmeldung zur Pflichtversicherung verspätet erstattet worden ist oder wenn das Entgelt verspätet gemeldet worden ist, kann ein Beitragszuschlag bis zum Doppelten jener Beiträge, die auf die Zeit ab Beginn der Pflichtversicherung bis zum Eintreffen der verspäteten Anmeldung bzw. bis zum Eintreffen der verspäteten Meldung des Entgeltes beim Versicherungsträger entfallen, vorgeschrieben werden.

3. Wenn ein zu niedriges Entgelt gemeldet worden ist, kann ein Beitragszuschlag bis zum Doppelten der Differenz zwischen den Beiträgen, die sich aus dem zu niedrig gemeldeten Entgelt ergeben, und den zu entrichtenden Beiträgen vorgeschrieben werden.

Bei der Festsetzung des Beitragszuschlages hat der Versicherungsträger insbesondere die wirtschaftlichen Verhältnisse des Beitragsschuldners und die Art des Meldeverstoßes zu berücksichtigen. Der Beitragszuschlag darf jedoch die Höhe der Verzugszinsen nicht unterschreiten, die ohne seine Vorschreibung auf Grund des § 59 Abs. 1 für die nachzuzahlenden Beiträge zu entrichten gewesen wären.

(2) Werden vereinbarte oder satzungsmäßig festgesetzte Fristen für die Vorlage von Versicherungs- oder Abrechnungsunterlagen nicht eingehalten, kann ein Beitragszuschlag bis zur Höhe des Zehnfachen der jeweils nach § 45 Abs. 1 in Geltung stehenden Höchstbeitragsgrundlage vorgeschrieben werden.

...

(4) Die gemäß Abs. 1 vorgeschriebenen Beitragszuschläge sind auf die beteiligten Versicherungsträger und sonstigen Stellen schlüsselmäßig nach Maßgabe des auf den einzelnen Versicherungsträger entfallenden Gesamtbeitragsrückstandes am Ende des Vormonates aufzuteilen. Die gemäß Abs. 2 vorgeschriebenen Beitragszuschläge fließen dem einhebenden Versicherungsträger zu.

... "

Unter dem Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit des Inhaltes behauptet der Beschwerdeführer unter anderem, die belangte Behröde habe bei Anwendung des § 113 Abs. 2 ASVG nicht alle bei einer Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden Umstände gewürdigt. Tatsächlich liegt die Vorschreibung des Beitragszuschlages gemäß § 113 Abs. 2 sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach (bis zum Zehnfachen der Höchstbeitragsgrundlage) im Ermessen der Behörde. Der Beschwerdeführer hat schon in den Einsprüchen vorgebracht, dass der nach den Behauptungen der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse letzte Tag der Fälligkeit, nämlich der 8. April 1996, in das Osterwochenende gefallen sei. Eine kalendermäßige Überprüfung ergibt, dass dieser Tag der Ostermontag, somit ein gesetzlicher Feiertag war. Auf die gemäß § 34 Abs. 2 ASVG zu vereinbarende materiell-rechtliche Frist kommt Art. 5 des Europäischen Übereinkommens über die Berechnung von Fristen, BGBl. Nr. 254/1983, zur Anwendung (vgl. das Erkenntnis vom 4. Juli 1989, 88/08/0089, daran anknüpfend die Erkenntnisse vom 7. April 1995, 95/02/0014, und vom 14. Dezember 1995, 95/18/0786). Danach wird eine Frist, deren letzter Tag auf einen Feiertag fällt, bis zum Ende des nächsten Werktages verlängert. Der letzte Tag der Frist war daher der 9. April 1996 und die Verspätung hat nur einen Tag betragen. Die belangte Behörde ist bei der Vorschreibung des Beitragszuschlages jedoch von zwei Tagen ausgegangen, weshalb die angefochtenen Bescheide schon deswegen wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben waren.

Sowohl die mitbeteiligte Gebietskrankenkasse als auch die belangte Behörde bringen durch die in den Bescheiden zitierten Gesetzesstellen deutlich zum Ausdruck, dass sie die Vorschreibung der Beitragszuschläge ausschließlich auf § 113 Abs. 2 iVm § 34 Abs. 2 ASVG stützten. Die Bestimmung des § 113 Abs. 2 ASVG setzt das Vorliegen einer rechtswirksamen Vereinbarung über eine Frist voraus. Eine solche Vereinbarung (im Sinne des § 62 Abs. 2 ASVG) zwischen einem Verwaltungsorgan in behördlicher Funktion und einem Privaten entfaltet nach der Rechtsprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes dann Bindungswirkung, wenn und insoweit sie sich an die ihr vom Gesetz gezogenen Grenzen hält, wovon im Anlassfall auszugehen ist (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 6. Oktober 1981, G 47/79, und das darauf Bezug nehmende Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 19. April 1982, 2568/80). Der auch von der Lehre als rechtserzeugendes Instrument anerkannte so genannte subordinationsrechtliche oder öffentlichrechtliche Vertrag ist bei einem fehlerhaften Zustandekommen, anders als ein Bescheid, absolut nichtig (vgl. Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht3, S 534ff, mit weiteren Judikatur- und Literaturhinweisen).

