TE Vwgh Erkenntnis 2003/1/27 2002/10/0118

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Novak, Dr. Mizner, Dr. Stöberl und Dr. Köhler als Richter, im Beisein des Schriftführers MMag. Zavadil, über die Beschwerde der Österreichischen Bundesbahnen in Wien, vertreten durch Dr. Klaus Fattinger, Rechtsanwalt in 9500 Villach, Ringmauergasse 8, gegen den Bescheid der Kärntner Landesregierung vom 3. Juni 2002, Zl. 8-NAT- 152/8/2002, betreffend naturschutzbehördliche Bewilligung, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Kärnten hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.088,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

Der beschwerdeführenden Partei waren in der Vergangenheit mehrfach - befristete - naturschutzbehördliche Genehmigungen zum "Abbrennen von Bahnböschungen" (gemeint offenbar: zum Abbrennen des Bewuchses auf den Bahnböschungen) entlang der Tauernstrecke im Bereich Pusarnitz-Mallnitz und entlang der Strecke Bleiburg-Innichen im Bereich Steinfeld-Oberdrauburg (km 253.652) unter Vorschreibung von Nebenbestimmungen, nämlich der Verständigung der örtlich zuständigen Feuerwehr vor Inangriffnahme der Maßnahme, der Beschränkung der Maßnahme "auf das unbedingt erforderliche Ausmaß", der Beaufsichtigung des Abbrennvorganges und der Namhaftmachung der Verantwortlichen gegenüber der örtlich zuständigen Feuerwehr, gemäß § 5 Abs. 2 der Tierartenschutzverordnung, LGBl. Nr. 3/1989 iVm § 22 Abs. 2 Kärntner Naturschutzgesetz, LGBl. Nr. 54/1986, erteilt worden. Im Bescheid vom 23. Juni 1998, der die entsprechende Bewilligung für die Jahre 1999 bis 2001 betraf, legte die belangte Behörde begründend dar, das vorsorgliche Abbrennen der unmittelbar neben dem Gleiskörper befindlichen Böschungen diene in exponierten Bereichen der Reduzierung der durch "wegspritzende glühende Bremsenteile" entstehenden Brandgefahr. Durch diese Maßnahme sollten Gefährdungen und Schäden größeren Ausmaßes vorgebeugt werden. Ausnahmen von dem durch die Tierartenschutzverordnung normierten Abbrennverbot könnten nur in solchen Fällen erteilt werden, denen ein überwiegendes öffentliches Interesse zukäme. Dem gegenständlichen Vorhaben sei dieses öffentliche Interesse zuzuerkennen, um Gefährdungen und Schäden an Hab und Gut, aber auch am Leben und der Gesundheit von Menschen vorzubeugen und um schwere volkswirtschaftliche Schäden hintanzuhalten. Es sei daher wie in den Vorjahren die beantragte Ausnahmegenehmigung unter Vorschreibung von Nebenbestimmungen zu erteilen gewesen.

Mit Eingabe vom 17. Dezember 2001 begehrte die beschwerdeführende Partei die "Verlängerung der Ausnahmebewilligung" und legte dar, die rechtzeitige und gezielte thermische Behandlung der Bahnböschungen in besonders gefährdeten Bereichen habe sich bewährt.

Mit dem angefochtenen Bescheid erteilte die belangte Behörde die beantragte Bewilligung unter Vorschreibung zahlreicher Nebenbestimmungen. Die Nebenbestimmung Punkt 3. lautet:

"In der Nähe von Waldbereichen ist das Abbrennen zu unterlassen, wobei ein Mindestabstand von 20 m nicht unterschritten werden darf."

