TE Vfgh Erkenntnis 1998/12/11 B339/97

Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid im seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums verletzt worden.

Der Bescheid wird aufgehoben.

Das Land Wien ist schuldig, dem Beschwerdeführer zu Handen seiner Rechtsvertreter die mit S 18.000,- bestimmten Kosten des verfassungsgerichtlichen Verfahrens binnen vierzehn Tagen bei sonstigem Zwang zu ersetzen.

Entscheidungsgründe:

I. 1.1. Der Beschwerdeführer bezeichnet sich selbst als "Wiener Zetteldichter", der seine "Literatur zum Pflücken" an allgemein zugänglichen, stark frequentierten Orten anbringt, um sie so einer breiten Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Die Anbringung der Zettelgedichte erfolgt in der Form, daß einseitig klebende Bänder, an denen später die "Pflückgedichte" des Beschwerdeführers angebracht werden, zwischen zwei Säulen gespannt werden, wobei die Bänder mit der nichtklebenden Seite um die Säulen herumgewunden werden und das Klebeband nur an einigen wenigen Stellen an der Säule anhaftet. Diese Art der Publikation sieht der Beschwerdeführer als Teil seiner Kunst.

1.2. Mit Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenates Wien vom 13. Dezember 1996, Z UVS-06/07/00555/96, wurde der Berufung des Beschwerdeführers gegen das Straferkenntnis des Magistrates der Stadt Wien (im folgenden: Magistrat) vom 18. September 1996, Z MBA 20-S 5262/96, wegen Übertretung des §1 Abs1 und 2 der Verordnung des Magistrates der Stadt Wien vom 13. Mai 1982 betreffend die Reinhaltung von Grundstücken und Baulichkeiten, ABl. der Stadt Wien Nr. 21/1982 in der geltenden Fassung (im folgenden: Reinhalteverordnung 1982), keine Folge gegeben.

1.3. In der auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung in Rechten wegen Anwendung der nach Meinung des Beschwerdeführers gesetzwidrigen Reinhalteverordnung 1982 sowie die Verletzung seiner verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Ausübung der Kunstfreiheit und Schutz des Eigentums.

2.1. §1 der Reinhalteverordnung 1982 lautet:

"§1.(1) Das Verunreinigen von im öffentlichen Gut stehenden Grundstücken, insbesondere der Straßen und Plätze, Gehwege, Unterführungen, Brücken, Straßenböschungen, Gräben und Flußufer sowie von in öffentlichem Eigentum stehenden Einrichtungen (Geländer, Lichtmaste, Schaltkästen usw.) durch Schutt, Erde und Aushubmaterial, Hauskehrricht und sonstige Abfälle aller Art, durch Ausgießen von Flüssigkeiten, durch faulende oder fäulniserregende Substanzen sowie durch Stalljauche oder Unrat ist verboten.

(2) Das Verunreinigen von Grundflächen und Einrichtungen im Sinne des Abs1 mit Farbe und sonstigen färbenden Stoffen sowie durch unbefugtes Bekleben ist gleichfalls verboten.

..."

2.2. Die Gesetzwidrigkeit der Verordnung erblickt der Beschwerdeführer zum einen in der behaupteten Verfassungswidrigkeit des §108 Abs2 der Verfassung der Bundeshauptstadt Wien, LGBl. Nr. 28/1968 idF LGBl. Nr. 41/1997 (im folgenden: Wiener Stadtverfassung), der den Magistrat zur Erlassung ortspolizeilicher Verordnungen ermächtigt. Diese Betrauung eines "jeglicher demokratischer Legitimation entbehrenden Hilfsorgan(s)" mit der Erlassung ortspolizeilicher Verordnungen entgegen dem in Art108 B-VG zum Ausdruck kommenden Grundkonzept der Bundesverfassung, wonach zentrales willensbildendes Organ in der Gemeinde der Gemeinderat, der Magistrat hingegen bloßes Hilfsorgan der Gemeindeorgane sei, widerspreche dem demokratischen Prinzip der Bundesverfassung.

2.3. Der Beschwerdeführer führt weiters aus, die Reinhalteverordnung 1982, eine ortspolizeiliche Verordnung, überschreite die Ermächtigung des Art118 Abs6 B-VG, indem sie nicht die Abwehr eines einzelnen gemeindespezifischen "Mißstandes" bezwecke, sondern eine "allgemeine verwaltungspolizeiliche Regelung" zum Gegenstand habe.