Für das in Frage stehende Übereinkommen ist die Einhaltung der Schriftform normiert. Sieht aber das Gesetz ausdrücklich die Schriftlichkeit von Erklärungen vor, ist deren Wirksamkeit und Verbindlichkeit von der Einhaltung dieser Form abhängig (vgl. § 886 ABGB). Selbst wenn nicht von einer unmittelbaren Anwendung der darauf Bezug nehmenden privatrechtlichen Regelungen auf den konkreten Vertragstypus auszugehen ist - was hier nicht zu entscheiden war - kann der Zweck der in § 34 Abs. 2 ASVG statuierten Schriftlichkeit nur dahin verstanden werden, dass diese Form konstitutiv für das Zustandekommen der dort genannten Vereinbarung ist, somit ein bloß mündlicher Vertrag keinen der Vertragsteile bände.

Davon zu unterscheiden ist die Frage der Beweisbarkeit einer Vereinbarung. Zwar stellen die Einsprüche das Übereinkommen betreffend eine 8-tägige Vorlagefrist nicht in Frage, doch bestreitet der Beschwerdeführer in seinen Schriftsätzen vom 24. Mai 1996 erkennbar ("und auf einmal gelten acht Tage") das Zustandekommen einer Vereinbarung, des von der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse behaupteten Inhaltes, von deren Geltung aber beide Instanzen in ihren Bescheiden ohne nähere Begründung ausgegangen sind.

Die Frage der Vereinbarung ist von der belangten Behörde in ihrer Begründung unzureichend behandelt worden, weil sich der erstinstanzliche Bescheid zwar auf § 34 Abs. 2 ASVG beruft, als ob dieser den Inhalt hätte, dass der Beschwerdeführer innerhalb von 8 Tagen Beitragsnachweisungen zu erstatten hätte. Das wird in der Stellungnahme vom 14. Juni 1996 wiederholt und um den Klammerausdruck "Vereinbarung" ergänzt. Konkrete Begründungselemente im erstinstanzlichen Bescheid fehlen zur Gänze und werden auch in der Stellungnahme zum Einspruch nicht nachgereicht. Die Berufung auf einen angeblichen Inhalt des § 34 Abs. 2 ASVG kann aber eine konkrete Darlegung, dass zwischen der mitbeteiligten Gebietskrankenkasse und dem Beschwerdeführer zu einem bestimmten (vor der Verwirklichung der behaupteten Fristversäumung liegenden) Zeitpunkt eine Vereinbarung im Sinne des § 34 Abs. 2 ASVG abgeschlossen worden ist, sowie welchen Inhalt diese Vereinbarung hatte, nicht ersetzen.

Wenn daher die belangte Behörde eingangs der Begründung ihres Bescheides eine Vereinbarung bestimmten Inhaltes feststellt, so ist nicht erkennbar, auf welche Beweisergebnisse die belangte Behröde diese Feststellung stützt. Die belangte Behörde wird daher im fortgesetzten Verfahren diesbezügliche Ermittlungen anzustellen und die Frage, ob und wann eine schriftliche Vereinbarung mit dem Beschwerdeführer geschlossen wurde, mit den Parteien zu erörtern haben. Sollte der Abschluss einer schriftlichen Vereinbarung nicht erweislich sein, so wäre die Vorschreibung eines Beitragszuschlages gem. § 113 Abs. 2 ASVG (und nur dieser bildet den Gegenstand des Einspruchsverfahrens vor der belangten Behörde) unzulässig und der erstinstanzliche Bescheid ersatzlos zu beheben (vgl. das Erkenntnis vom 12. Jänner 1972, VwSlg 8140/A).

Die Entscheidung über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994. Wegen der auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltenden sachlichen Abgabenfreiheit (§ 110 ASVG) kommt ein Ersatz der Stempelgebühren nicht in Betracht.

Wien, am 30. Mai 2001