Begründend wurde dargelegt, die beschwerdeführende Partei habe vorgebracht, dass sich die rechtzeitige und gezielte thermische Behandlung der Bahnböschungen in besonders gefährdeten Bereichen bewährt habe. Durch die Anwesenheit der ÖBB-eigenen Feuerbereitschaft werde das Abbrennen kontrolliert und unter ständiger Aufsicht durchgeführt. Der Kärntner Landesfeuerwehrverband habe in einer brandschutztechnischen Stellungnahme dargelegt, das vorsorgliche Abbrennen der Bahnböschung sei zweckmäßig, weil dadurch die Brandlast minimiert werde. Im Gefährdungsbereich des Waldes sei die Brandlast durch mechanische Entfernung des dürren Bewuchses zu verringern. Der Sinn und Zweck des Abbrennverbotes nach der Tierartenschutzverordnung liege darin, während der Brut- und Vermehrungsphase bodenbrütender Tierarten die Bodenvegetation und Bodendecke und somit den Lebensraum dieser Arten nicht zu zerstören. Das kontrollierte Abbrennen der Bahnböschungen liege insofern im öffentlichen Interesse, als dadurch Schäden größeren Ausmaßes an Hab und Gut, aber auch am Leben und an der Gesundheit von Menschen verhindert werden könnten. Die beantragte Ausnahmegenehmigung sei daher im öffentlichen Interesse unter den vorgeschriebenen Auflagen zu erteilen, weil es keine andere zufrieden stellende Lösung gebe. Verwiesen werde auf die Verordnung der Bezirkshauptmannschaft Spittal/Drau vom 2. Jänner 2002, wonach das Feueranzünden im Wald und dessen Gefährdungsbereich verboten sei.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde. Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des Bescheides wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften. Sie erachtet sich durch die Vorschreibung der Nebenbestimmung gemäß Punkt 3. des angefochtenen Bescheides in ihren Rechten verletzt und bringt - dem Sinne nach - vor, die Nebenbestimmung bedeute in Wahrheit eine Abweisung des Antrages, weil die tatsächlichen Abstände zum Wald durchschnittlich 10 bis 12 m betragen würden. Die beabsichtigte Maßnahme unterliege nicht dem Naturschutzgesetz, weil es sich um eine Maßnahme zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Menschen und zur Abwehr von Katastrophen handle.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt wird.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der angefochtene Bescheid wurde am 5. Juni 2002 und somit vor Inkrafttreten des Kärntner Naturschutzgesetzes 2002 - K-NSG 2002, LGBl. Nr. 79/2002, erlassen. Das Kärntner Naturschutzgesetz (1986) ist daher in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 12/2002 (in der Folge: Krnt NatSchG) anzuwenden.

Nach § 19 Abs. 1 Krnt NatSchG können jene Arten frei lebender, nicht als Wild geltender und nicht dem Fischereirecht unterliegender Tiere, deren Bestand gefährdet oder aus Gründen der Erhaltung eines ausgeglichenen Naturhaushaltes zu sichern ist, von der Landesregierung durch Verordnung vollkommen oder teilweise geschützt werden.

Nach § 19 Abs. 4 leg. cit. sind die Schutzbestimmungen für teilweise geschützte Tierarten nach Maßgabe der Bestimmungen in Abs. 5 in der Verordnung nach Abs. 1 festzulegen.

Nach § 19 Abs. 5 lit. e leg. cit. sind in einer Verordnung nach Abs. 1 unter anderem Maßnahmen, die zum Schutze des Lebensraumes der geschützten Tiere zu treffen sind, festzulegen.

Nach § 22 Abs. 2 leg. cit. darf die Landesregierung von den Bestimmungen der §§ 17 bis 21 und den auf Grund dieser Bestimmungen erlassenen Verordnungen unter Berücksichtigung der Ausnahmetatbestände des Art. 9 der Vogelschutz-Richtlinie und des Art. 16 der FFH-Richtlinie Ausnahmen genehmigen, sofern es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt.

Nach lit. b des mit "Maßnahmen zum Schutz des Nachwuchses und der Nachzucht sowie des Lebensraumes" übeschriebenen § 4 der gemäß § 19 Abs. 1, 4 und 5 des Kärntner Naturschutzgesetzes 1986 erlassenen Tierartenschutzverordnung, LGBl. Nr. 54/1989, ist es in der freien Landschaft verboten, die Bodenvegetation und Bodendecke auf Wiesen, Feldrainen, ungenütztem Gelände und Hängen sowie Hecken in der Alpinregion sowie in den Nationalparks "Hohe Tauern" und Nockberge abzubrennen, im übrigen Landesgebiet in der Zeit vom 15. Februar bis 15. September eines jeden Jahres.