2.4. Die Reinhalteverordnung 1982 sei auch in gesetzwidriger Weise kundgemacht worden. Sie sei nicht im Landesgesetzblatt für Wien, dem "offiziellen Publikationsorgan" im Sinne des §108 Abs3 der Wiener Stadtverfassung, sondern im Amtsblatt der Stadt Wien verlautbart worden. Ließe aber §108 Abs3 der Wiener Stadtverfassung die Wahl des Publikationsorganes offen, läge darin ein Verstoß gegen das verfassungsgesetzliche Determinierungsgebot.

2.5. Weiters erachtet sich der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Ausübung der Kunstfreiheit gemäß Art17a StGG verletzt. Die belangte Behörde habe die gebotene Interessenabwägung zwischen dem Grundrecht auf Kunstfreiheit und etwaigen anderen grundrechtlich geschützten Rechtspositionen, hier der Unverletzlichkeit des Eigentums, unterlassen. Die verhängte Strafe verletze ihn überdies in seinem Grundrecht auf Schutz des Eigentums.

3. Der Unabhängige Verwaltungssenat Wien hat auf die Erstattung einer Gegenschrift verzichtet und die Abweisung der Beschwerde beantragt.

4. Der Magistrat hat als verordnungserlassende Behörde eine Äußerung erstattet, in der er die Gesetzmäßigkeit der Reinhalteverordnung 1982 verteidigt:

4.1. Der Magistrat sei, auch nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 6921/1972) und der Literatur (Mayer, Das österreichische Bundesverfassungsrecht, 1994, 266), ein durch §8 Abs1 der Wiener Stadtverfassung zulässigerweise eingerichtetes zusätzliches Gemeindeorgan. Art118 Abs6 B-VG ermächtige die Gemeinden schlechthin zur Erlassung ortspolizeilicher Verordnungen (so Havranek/Unkart, Ortspolizeiliches Verordnungsrecht, in: Fröhler/Oberndorfer, Das österreichische Gemeinderecht, Loseblattausgabe ab 1982, Pkt. 3.9.3.1.1.; Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, Bd. 2, 1988, 938; Ringhofer, Die österreichische Bundesverfassung, 1977, 363 f). Es liege in der Entscheidungsfreiheit des Landesgesetzgebers, ein Gemeindeorgan dafür zu bestimmen. Das ortspolizeiliche Verordnungsrecht sei in seiner Bedeutung auch nicht mit jenen "wichtigsten" Angelegenheiten (vgl. Art117 Abs4 und 118 Abs5 B-VG) vergleichbar, die dem Gemeinderat vorbehalten werden müßten.

Der Magistrat sei kein bloßes Hilfsorgan, sondern habe auch Behördenfunktion. Er sei zwar nicht unmittelbar demokratisch legitimiert, das System der Gemeindeorganisation verlange jedoch (mit Hinweis auf VfSlg. 13500/1993) ein einziges und zentrales unmittelbar demokratisch legitimiertes Gemeindeorgan, den Gemeinderat. Aus dem - gegebenen - Bestellungs- und Verantwortungszusammenhang mit dem Gemeinderat ergebe sich seine mittelbar demokratische Legitimation.

§108 Abs2 der Wiener Stadtverfassung sei daher nicht als verfassungswidrig anzusehen.

4.2. Ebensowenig verstoße die Reinhalteverordnung 1982 gegen die in Art118 Abs6 B-VG normierten Kriterien ortspolizeilicher Verordnungen. Bei den in der Reinhalteverordnung 1982 getroffenen Regelungen handle es sich um Angelegenheiten der örtlichen Sicherheitspolizei, die der Ortspolizei zuzurechnen seien (unter Berufung auf VwGH 27.5.1981, 81/01/0031-6, zu ähnlichen Anordnungen über die Reinhaltung von Grundstücken, Gebäuden, etc.). Bereits in VfSlg. 9704/1983 habe der Verfassungsgerichtshof eine dem heutigen §8 der Reinhalteverordnung 1982 entsprechende Bestimmung als der örtlichen Gesundheitspolizei zugehörig qualifiziert, weswegen auch unter diesem Gesichtspunkt die Rechtsvorschriften der Reinhalteverordnung 1982 als im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde gelegen angesehen werden müßten.