Nach § 5 Abs. 2 der Tierartenschutzverordnung können Ausnahmebewilligungen von den Bestimmungen dieser Verordnung für wissenschaftliche Zwecke, Lehrzwecke oder für Maßnahmen, deren Durchführung im öffentlichen Interesse liegt, erteilt werden.

Die Beschwerde macht zunächst unter Hinweis auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 28. April 1997, Zl. 93/10/0166, Slg. Nr. 14665/A, eine Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides unter dem Gesichtspunkt geltend, dass das beantragte Vorhaben eine Maßnahme zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Menschen oder zur Abwehr von Katastrophen darstelle; es unterliege daher gemäß § 3 lit. a KrntNatSchG nicht dem Naturschutzgesetz.

Nach § 3 lit. a Krnt NatSchG (idF LGBl. Nr. 12/2002) unterliegen nicht diesem Gesetz Maßnahmen zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Menschen oder zur unmittelbaren Abwehr von Elementarereignissen und Maßnahmen im Zuge von Aufräumungsarbeiten im direkten Zusammenhang mit Elementarereignissen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich im oben erwähnten, von der Beschwerde zur Begründung ihres Standpunktes herangezogenen Erkenntnis vom 28. April 1997 mit dem Begriff "Maßnahmen zur Abwehr von Katastrophen" im Kärntner Nationalparkgesetz, LGBl. Nr. 55/1983, auseinander gesetzt. Als von diesem Begriff umfasst und somit von den Beschränkungen des Nationalparkgesetzes ausgenommen sah der Verwaltungsgerichtshof Maßnahmen insoweit an, als sie eine unerlässliche Voraussetzung für die Durchführung der Katastrophenabwehr oder selbst eine solche Maßnahme darstellen. Auch zur Abwehr von Katastrophen unbedingt erforderliche Vorbereitungs- und Begleitmaßnahmen (dort: der zum Zweck der Sanierung von Lawinenschutzbauten erforderliche Bau einer Straße für Material- und Mannschaftstransport) fielen unter den Begriff "Maßnahmen zur Abwehr von Katastrophen".

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich weiters in den Erkenntnissen vom 14. Dezember 1998, Zl. 98/10/0351, Slg. 15041/A, vom 20. September 1999, Zl. 98/10/0357, Slg. Nr. 15226/A, und vom 4. November 2002, Zl. 2001/10/0061, mit dem Begriff "Maßnahmen zur Abwehr von Katastrophen" als Ausnahmetatbestand in Naturschutzgesetzen auseinander gesetzt. Der Verwaltungsgerichtshof legte dort unter anderem dar, Sinn und Zweck solcher Ausnahmebestimmungen in Naturschutzgesetzen sei es, Maßnahmen von deren Geltungsbereich auszunehmen, die zur Rettung höherwertiger Rechtsgüter als der im NSchG geschützten unabdingbar seien. Angesichts dieser Zielsetzung liege es näher, Maßnahmen des vorbeugenden Katastrophenschutzes in die Ausnahmeregelung einzubeziehen, weil es im Zusammenhang mit dem Gewicht des geschützten Rechtsgutes keinen Unterschied mache, ob Maßnahmen zu dessen Schutz vorbeugend oder in einer akuten Bedrohungssituation getroffen würden. Eine Maßnahme sei somit insoweit von den Beschränkungen des Naturschutzgesetzes ausgenommen, als sie eine unerlässliche Voraussetzung für die Durchführung einer Maßnahme der Katastrophenabwehr oder selbst eine solche Maßnahme darstelle. Die Ausnahmen vom Geltungsbereich der Naturschutzgesetze könnten jedoch nicht so verstanden werden, dass damit jegliche Maßnahme, die einen wie immer gearteten Zusammenhang mit dem Schutz des betreffenden Rechtsgutes habe, von vornherein nicht dem Geltungsbereich des Naturschutzgesetzes zu subsumieren sei. Voraussetzung für die Ausnahme vom Geltungsbereich sei, dass die Maßnahme zur Rettung des geschützten Rechtsgutes unabdingbar wäre.

Im Beschwerdefall ist jedoch - was die Beschwerde übersieht - nicht (wie in der soeben erwähnten Vorjudikatur) der Begriff der "Maßnahmen zur Abwehr von Katastrophen", sondern der Begriff "Maßnahmen ... zur unmittelbaren Abwehr von Elementarereignissen" maßgeblich; nach § 3 lit. a Krnt NatSchG idF LGBl. Nr. 12/2002 unterliegen nämlich (neben "Maßnahmen zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Menschen" und "Maßnahmen im Zuge von Aufräumungsarbeiten im direkten Zusammenhang mit Elementarereignissen") "Maßnahmen zur unmittelbaren Abwehr von Elementarereignissen" nicht diesem Gesetz.

Nach Lage des vorliegenden Falles ist das Beseitigen des Bewuchses von Bahnböschungen durch kontrolliertes Abbrennen zum Zweck der Verringerung der Brandlast (als Maßnahme der Vorbeugung gegen Waldbrände) - entgegen der oben dargelegten Auffassung der Beschwerde - vom Begriff der "Maßnahme zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Menschen" im Sinne des ersten Falles von § 3 lit. a Krnt NatSchG nicht umfasst. Das in Rede stehende Vorhaben wird von der beschwerdeführenden Partei nicht als Maßnahme zur Abwehr unmittelbar bevorstehender oder bereits entstandener Waldbrände angestrebt; sie ist vielmehr als Maßnahme der (langfristigen) Vorbeugung intendiert. Um eine "Maßnahme zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für das Leben oder die Gesundheit von Menschen" handelt es sich somit mangels einer "unmittelbar drohenden Gefahr" im Sinne des Gesetzes nicht.

Maßgeblich ist somit, ob das in Rede stehende Vorhaben dem Begriff der "Maßnahme zur unmittelbaren Abwehr von Elementarereignissen" (§ 3 lit. a Krnt NatSchG zweiter Fall) subsumiert werden kann.

Das Gesetz verwendet den Begriff der "unmittelbaren Abwehr" und nicht etwa den - im ersten Fall derselben Vorschrift normierten - Begriff der "Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr". Der Gesetzestext spricht somit nicht für eine Gleichsetzung der verwendeten Begriffe in der Richtung, dass auch mit "unmittelbarer Abwehr" die "Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr" im Sinne der Abwehr eines unmittelbar bevorstehenden oder bereits eingetretenen Ereignisses gemeint sei. Es spricht somit auch angesichts der Neufassung des Gesetzes nichts gegen die Auffassung, die Ausnahme vom Geltungsbereich des Naturschutzgesetzes erfasse nach wie vor auch den so genannten "vorbeugenden Katastrophenschutz". Auszugehen ist vielmehr davon, dass sich das Element der "Unmittelbarkeit" nicht auf den zeitlichen, sondern auf den sachlichen Zusammenhang zwischen Abwehrmaßnahme und Elementarereignis, das heißt, zwischen der Maßnahme und der Gefahr, deren Abwehr die Maßnahme dienen soll, bezieht. Vom Begriff der "Maßnahme zur unmittelbaren Abwehr von Elementarereignissen" sind somit Vorhaben umfasst, die als solche zur Rettung bestimmter geschützter Rechtsgüter unerlässlich sind, nicht aber (selbst unbedingt erforderliche) Vorbereitungs- und Begleitmaßnahmen im Sinne des (zu einem anderen Gesetzesbegriff ergangenen) Erkenntnisses vom 28. April 1997.