Die Reinhalteveordnung 1982 verfolge keineswegs allgemein politische Zielsetzungen, sondern ziele auf die Bekämpfung konkreter gemeindespezifischer Mißstände ab. Die von ihr erfaßten Verunreinigungen seien in ihren Auswirkungen und ihrer Wahrnehmbarkeit auf die örtliche Gemeinschaft begrenzt. Ihre Abwehr stelle ein typischerweise gemeindliches Interesse dar. Bei den Verunreinigungen handle es sich außerdem um solche, die bereits in der Vergangenheit Anlaß zu konkreten Beschwerden gegeben hätten und deren Wiederholung zu erwarten sei.

4.3. Auch eine Verfassungswidrigkeit des §108 Abs3 der Wiener Stadtverfassung könne nicht erkannt werden. Die genannte Bestimmung normiere eindeutig eine Verlautbarungspflicht im offiziellen Publikationsorgan der Gemeinde. §108 Abs3 gehe offenbar von einem solchen, als bestehend vorausgesetzten Publikationsorgan aus und sei daher bestimmt genug. Umso mehr müsse dies gelten, als nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (unter Berufung auf VfSlg. 10952/1986) der bloße Hinweis auf eine "ortsübliche Kundmachung" genügen bzw. sogar das Fehlen jeglichen Hinweises auf ein Publikationsorgan nicht schaden würde (VfSlg. 4865/1964). Überdies lege §42 der mit Genehmigung des Gemeinderates erlassenen Geschäftsordnung des Magistrates der Stadt Wien, ABl. Nr. 98/1966, das Amtsblatt der Stadt Wien als das offizielle Publikationsorgan der Gemeinde fest.

Daß das Amtsblatt der Stadt Wien das offizielle Publikationsorgan der Gemeinde im Sinne des §108 Abs3 der Wiener Stadtverfassung sei, ergebe sich auch aus der Tatsache, daß §116 Abs3 der Wiener Stadtverfassung, der das Wiener Landesgesetzblatt anspricht, dieses anders umschreibt bzw. ausdrücklich bezeichnet. Auch gehöre §108 Abs3 der Wiener Stadtverfassung dem Ersten Hauptstück, "Wien als Gemeinde und als Stadt mit eigenem Statut", §116 Abs3 hingegen dem Zweiten Hauptstück, "Wien als Land", an.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:

1. §1 Abs2 der Reinhalteverordnung 1982 verbietet das Verunreinigen von Grundflächen und näher bezeichneter Einrichtungen mit Farbe und sonstigen färbenden Stoffen "sowie durch unbefugtes Bekleben".

2. Wesentliches Vorbringen der Beschwerde ist zum einen die vom Beschwerdeführer behauptete Rechtswidrigkeit der bei der Erlassung des angefochtenen Bescheides angewendeten generellen Norm, die insbesondere darin erblickt wird, daß die Reinhalteverordnung 1982 von einem unzuständigen Organ erlassen worden sei, den Kriterien ortspolizeilicher Verordnungen des Art118 Abs6 B-VG widerspreche und überdies in gesetzwidriger Weise kundgemacht worden sei.

2.1. §108 Abs2 der Wiener Stadtverfassung ermächtigt den Magistrat in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs zur Erlassung ortspolizeilicher Verordnungen.

Die Tatsache, daß der Magistrat einerseits Behörde, andererseits Hilfsapparat des Berufungssenates sowie des Gemeinderates ist (so auch VwGH 14. Juni 1993, 92/10/0448) stößt ebensowenig auf verfassungsrechtliche Bedenken wie die (nur) mittelbare demokratische Legitimation des Magistrates.

2.2. Der Beschwerdeführer behauptet weiters, die Reinhalteverordnung 1982 überschreite die Ermächtigung des Art118 Abs6 B-VG zur Erlassung ortspolizeilicher Verordnungen.