Nach den Behauptungen der beschwerdeführenden Partei stellt sich die beabsichtigte Maßnahme als solche der Vorbeugung gegen Waldbrände großen Ausmaßes dar. Ihrer Art nach dient sie nicht etwa - im Sinne einer Vorbereitungs- oder Begleitmaßnahme - einer anderen, auf die (vorbeugende) Abwehr von Waldbränden unmittelbar abzielenden Maßnahme. Vielmehr soll die Maßnahme als solche - durch Verringerung der Menge an brennbarem Material im unmittelbaren Gefährdungsbereich - dem Entstehen von unkontrollierbaren Großbränden vorkehren. Sie kommt somit als "Maßnahme der unmittelbaren Abwehr eines Elementarereignisses" in Betracht; dies unter der Voraussetzung, dass sie zur Rettung des geschützten Rechtsgutes (hier konkret: zur Verhütung von Großbränden) unabdingbar ist. Als unabdingbar ist die Maßnahme dann anzusehen, wenn einer durch den Bahnbetrieb hervorgerufenen Gefahr großer und nicht kontrollierbarer Brände auf keine andere, die naturschutzgesetzlich geschützten Güter schonendere und dem Bahnbetreiber zumutbare Weise als durch das kontrollierte Abbrennen des Bewuchses im unmittelbaren Gefährdungsbereich der Bahn (vgl. die §§ 39 Abs. 1, 41 Abs. 2 Eisenbahngesetz 1957) begegnet werden kann.

Die belangte Behörde hat die - auch ohne Berufung der beschwerdeführenden Partei auf den Ausnahmetatbestand im Hinblick auf den aktenkundigen Sachverhalt gebotene - Auseinandersetzung mit der Frage, ob der Bahnbetrieb im konkreten Fall die Gefahr von Großbränden nach sich ziehen kann und die beantragte Maßnahme zur Abwehr dieser Gefahr unabdingbar ist oder der Gefahr durch andere geeignete, in geringerem Maße in die durch die Tierartenschutzverordnung geschützten Güter eingreifende, dem Eisenbahnunternehmen zumutbare Maßnahme begegnet werden kann, unterlassen.

Es kann daher nicht abschließend beurteilt werden, ob die beabsichtigte Maßnahme in den Anwendungsbereich des Naturschutzgesetzes fällt. Der angefochtene Bescheid ist somit inhaltlich rechtswidrig, weil keine Ermächtigung der Behörde zu seiner Erlassung bestünde, wenn das Vorhaben nicht in den Anwendungsbereich des Naturschutzgesetzes fiele.

Schon aus diesem Grund war der angefochtene Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Der angefochtene Bescheid wäre aber auch dann rechtswidrig, wenn die Frage nach der Anwendbarkeit des Naturschutzgesetzes bejaht werden könnte. Die keine Auflage im Sinne eines "bedingten Polizeibefehles", sondern eine umfängliche Einschränkung der erteilten Bewilligung darstellende (vgl. hiezu Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht3, 556 ff mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes) - Nebenbestimmung Pkt. 3. hätte nur im Rahmen einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung oder dann, wenn das Vorhaben als teilbar angesehen werden konnte und die Voraussetzungen der Erteilung einer Bewilligung nur in Ansehung des betreffenden Teiles des Vorhabens vorlägen, vorgeschrieben werden dürfen. Eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zur Vorschreibung einer Nebenbestimmung wie der vorliegenden ist den gesetzlichen Grundlagen des angefochtenen Bescheides (§ 22 Abs. 2 KrntNatSchG, § 5 Abs. 2 TierartenschutzVO) nicht zu entnehmen. Mit der Frage, ob das Vorhaben einer (umfänglichen) Teilung, wie sie durch die Nebenbestimmung Pkt. 3. erfolgt, (auch unter Gesichtspunkten des Zwecks der Maßnahme) zugänglich ist und die Voraussetzungen der Bewilligung (öffentliches Interesse, Fehlen einer anderen zufrieden stellenden Lösung) nur in Ansehung des von der Bewilligung erfassten Teils der in Rede stehenden Flächen vorliegen, hat sich die belangte Behörde ebenfalls nicht auseinander gesetzt.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2001. Das Mehrbegehren war abzuweisen, weil die Umsatzsteuer vom Pauschalbetrag für den Schriftsatzaufwand umfasst ist.

Im Hinblick auf die Erledigung in der Hauptsache entfällt eine Entscheidung über den Antrag, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

Wien, am 27. Jänner 2003