Der Verfassungsgerichtshof sieht sich in Hinblick auf seine bisherige Rechtsprechung (VfSlg. 6055/1969, 8155/1977 uva.) nicht veranlaßt, den Ausführungen des Magistrates entgegenzutreten, wonach die betroffenen Regelungen dem Aufgabenbereich angehören, der im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der Gemeinde liege und auch geeignet sei, von dieser innerhalb ihrer örtlichen Grenzen besorgt zu werden. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob die in der Reinhalteverordnung 1982 getroffenen Anordnungen zum Schutz vor Verunreinigung von Straßen, Wegen, Plätzen, öffentlichen und privaten Grundstücken und Gebäuden usw. eher der örtlichen Sicherheitspolizei (so zB Gallent, Ortspolizeiliche Verordnungen (1984) 12 f; Havranek/Unkart, Grundlagen, Grenzen und Anwendungsbereich des ortspolizeilichen Verordnungsrechtes, in: Fröhler/Oberndorfer, Das österreichische Gemeinderecht, aaO, Pkt. 3.9.4.3.2., unter Berufung auf VwGH 27. Mai 1981, 81/01/0031-6) oder der örtlichen Gesundheitspolizei zuzuzählen sind.

In jedem Fall handelt es sich bei der Reinhalteverordnung 1982 um eine ortspolizeiliche Verordnung:

Die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Abs1 und 2 des §1 der Reinhalteverordnung 1982 sind so auszulegen, daß sie der Abwehr von bestimmten Mißständen, die in den betreffenden Tatbeständen näher umschrieben sind, dienen. Diese dadurch bekämpften Mißstände sind auch geeignet, das örtliche Gemeinschaftsleben zu stören. Die Tatsache, daß die bekämpften Mißstände in der konkreten Gemeinde (Wien) zumindest ernstlich zu befürchten bzw. mit Sicherheit zu erwarten und damit auch hinreichend konkret - im Sinne der verfassungsgesetzlichen Ermächtigung der Gemeinden zur Erlassung ortspolizeilicher Verordnungen - sind (vgl. zB VfSlg. 6556/1971, 6926/1972), geht aus der Äußerung des Magistrates sowie aus den beigeschafften Verwaltungs- bzw. Verordnungsakten hervor, wonach der verordnungserlassenden Behörde konkrete Beschwerden über derartige bestehende Übelstände vorlagen. Die in Rede stehende Regelung scheint auch kein untaugliches Mittel zur Abwehr der von ihr bekämpften Mißstände zu sein.

Insgesamt kann der Gerichtshof daher nicht erkennen, daß die betreffende Regelung der Reinhalteverordnung 1982 die Schranken des ortspolizeilichen Verordnungsrechts überschreitet.

2.3. §108 Abs3 der Wiener Stadtverfassung bestimmt, daß die ortspolizeilichen Verordnungen, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, "im offiziellen Publikationsorgan der Stadt Wien" kundzumachen sind.

Aus dem Wortlaut und insbesondere, wie der Magistrat in seiner Äußerung zurecht betont, der Systematik der Wiener Stadtverfassung ist zu schließen, daß §108 Abs2 keineswegs die Kundmachung ortspolizeilicher Verordnungen im Wiener Landesgesetzblatt verlangt. Vielmehr geht diese Bestimmung von einem eigenen Publikationsorgan der Stadt Wien als Gemeinde aus. Daran vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, daß §116 Abs3 der Wiener Stadtverfassung das Wiener Landesgesetzblatt als Publikationsorgan nennt. Vielmehr verbietet der unterschiedliche Regelungszusammenhang der beiden Bestimmungen - §108 Abs3 als Teil des Hauptstückes "Wien als Gemeinde", §116 Abs3 hingegen des Kapitels "Wien als Land" - den (vom Beschwerdeführer gezogenen) Schluß, das Wiener Landesgesetzblatt sei das für den gesamten Regelungsbereich der Wiener Stadtverfassung einzig zulässige Publikationsorgan.

Bereits im Erkenntnis VfSlg. 3175/1957 hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, daß aus dem Titel der unterbliebenen Verlautbarung ortspolizeilicher Anordnungen im Landesgesetzblatt keine Bedenken verfassungsrechtlicher Art gegen die Kundmachung geltend gemacht werden könnten; die Verlautbarung im Amtsblatt der Stadt Wien genüge.

Auch im Erkenntnis VfSlg. 9704/1983 hatte der Verfassungsgerichtshof zu einer der Vorläuferregelungen der Reinhalteverordnung 1982, der Verordnung des Magistrates der Stadt Wien vom 10. Dezember 1975, betreffend die Reinhaltung von Gebäuden, Innenhöfen und Einrichtungen zur Tierhaltung sowie die Verwendung von Senk- und Düngergruben, verlautbart im Amtsblatt der Stadt Wien, Nr. 52/1975, keine verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Art ihrer Kundmachung.

2.4. Der Verfassungsgerichtshof vermag daher die Bedenken des Beschwerdeführers ob der Gesetzwidrigkeit der Verordnung nicht zu teilen. Die vom Beschwerdeführer behauptete Verletzung seiner Rechte durch Anwendung genereller Normen, nämlich der Reinhalteverordnung 1982, liegt nicht vor.

3. Der Beschwerdeführer behauptet weiters, durch den angefochtenen Bescheid in seinen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Unverletzlichkeit des Eigentums und auf Freiheit der Kunst verletzt zu sein.

3.1. Die mit dem angefochtenen Bescheid über den Beschwerdeführer verhängte Geldstrafe greift in sein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf Eigentumsfreiheit ein. Dieser Eingriff ist nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 10356/1985, 10482/1985, 11650/1988) dann verfassungswidrig, wenn der ihn verfügende Bescheid rechtsgrundlos ergangen ist oder auf einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage beruht, oder wenn die Behörde bei Erlassung des Bescheides eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet hat, ein Fall, der nur dann vorliegt, wenn die Behörde einen so schweren Fehler begangen hat, daß dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen ist.

3.2. Indem die belangte Behörde das dem vorliegenden Fall zugrundeliegende Verhalten des Beschwerdeführers dem Tatbestand des §1 Abs2 iVm. Abs1 der Reinhalteverordnung 1982 unterstellt hat, hat sie diese Rechtsvorschriften in denkunmöglicher Weise angewendet:

Die Tatbestände der Reinhalteverordnung 1982 sind im Hinblick auf deren Charakter als ortspolizeiliche Verordnung verfassungskonform dahingehend auszulegen, daß sie ausschließlich der Mißstandsbekämpfung dienen. Nur solche Sachverhalte, die als konkrete Mißstände zu qualifizieren sind, können gemäß Art118 Abs6 B-VG Gegenstand einer ortspolizeilichen Verordnung sein. So steht auch der Abs2 des §1 der Reinhalteverordnung 1982, auf den sich der angefochtene Bescheid (in Verbindung mit Abs1) stützt, in einem notwendigen Zusammenhang mit einer beabsichtigten Mißstandsabwehr: Die dort umschriebenen Arten der Verunreinigung sind somit nur dann tatbildlich, wenn sie einen Grad erreichen, der zugleich den Begriff des Mißstandes erfüllt.

Das Verhalten des Beschwerdeführers in der oben unter Punkt I.1. beschriebenen Art (einseitig klebendes, nur an den Rändern festgemachtes Klebeband) erreicht aber nicht die Qualität eines Mißstandes im Sinne des §1 Abs1 und 2 der Reinhalteverordnung 1982.

Eine Auslegung des §1 Abs1 und 2 der Reinhalteverordnung 1982, die jede Form von "Bekleben" strafbar machen würde, ohne auf die Abwehr eines Mißstandes abzustellen, verbietet sich aus verfassungsrechtlicher Sicht: Allgemeine Vorschriften zur Reinhaltung können in verfassungsrechtlich zulässiger Weise nicht Regelungsinhalt einer ortspolizeilichen Verordnung sein; dies widerspräche ihrer Funktion als subsidiäre spezifische Mißstandsabwehr. Insbesondere stehen kompetenzrechtliche Schranken einer darüber hinausgehenden Interpretation entgegen, weil damit die Grenzen des ortspolizeilichen Verordnungsrechts überschritten würden. Das zugrundeliegende Verhalten des Beschwerdeführers ist daher nicht unter den Tatbestand des §1 Abs2 Reinhalteverordnung 1982 zu subsumieren.

3.3. Die belangte Behörde hat daher dem §1 Abs1 und 2 der Reinhalteverordnung 1982 einen verfassungswidrigen Inhalt unterstellt und diese Bestimmung damit denkunmöglich angewendet. Der angefochtene Bescheid verletzt den Beschwerdeführer somit in seinem durch Art5 StGG verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums.

4. Der Bescheid war daher aufzuheben. Es erübrigte sich daher, auf weitere geltendgemachte Bedenken einzugehen.

5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.

6. Die Kostenentscheidung gründet sich auf §88 VerfGG. In den zugesprochenen Kosten ist Umsatzsteuer in Höhe von S 3.000,-

enthalten.